Глава 17. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ В СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРЕ

Сила патриотизма всегда пропорциональна количеству вложенного в дело Отечества лично­го труда: бродягам, тунеядцам и кочевым демок­ратам всегда было чуждо чувство Родины.

Чевист

17.1. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в области образования

Под образованием понимается целенаправленный процесс обучения и воспитания в интересах личности, общества, госу­дарства. Он сопровождается констатацией достижения граж­данином (обучающимся) определенных государством образо­вательных уровней (образовательных цензов).

Концепция и основные начала образования в РФ определе­ны Конституцией. Его общие вопросы отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Право на об­разование является наиболее распространенным и реализуе­мым в России. Под основным общим образованием понимает­ся девятиклассное обучение.

В ст. 43 Конституции РФ и федеральных законах определе­на правовая основа различных форм образования и самообра­зования.

13 января 1996 г. принята новая редакция Федерального закона «Об образовании»1, в котором центральной мыслью яв­ляется государственный приоритет заботы органов власти и общества об образовании как будущем страны. По различным вопросам образования Правительством РФ принимается доста­точно большое количество подзаконных актов, то есть, по су­ществу, продолжается перманентная реформа образования. На­пример, только было принято постановлением Правительства РФ от 24.03.2000 г. № 258 Положение о Министерстве образо­вания РФ, как сразу были внесены 3 редакции от 12.10.2000 г. № 774, 30.01.2002 г. № 73 и 28.05.2002 г. № 358. Практичес-

1 СЗ РФ. 1996. № 3, ст. 150.

359

ки одновременно были приняты следующие правовые акты: «Об утверждении типового положения об общеобразователь­ном учреждении» от 19.03.2001 г. № 196; «Об утверждении типового положения об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднего специального учеб­ного заведения» от 03.03.2001 г.; и 2 декабря 1999 г. «Об ут­верждении Положения о государственной аккредитации выс­ших учебных заведений», то есть правовая реформа образова­ния продолжается, что в большей мере способствует дезорга­низации отношений в этой жизненно важной сфере.

Под системой образования понимается совокупность эле­ментов преемственных образовательных программ и госу­дарственных образовательных стандартов различного уровня и направленности, включающих в себя:

• систему органов управления образованием и подведом­ственных им учреждений и предприятий;

• сеть образовательных учреждений различных организа­ционно-правовых форм, типов и видов.

Образование можно получить в различной форме: в обра­зовательном учреждении с отрывом и без отрыва от произ­водства; в форме самообразования или экстерната, семейного образования. Для всех форм получения образования действует единый государственный образовательный стандарт.

Организационно-правовые формы образовательных уч­реждений могут быть государственными, муниципальными, негосударственными (частными, общественными и рели­гиозными организациями). Существуют несколько типов обра­зования: дошкольные; общеобразовательные (начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование); началь­ное профессиональное, среднее профессиональное и высшее профессиональное образование; специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии; учреждения дополнительного образования; учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс. Правовой статус образовательных учреждений регламен­тируется типовыми положениями и разработанными на их ос­нове уставами. Государственной аттестационной службой на основе итоговых аттестаций обеспечивается объективный кон­троль качества подготовки выпускников, по завершении каж­дого уровня образования окончившим учебу выдается соответ­ствующий документ государственного образца. Постановлени­ями Правительства РФ утверждены и действуют следующие

360

государственные образовательные стандарты: «Об утверждении государственного образовательного стандарта среднего профес­сионального образования» от 18.08.1995г. № 821; «Об утверж­дении государственного стандарта высшего профессионально­го образования» от 12.08.1994 г. № 940. В последнее время проходит реформа в системе образования. Минобразованием России от 26.06.2000 г. № 1908 принят приказ «Об утвержде­нии положения о порядке аттестации педагогических и муни­ципальных работников государственных и муниципальных об­разовательных учреждениях», а 9.04.2002 г. № 1306, принят приказ Минобразования России «Об утверждении положения о проведении единого государственного экзамена». Постанов­лением Правительства РФ от 30.08.2002 г. № 646 принят пра­вовой акт «О создании правительственной комиссии по образо­ванию». Серьезным изменениям подвержена также система под­готовки высших профессиональных кадров.

Государственное управление образованием осуществляется соответствующими органами исполнительной власти РФ, ее субъектов и органами местного самоуправления.

Министерство образования РФ является федеральным ор­ганом исполнительной власти, обеспечивающим осуществле­ние государственной политики в области дошкольного, началь­ного общего, основного общего и среднего (полного) общего, начального профессионального, дополнительного образования. Министерство является также федеральным органом отрасле­вого управления педагогическим средним, высшим и послеву­зовским образованием.

Основными задачами Министерства образования РФ явля­ются:

• формирование и реализация концепции среднего (пол­ного) образования молодежи как базового для получе­ния профессионального образования и подготовки к са­мостоятельной жизни и деятельности;

• разработка и реализация государственной политики в сфере образования;

• организация профессионального образования работников квалифицированного труда в учреждениях начального профессионального образования, подготовка специалис­тов педагогического среднего, высшего и послевузовско­го образования;

• разработка и контроль исполнения федеральных ком­понентов государственных образовательных стандартов в сфере образования, содействие развитию национально-

361

региональных компонентов государственных образова­тельных стандартов;

• разработка совместно с Министерством труда и социаль­ного развития РФ перечня профессий, направлений и специальностей, по которым осуществляются професси­ональное образование и профессиональная подготовка;

• государственная оценка качества учебно-воспитательно­го процесса в государственных, муниципальных и негосударственных образовательных учреждениях; госу­дарственная аккредитация образовательных учреждений;

• участие в разработке и осуществление совместно с соответ­ствующими федеральными органами исполнительной власти комплекса мер по социально-правовой защите и охране здоровья детей, обучающихся и воспитанников;

• реализация кадровой политики в сфере образования, со­вершенствование подготовки и использования научно-педагогических кадров;

• повышение социального статуса работника образования и других учебных заведений.

Начальное профессиональное образование может быть по­лучено в государственном, муниципальном или негосударствен­ном образовательном учреждении. Целью такого образование является подготовка работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) согласно Перечню профессий (специ­альностей), утверждаемому Правительством РФ.

Основной задачей учреждения, дающего начальное про­фессиональное образование согласно Типовому положению о нем является создание необходимых условий для удовле-тво-рения потребности личности в получении начального профессио­нального образования, конкретной профессии (специальности) соответствующего уровня квалификации с возможностью повы­шения общеобразовательного уровня обучающихся, не имею­щих среднего (полного) общего образования, а также ускорен­ного приобретения трудовых навыков для выполнения опреде­ленной работы.

К числу учреждений начального профессионального об­разования относят: профессиональные училища, профессио­нальные лицеи-центры непрерывного профессионального об­разования, учебно-курсовые комбинаты, пункты, учебно-про­изводственные центры, технические школы и другие, вклю­чая вечерние (сменные).

Основой реализации государственной политики РФ в обла­сти образования является согласно Закону об образовании Фе­деральная программа развития образования.

Государственные образовательные стандарты являются ос­новой объективной оценки уровня образования и квалифика­ции выпускников независимо от форм получения образования. Государственные образовательные стандарты включают фе­деральный и национально-региональный компоненты. Феде­ральные компоненты государственных образовательных стан­дартов определяют обязательный минимум содержания основ­ных обязательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки вы­пускников и определены постановлением Правительства РФ от 28.02.1994 г. № 174 «Об утверждении порядка разработки, утверждения и ввода в действие федеральных компонентов государственных образовательных стандартов начального, об­щего, основного общего, среднего (специального) общего и на­чального профессионального образования».

Порядок разработки, утверждения и введения государствен­ных образовательных стандартов утверждается Правительством РФ за исключением случаев, предусмотренных законом.

Образовательные программы определяют содержание обра­зования определенного уровня и направленности. Они подраз­деляются: на общеобразовательные и профессиональные, ко­торые в свою очередь делятся на основные и дополнительные. Профессиональные образовательные программы направ­лены на решение задач последовательного повышения профес­сионального и общеобразовательного уровней, подготовку спе­циалистов соответствующей квалификации.

К ним относятся программы: начального, среднего, выс­шего, послевузовского профессионального образования.

Обязательный минимум каждой из этих программ устанав­ливается государственным образовательным стандартом.

Общее руководство государственным или муниципальным учреждением начального профессионального образования осу­ществляет Совет, который принимает участие в комплектова­нии обучающимися и инженерно-педагогическими кадрами, в работе аттестационных и ревизионных комиссий, в рассмотре­нии расходования средств на содержание образовательного учреждения, рассматривает все случаи отчисления или пере­вода обучающихся в другие образовательные учреждения, осу­ществляет другие полномочия, предусмотренные уставом уч­реждения.

Непосредственное управление осуществляет прошедший соответствующую аттестацию директор.

362

363

В реализации единой государственной политики важная роль отводится государственным образовательным стандартам, об­разовательным программам; лицензированию; аккредитации и аттестации образовательных учреждений независимо от форм собственности

Лицензирование на ведение образовательной деятельности выдается государственным органом управления образования или уполномоченным органом местного самоуправления по месту нахождения образовательного учреждения на основе за­ключения экспертной комиссии. Лицензия может быть вы­дана при наличии соответствия условий осуществления обще­образовательного процесса, предлагаемых образовательным уч­реждением, отвечающим установленным государственным и местным требованиям. Это прежде всего наличие материаль­но-технической базы, санитарно-гигиенических норм, укомп­лектованности профессиональными кадрами и др. Предметом экспертизы не являются содержание, организация и методика образовательного процесса. В лицензии фиксируются конт­рольные нормативы, предельная численность обучающихся, воспитанников, срок действия лицензии.

Аккредитация — это юридическое признание прав и спо­собности образовательного учреждения осуществлять свою де­ятельность на уровне не ниже официально признанной нормы (стандарта). С момента государственной аккредитации, подтвер­ждаемой свидетельством о государственной аккредитации, об­разовательное учреждение приобретает определенные права, в том числе на выдачу своим выпускникам документа об образо­вании государственного образца.

Государственная аккредитация проводится специально упол­номоченными органами государственного управления на осно­вании заявления образовательного учреждения и заключения по его аттестации.

Аттестация образовательных учреждений имеет целью ус­тановление соответствия содержания, уровня и качества под­готовки выпускников требованиям государственных образова­тельных стандартов. Условием аттестации образовательного учреждения являются положительные результаты итоговой аттестации не менее чем половины его выпускников в течение трех последних лет.

По общему правилу аттестация проводится один раз в пять лет государственной аттестационной службой или по ее пору­чению другими органами.

364

По результатам аттестации образовательное учреждение может быть лишено государственной аккредитации.

Новым явлением в сфере образования является получение образования в форме экстерната. Однако существует перечень специальностей, по которым получение высшего профессио­нального образования не допускается в форме экстерната. Эти ограничения установлены постановлением Правительства РФ от 22 ноября 1997 г.1

Федеральным органом исполнительной власти, осуществ­ляющим государственное управление в сфере высшего образо­вания является также Министерство образования РФ. Соот­ветственно образованы министерства образования в республи­ках в составе России и министерства и управления образова­ния в других субъектах РФ.

В настоящее время в результате недостаточного государ­ственного финансирования вузам предоставлена значительная административная и хозяйственная самостоятельность. Выс­шая школа постепенно переходит на многоуровневую структу­ру подготовки специалистов. Она предусматривает получение неполного высшего, базового высшего и полного высшего об­разования. Ядром высшего образования будет базовый уровень, на который отводится не менее четырех лет; если есть жела­ние и способности, можно продолжить освоение профессиональ­ных программ исследовательского или прикладного характера и получить диплом магистра наук.

Постановлением Правительства от 12 августа 1994 г. утвер­жден Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования2, определяющий основное со­держание образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки, а также требования к уровню подготовки специалистов.

На основании типового положения об образовательном уч­реждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) РФ от 26 июня 1993 г.3 определено, что по своим организационно-правовым формам могут быть созданы государственные, муниципальные и негосударственные (част­ные, общественные и религиозные организации) высшие учеб­ные заведения. С учетом потребностей и возможностей лич­ности образовательные программы могут осваиваться в различ­ных формах, отличающихся объемом обязательных занятий

1 СЗ РФ.1997. № 48.Ст. 5556.

2 С3.1994. № 18. Ст. 2085.

3 САПП. 1993. № 28. Ст. 2594.

365

преподавателя со студентом: очная форма, очно-заочная фор­ма, заочная форма, экстернат. В этом же направлении принят также другой федеральный закон «О высшем и послевузов­ском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. Ш25-Ф31.

Функции учредителя высшего учебного заведения выпол­няет орган исполнительной власти, государственного управле­ния, в ведении которого оно находится.

Основными задачами Минобразования России в сфере выс­шего образования являются:

• формирование и реализация стратегии развития средне­го, высшего, послевузовского профессионального и соот­ветствующего дополнительного образования;

• создание единой системы оценки деятельности всех выс­ших профессиональных образовательных учреждений не­зависимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности;

• разработка и реализация системы управления научной деятельностью в высшей школе, координация научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в учреждениях образования;

• определение содержания высшего, послевузовского про­фессионального и соответствующего дополнительного об­разования, расширение доступа граждан к профессио­нальному образованию различного уровня;

• совершенствование экономического механизма функци­онирования системы высшего образования, участие со­вместно с заинтересованными министерствами и ведом­ствами в формировании бюджетной политики в этой об­ласти, создание условий для развития высших учебных заведений различных форм собственности;

• развитие материально-технической и экспериментально-производственной базы учебного процесса и научных ис­следований и др.

Правовой статус вуза определяется в соответствии с зако­нодательством и его уставом. Устав вуза утверждается общим собранием (конференцией) преподавателей, научных сотруд­ников и представителей других категорий работников и обуча­ющихся.

Ученый совет как выборный орган управления осуще­ствляет общее руководство вузом. Порядок выборов, состав

СФКЗ и ФЗ. 1996, выпуск   14(32)

366

и полномочия органов управления ВУЗа определяется его уставом.

Оперативное управление деятельностью государственного вуза осуществляет ректор, прошедший соответствующую ат­тестацию. Разграничение полномочий между Ученым советом и ректором определяется уставом вуза. В пределах своих полномочий ректор издает приказы и распоряжения, обяза­тельные для всех работников и обучающихся.

Ученым советом из числа наиболее квалифицированных и авторитетных специалистов соответствующего профиля изби­рается декан факультета.

Приказом Минобразования России от 9.04. № 1305 приня­ты правовые акты: «Об утверждении положения о ВАК Ми­нобразования России» от 11.04.2002 г. № 1356 и «Об утверж­дении положения о диссертационном совете, инструкциях и формах документов» от 9.04.2002 г.

Основным рабочим звеном вуза является кафедра во главе с заведующим. Кафедра ведет учебную, методическую и науч­ную работу, проводит воспитательную работу среди студентов, осуществляет подготовку научно-педагогических кадров.

Высший аттестационный комитет (ВАК) является струк­турным подразделением Министерства образования РФ. Заме­ститель Министра образования одновременно является Глав­ным ученым секретарем президиума ВАК. В настоящее время принято постановление Правительства РФ в целях повышения уровня подготовки высококвалифицированных научных кадров приняты постановления Правительства РФ от 30.01.2002 г. № 74 «Об утверждении единого Реестра ученых степеней и ученых званий и Положения о порядке присуждения ученых степеней» и от 29.03.2002 г. № 194 «Об утверждении Положе­ния о порядке присвоения ученых званий». По мнению разра­ботчиков, последние нормативные акты отличаются опреде­ленностью, так как практически в положениях нет слов «как правило», только в двух пунктах так говорится, если речь идет о звании профессора по кафедре и специальности доктора наук. Введено понятие «научно-педагогического стажа», причем об­щий стаж увеличен в два раза для всех категорий, претендую­щих на звания доцента или профессора. Еще одно новшество, — это присвоение ученого звания доцента или профессора только один раз в виде исключения. Меньше неопределенностей в присвоении ученых званий доцента и профессора, при этом в 2003 году предполагалось увеличение денежных надбавок за ученые звания. Этими постановлениями Правительства РФ в

367

решении вопросов подготовки кадров высшей квалификации будут руководствоваться соответствующие подразделения ВАК Министерства образования РФ.

17.2. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в области науки и научной деятельности

Федеральным органом исполнительной власти в соответствии с указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 в текущей ред. от 01.11. 2001 г. № 1263 в области науки является Мини­стерство промышленности, науки и технологий РФ. Поста­новлением Правительства РФ 26.10.2000 г. № 812 в ред. 16.12.2002 г. принят правовой акт «Об утверждении положе­ния о Министерстве промышленности, науке и технологий РФ», в котором определено его правовое положение как федераль­ного органа исполнительной власти по предметам ведения и в сфере своей компетенции.

Министерство промышленности, науки и технологий РФ (Минпромнауки России) является федеральным органом ис­полнительной власти, обеспечивающим формирование и прак­тическую реализацию государственной промышленной и на­учно-технической политики, осуществление мер развития про­мышленности, конкурентности товаров и услуг, сохранения и развитие научно-технического потенциала страны. Оно функ­ционирует во взаимодействии с Российской академией наук, отраслевыми академиями, другими научными сообществами, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, пред­приятиями и организациями, независимо от форм собственно­сти, сотрудничает с научной и инженерно-технической обще­ственностью страны в решении стоящих перед Министерством задач.

Основными задачами Минпромнауки России являются:

1)  разработка и реализация единой государственной про­мышленной, научно-технической и инновационной политики и совершенствование механизмов и форм ее реализации в це­лях обеспечения устойчивого развития и повышения конку­рентоспособности предприятий промышленности;

2)  государственное регулирование и проведение структур­ных преобразований в металлургической, химической, нефте-

368

химической, биотехнологической, текстильной, легкой, меди­цинской, машиностроительной промышленности и в других областях;

3) анализ финансово-экономического состояния промышлен­ности и науки, разработка соответствующих материалов к ком­плексному прогнозу социально-экономического развития РФ по отраслям и регионам;

4) разработка совместно с заинтересованными федеральны­ми органами исполнительной власти предложений по форми­рованию государственной политики в сфере промышленного, военно-технического, научно-технического и инновационного сотрудничества РФ с иностранными государствами;

5)  определение совместно с заинтересованными федераль­ными органами исполнительной власти, Российской академи­ей наук и отраслевыми академиями наук, имеющими государ­ственный статус, приоритетных направлений развития науки и техники и другие задачи.

Министерство промышленности, науки и технологий РФ в соответствии с возложенными на него задачами выполняет следующие функции:

1) осуществляет межотраслевую и межрегиональную коор­динацию деятельности по формированию государственной про­мышленной, научно-технической и инновационной политики;

2)  осуществляет разработку предложений по институцио­нальным преобразованиям в установленной сфере деятельнос­ти;

3)  разрабатывает совместно с Министерством экономичес­кого развития и торговли РФ и реализует федеральные целе­вые программы, включая государственные научно-техничес­кие программы;

4) разрабатывает предложения по проектам планов действий Правительства РФ и ежегодному посланию Президента РФ, а также обеспечивает выполнение решений Президента РФ и Правительства РФ по своей части;

5) формирует и обеспечивает совместно с заинтересованны­ми федеральными органами исполнительной власти реализа­цию единой государственной промышленной, научно-техничес­кой и инновационной политики и осуществляет иные функ­ции.

Министерству промышленности, науки и технологий РФ в целях осуществления своих функций правомочно:

1) запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной вла-

369

сти субъектов РФ и организаций материалы, необходимые для решения вопросов, входящих в его компетенцию;

2) издавать в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством РФ нормативные правовые акты;

3) разрабатывать методические материалы и рекомендации по вопросам, входящим в его компетенцию;

4) представлять по поручению Правительства РФ интересы России на международном уровне по вопросам, входящим в его компетенцию;

5)  определять в пределах средств, выделяемых Министер­ству на научные исследования, перечень важнейших научных работ в области промышленности, ее инфраструктуры, науки и технологий, участвовать в распределении финансовых ре­сурсов, направляемых на эти цели;

6) формировать в установленном порядке российский фонд технологического развития, а также другие внебюджетные фонды, предусмотренные действующим законодательством.

Правовой основой в этой сфере деятельности является Кон­ституция РФ и ФЗ от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»1. Настоящим законом регулируются отношения между субъектами научной и научно-технической деятельности, органами государствен­ной власти и потребителями научной и научно-технической продукции (работ, услуг).

Управление научной и научно-технической деятельностью осуществляется на основе сочетания принципов государствен­ного регулирования, самоуправления и самоокупаемости.

Органы государственной власти РФ, органы государствен­ной власти субъектов РФ, научные организации и организа­ции научного обслуживания и социальной сферы в пределах своих полномочий определяют соответствующие приоритетные направления развития науки и техники, обеспечивают форми­рование системы научных организаций, осуществление межот­раслевой координации научной и научно-технической деятель­ности, разработку и реализацию проектов, программ, разви­тие форм интеграции науки и производства, реализацию дос­тижений науки и техники.

Органы государственной власти, учреждающие государствен­ные научные организации полномочны:

• утверждать уставы государственных научных учрежде­ний;

1 СФКЗ и ФЗ. 1996, выпуск 15(33) 370

• осуществлять контроль за эффективным использовани­ем и сохранностью предоставленного им имущества;

• осуществлять другие функции в пределах своих полно­мочий.

Руководители государственных научных организаций и научных организаций академий наук, а также негосударствен­ных научных организаций назначаются (избираются) в соот­ветствии с законодательством и в порядке, предусмотренном их уставами.

Ученые советы государственных научных организаций раз­рабатывают и утверждают планы научных работ и развития научных организаций гласно исходя из государственных зада­ний, профиля, их научных и экономических интересов (ст. 7 Закона «О науке и государственной научно-технической поли­тике»).

Управление наукой и технической политикой осуществля­ется Министерством промышленности, науки и технологий РФ и другими федеральными органами исполнительной власти, Российской академией наук и отраслевыми академиями наук.

Вопросы организации управления и финансирования фун­даментальной наукой могут успешно осуществляться только государством, прикладную (отраслевую) и вузовскую науку в некоторых случаях и в зависимости от характера решаемых задач можно и нужно организовывать по принципу самооку­паемости.

Основной задачей фундаментальной науки является раз­работка, выявление и открытие законов, закономерностей раз­вития природы и общества. Фундаментальная наука в нашей стране всегда финансировалась из бюджета, так как ее разра­ботки хотя и являются наиболее перспективными, но не обла­дают быстрой окупаемостью. К сожалению, в последние годы затраты на науку значительно сократились. Необходимо с по­мощью бюджетного финансирования поддержать надлежащий уровень исследования в фундаментальной науке, обеспечиваю­щей создание новых технологий и технических решений в прикладной сфере, а также оказывать государственную под­держку передовым отечественным научным школам.

Особую роль в поддержке российской науки имели приня­тые постановление Правительства РФ от 7 мая 1997 г. № 544 «О неотложных мерах по усилению государственной поддерж­ки науки в РФ»1 и постановление Правительства РФ от 5 но-

1 СЗ РФ. 1997, № 21, ст. 2292.

371

ября 1999 г. «Вопросы государственной поддержки научного потенциала России»1.

Федеральные органы исполнительной власти имеют следу­ющие функции в сфере образования:

• проводят анализ обеспеченности профессиональными про­изводственными и научными кадрами приоритетных на­правлений развития промышленности, науки и техники;

• осуществляют методическое руководство и координацию работ по формированию и реализации государственных научно-технических программ;

• разрабатывают меры по совершенствованию механизма экономического регулирования развития и эффективно­сти промышленности, научно-технической деятельнос­ти и производственному освоению научно-технических достижений в условиях рыночных отношений;

• способствуют развитию новых эффективных форм науч­но-технической деятельности; обобщают практику пра­вового регулирования отношений в научно-технической сфере, а также осуществляют другие мероприятия, пре­дусмотренные Положением о Министерстве.

В последние годы технический прогресс в России серьезно замедляется. Главная причина состоит в недостаточности фи­нансирования научных и образовательных учреждений.

Особый вклад в развитие науки ранее вносили высшие учеб­ные заведения, в настоящее время им приходится добиваться разрешения на открытие в институтах коммерческих (в основ­ном юридических) факультетов для поддержания своего нор­мального функционирования.

В законе «О науке и государственной научно-технической политике» в ст. 8 предусмотрены договоры (контракты) на со­здание, передачу и использование научной и научно-техничес­кой продукции, что создает возможность вузовским ученым использовать свой научный потенциал. Однако как показыва­ет практика, возможности эти весьма ограничены.

17.3. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в сфере культуры

Культура — сложная социальная категория, чаще относи­мая к сфере духовной жизни людей, их эстетического, нрав-

1 СЗ РФ. 1999. № 45. Ст. 5437. 372

ственного воспитания и религиозного самосознания. Важна роль религиозного самосознания, как главного фактора силы и кре­пости существования народа как этноса. Уместно вспомнить слова одного из замечательных православных пастырей пер­вой половины XX века протоирея Сергея Четверикова: «Каж­дый народ черпает силу и крепость своего существования преж­де всего из своего религиозного самосознания»1.

К системе федеральных органов исполнительной власти в сфере культуры относятся: Министерство культуры РФ; Ми­нистерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций; Федеральная архивная служба.

Министерство культуры РФ как федеральный орган ис­полнительной власти, согласно Положению о нем от 6 июня 1997 г. № 6792 в ред. от 02.12.2000 г. № 913 осуществляет возложенные на него задачи административно-правового регу­лирования отношений в сфере культуры во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, творческими союзами, другими общественными орга­низациями, деятелями культуры как непосредственно, так и через соответствующие органы управления культурой субъек­тов Федерации.

Основными субъектами административно-правовых от­ношений являются различные учреждения культуры: биб­лиотеки, дома и дворцы культуры, клубы, кинотеатры, цир­ки, музеи, театры, различные предприятия обслуживающие учреждения культуры. Следует указать на особую роль в фор­мировании культуры среди широких масс библиотек, кото­рые способствуют не только восприятию культуры посред­ством чтения книг, но и культурно-массовыми мероприяти­ями. В этом плане, например, заслуживает внимание работа библиотеки № 105 района «Гольяново» Восточного админи­стративного округа г. Москвы, где с 1995 г. проводится боль­шая культурно-просветительная работа под девизом «Эколо­гия души».

Основными задачами Минкультуры России как федераль­ного органа исполнительной власти являются:

• разработка и реализация государственной политики в сфере культуры;

• эстетическое воспитание, художественное образование, педагогическая деятельность в этой области;

1 Газета «Наш дом Россия» 1996 г. 19 апреля.

2 СЗ РФ. 1997. № 24. Ст. 2762.

373

• научные исследования в области культуры;

• создание условий для сохранения и развития культуры всех народов, проживающих на территории России;

• содействие в реализации гражданами прав на свободу творчества, культурную деятельность, удовлетворение ду­ховных потребностей и приобщение к ценностям отече­ственной и мировой культуры;

• содействие развитию сферы досуга; обеспечение государ­ственной поддержки и создание условий для профессио­нального искусства;

• осуществление государственной политики в области ох­раны и популяризации историко-культурного наследия;

Ш разработка и реализация федеральных программ сохра­нения и развития культуры;

• формирование и обеспечение функционирования феде­ральной системы специального профессионального об­разования в сфере культуры;

• участие в разработке и реализации государственной фи­нансовой, инвестиционной и инновационной политики в сфере культуры;

• развитие и координация международных культурных связей и другие задачи.

В настоящее время Минкультуры России является коорди­натором действий и организует отношения различных органи­зационных структур по поддержке театров, музеев, библиотек, учебных заведений культуры.

Федеральным исполнительным органом власти в сфере культуры является также Министерство по делам печати, те­лерадиовещания и средств массовых коммуникаций.

В Положении, принятом от 10 сентября 1999 г. «Вопросы Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций» в ред. 14.02.2002 г. № 101 отмеча­ется, что оно осуществляет государственное регулирование, ме­жотраслевую координацию деятельности по вопросам разра­ботки и осуществления государственной политики в области кинематографии1. Функционирует оно во взаимодействии с заинтересованными органами исполнительной власти, союзом кинематографистов и другими творческими союзами и общественными организациями страны.

Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций решает следующие задачи:

СЗ РФ. 1999. № 37. Ст. 4508.

374

• разрабатывает и осуществляет государственную культур­ную и техническую политику;

• разрабатывает и реализует федеральные программы в области кинематографии;

• анализирует проблемы отрасли, определяет концепцию и стратегию развития кинематографии;

• содействует развитию международных связей и др. Основными задачами министерства в области печати явля­ются:

• разработка мероприятий, направленных на реализацию государственной политики в области периодической пе­чати, книгоиздания, полиграфии и распространение книг;

• защита свободы слова и независимости прессы;

• взаимодействие с органами государственной власти в под­готовке проектов законодательных и иных нормативных актов в области печати;

• разработка и участие в реализации федеральных издатель­ских программ по выпуску литературы;

• создание условий организации и функционирования феде­ральных, межрегиональных, региональных, местных из­дательств, газет и журналов.

Основными функциями министерства с возложенными на него задачами в области печати являются:

• координация деятельности федеральных органов испол­нительной власти по вопросам периодической печати, книгоиздания, полиграфии и распространения книг;

• заключение договоров с предприятиями вне зависимос­ти от их форм собственности на размещение госу­дарственных заказов;

• регистрация и перерегистрация периодических изданий, лицензирование издательской и полиграфической дея­тельности;

• содействие укреплению материально-технической базы государственных издательств, предприятий полиграфии и книжной торговли.

Соответствующие подразделения министерства организуют телерадиовещание и работу средств массовых коммуника­ций именуемых, как средства массовой информации (СМИ), которые иногда называют четвертой властью наряду с законо­дательной, исполнительной и судебной, подчеркивая тем са­мым реальную возможность их влияния через умы граждан на Жизнь общества и государства в целом.

375

Однако, это власть над умами и душами граждан, значит, как и любая власть в государстве, она должна быть подконт­рольна обществу. Если какой-то канал решил называть себя общественным, например, ОРТ, то при нем должна быть со­здана квалифицированная общественная комиссия, отвечаю­щая публичным интересам большинства народа. Если в госу­дарстве нет официальной идеологии, то, как говорят, «свято место пусто не бывает», его заполнит идеология конкурирую­щих государств, имеющих свою национальную идеологию. Ус­транение разрухи в социально-экономической жизни страны надо начинать с устранения разрухи в умах. Это, на первый взгляд, простая, но чрезвычайно актуальная проблема нынеш­ней России.

Правовые основы регулирования отношений в сфере куль­туры заложены в Конституции РФ и Законе от 9 октября 1992 г. «Основы законодательства Российской Федерации о культу­ре»1. Это закон регулирует отношения в области сохранения, создания, распространения и освоения культурных ценностей; обеспечение и защиту конституционного права граждан на эту деятельность; правовое ее обеспечение; принципы государствен­ной политики в области культуры и др.

Большое значение для управления в области культуры имеет Закон «О средствах массовой информации» от 1 декабря 1995 г.2. В соответствии с Конституцией РФ ст. 71 в ведении Федерации относится установление основ федеральной поли­тики и федеральных программ в области культурного разви­тия. Федеральные органы исполнительной власти осуществля­ют прямое финансирование организации культуры, находящих­ся в ведении РФ. Конституция РФ закрепляет основные права и свободы граждан в области культуры, способствует их гар­моничному развитию.

Правовые основы регулирования отношений в сфере куль­туры также регламентированы законом от 9 октября 1992 г. «Основы законодательства РФ о культуре». В нем определены следующие важнейшие области культурной деятельности:

• художественная литература, кинематография, сценичес­кое, пластическое, музыкальное искусство, архитектура и дизайн, фотоискусство, другие виды и жанры искусства;

• выявление, изучение, охрана, реставрация и использо­вание памятников истории и культуры;

1  Ведомости РСФСР.1992.№ 46,ст. 2615.

2  СЗ РФ. 1995. № 49, ст. 4698.

376

• эстетическое воспитание, художественное образование, педагогическая деятельность в этой области; научные ис­следования культуры;

• художественные народные промыслы и ремесла, народ­ная культура в таких ее проявлениях, как языки, диа­лекты и говоры, фольклор, обычаи и обряды, историчес­кие топонимы; самодеятельное (любительское) художе­ственное творчество;

• музейное дело и коллекционирование; книгоиздание и библиотечное дело; архивное дело;

• телевидение, радио как средства создания и распростра­нения культурных ценностей и др.

Правовое регулирование отношений в сфере культуры осу­ществляется следующими основными нормативными актами:

Закон от 15 апреля 1993 г. «О вывозе и ввозе культурных ценностей»1; Закон от 23 ноября 1994 г. «О библиотечном деле»2; закон от 26 мая 1996 г. «О Музейном фонде РФ и музе­ях в Российской Федерации»3; закон «О государственной под­держке кинематографии РФ»4; Положение о Российской госу­дарственной библиотеке»5; Положение о Государственном ака­демическом Малом театре России» 6 Положение о Государствен­ном историко-культурном Музее-заповеднике «Московский Кремль»7, утвержденное Правительством РФ; «О культурных ценностях, перемещенных в СССР в результате Второй миро­вой войны и находящихся на территории Российской Федера­ции» от 15 апреля 1998 г.8 и другие правовые акты.

Правовые основы деятельности СМИ регламентируются: в Конституции (ст. 29) гарантируется свобода массовой ин­формации — это одно из условий становления и развития Рос­сии как правового государства. Поэтому информационная от­крытость должна стать сердцевиной государственной полити­ки в области СМИ. В то же время государственная информаци­онная политика должна работать на созидание, способствовать реализации позитивного потенциала общества. Законом от

1  Ведомости РСФСР. 1993. № 20, ст. 718.

2 СЗ РФ. 1995. № 1, ст. 2.

3 СФКЗ и ФЗ. 1996, выпуск 7(25).

4  СФКЗ и Ф3.1996, выпуск 14(32).

5 САПП. 1993. № 32, ст. 3021.

6 САПП.1993. № 2, ст.103.

7 СЗ РФ.1994. № 12, ст.1394.

8 СЗ РФ. 1998. № 16, ст.1799.

377

27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации»1; Федеральным законом от 29 ноября 1994 г. «О библиотечном деле»2; законом от 20 февраля 1995 г. «Об информации, ин­форматизации и защите информации»3; закон от 24 ноября 1995г. «О поддержке районных (городских) газет».4; законом от 1 декабря 1995 г. № 191 «О государственной поддержке СМИ и книгоиздания РФ» и другими нормативными актами. Основными задачами телевидения и радиовещания явля­ются:

• разработка мероприятий, направленных на реализацию государственной политики в области телевидения и ра­диовещания;

• разработка и осуществление мероприятий в области развития, реконструкции, эксплуатации, стандартизации и сертификации технической базы телевизионных и ра­диовещательных организаций;

• координация деятельности общероссийских и региональ­ных государственных телерадиоорганизаций, руководство подведомственными организациями;

• регистрация и лицензирование всех телерадиовещатель­ных организаций;

Ш анализ состояния дел на телевидении и радиовещании и выработка предложений по их решению;

• участие в международном сотрудничестве в области те­левидения и радио и др.

В целях реализации этих задач министерством осуществ­ляются следующие функции:

• разрабатывает совместно с министерствами и ведомства­ми долгосрочные прогнозы и планы развития телеради­овещания, а также предложения по совершенствованию соответствующей нормативной базы;

• осуществляет контроль за выполнением телерадиовеща­тельными организациями обязательств, предусмотрен­ных лицензиями;

• организует работу по обеспечению кадрами подведом­ственных организаций.

Ш организует материально-техническое обеспечение дея­тельности подведомственных организаций и содейству­ет предпринимательству в области телерадиовещания и ДР-

1 Ведомости. 1952. № 7. Ст. 300. 2СЗ. 1995. № 1. Ст. 2.

3 СФКЗ и ФЗ. 1995, выпуск 8.

4  СФКЗ и ФЗ, выпуск!6.

378

Соответствующие подразделения министерства культуры решает следующие задачи по кинематографии:

• разрабатывает и осуществляет государственную культур­ную и техническую политику;

• разрабатывает и реализует федеральные программы в области кинематографии;

• анализирует проблемы отрасли, определяет концепцию и стратегию развития кинематографии;

• содействует развитию международных связей и др.

22 августа 1996 г. был принят Закон № 126-ФЗ «О государ­ственной поддержке кинематографии РФ»1, где прямо было отмечено, что кинематограф - часть культуры и искусства и должна сохраняться и развиваться при финансовой поддерж­ке государства.

Федеральная архивная служба России (Росархив)2 явля­ется также федеральным органом исполнительной власти в сфере культуры. Росархив обеспечивает государственное регу­лирование развития архивного дела, осуществляет межотрас­левую координацию деятельности государственных и ведом­ственных архивов, контролирует соблюдение законодательства в области архивного дела.

В систему входят федеральные государственные архивы и центры хранения документации, научные учреждения и дру­гие организации, подчиненные непосредственно Росархиву, а также органы управления архивным делом субъектов Федера­ции и подведомственные им архивы.

Все эти вышеназванные федеральные органы исполнитель­ной власти осуществляют административно-правовое регули­рование отношений между субъектами права в сфере культу­ры на основе Конституции РФ, Федеральных законов и других нормативных актов.

17.4. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений- в области здравоохранения

Охрана здоровья населения - важнейшая обязанность госу­дарства. В ст. 7 ч. 2 Конституции РФ здоровье граждан охра­няется государством. В «Основах законодательстве РФ об ох-

1  СФКЗ и ФЗ. 1996, выпуск 14(32).

2 САПП. 1994. № 12. Ст. 878.

379

ране здоровья», принятых 22 июля 1993 г.1, большое значение для организации деятельности органов управления здравоох­ранения и медицинских учреждений имела принятая поста­новлением Правительства РФ «Концепция развития здравоох­ранения и медицинской науки в РФ»2. Постановлением Пра­вительства РФ от 13.01.1996 г. были утверждены «Правила предоставления платных медицинских услуг населению меди­цинскими учреждениями»3, а также приказ Минздрава Рос­сии от 20.12. 2000 г. 3445/77 «О порядке приема больных учреждениями здравоохранения федерального подчинения».

Под охраной здоровья людей понимается совокупность государственных и общественных мер политического, эконо­мического, правового, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохра­нение и укрепление физического и психического здоровья людей, поддержание их долголетней активной жизни, предоставление им необходимой медицинской помощи как в случае утраты здоровья, так и в профилактических целях для укрепления здоровья. К сожалению, с 1991 г. проблема охра­ны здоровья людей является наиболее острой, так как, напри­мер, по данным Министерства образования РФ ежегодно со­кращается примерно на один миллион численность детей, ко­торые могли бы жить и учиться в школе.

На уровне субъектов РФ управление здравоохранением осу­ществляют соответствующие органы исполнительной власти.

Объектами управления являются поликлиники, диспансеры, больницы, родильные дома, аптеки, консультации, санитар­но-эпидемиологические станции, специализированные санато­рии и другие учреждения.

К муниципальной системе относятся муниципальные орга­ны управления здравоохранением и находящиеся в муници­пальной собственности вышеназванные объекты управления.

К частной системе здравоохранения относятся лечебно-про­филактические и аптечные учреждения, имущество которых находится в частной собственности, а также лица, занимаю­щиеся частной медицинской и фармацевтической деятельнос­тью.

Граждане России имеют право на бесплатную медицинс­кую помощь в государственной и муниципальной системе здра-

1  ВВС РФ. 1993. № 33, ст. 1318.

2 СЗ РФ. 1997. № 46, ст. 5312.

3 СЗ РФ. 1996. № 3, ст. 194.

воохранения в соответствии с действующими правовыми акта­ми.

В РФ введено обязательное и добровольное медицинское страхование, порядок и условия которого установлены зако­ном РФ «О медицинском страховании граждан в РФ». Гаран­тированный объем бесплатной медицинской помощи гражда­нам обеспечивается в соответствии с программами обязатель­ного медицинского страхования. Первичная медико-санитар­ная помощь оказываете^ по месту жительства граждан, уч­реждениями муниципальной системы здравоохранения и са­нитарно-эпидемиологической службы.

Правовые основы обеспечения охраны здоровья населения заложены в ст. 41 Конституции РФ.

В других статьях Конституции РФ содержатся положения о запрещении принудительного труда, о защите семьи, мате­ринства и детства, о защите достоинства личности и др.

Общее руководство системой здравоохранения осуществ­ляет Президент РФ и Правительство РФ. Президент РФ как гарант защиты основных прав и свобод граждан. Правитель­ство РФ же утверждает и финансирует федеральные програм­мы по развитию здравоохранения; в соответствии с законода­тельством координирует деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в области охраны здоровья населения, а также деятельность предприятий, уч­реждений и организаций независимо от форм собственности.

В принятом 22 июля 1993 г.1 законе «Основы законода­тельства РФ об охране здоровья граждан», определены орга­низационные начала государственного, муниципального и ча­стного здравоохранения и вопросы его финансирования.

Особое значение регулирования отношений в области обес­печения радиационной безопасности населения в целях охра­ны его здоровья имеет закон от 9 января 1996 г. «О радиаци­онной безопасности населения»2. Не мене актуальной являет­ся проблема безопасности пищевых продуктов в условиях не­регулируемых рыночных отношений. Постановлением Правительства РФ от 22.11.2000 г. № 883 принят правовой акт «Об организации и проведении мониторинга качества бе­зопасности пищевых продуктов и здоровья населения». На уровне субъектов РФ управление здравоохранением осуществ­ляют соответствующие органы исполнительной власти.

1  Ведомости. 1993. № 33. Ст. 1318.

2 СФКЗ и Ф3.1996, выпуск 3(21).

380

381

Объектами управления являются поликлиники, диспансеры, больницы, родильные дома, аптеки, консультации, санитар­но-эпидемиологические станции, специализированные санато­рии и другие учреждения.

К муниципальной системе относятся муниципальные орга­ны управления здравоохранением и находящиеся в муниципаль­ной собственности перечисленные выше объекты управления.

К частной системе здравоохранения относятся лечебно-про­филактические и аптечные учреждения, имущество которых находится в частной собственности, а также лица, занимающи­еся частной медицинской и фармацевтической деятельностью.

Обеспечению безопасности здоровья россиян служит закон от 9 января 1997 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О предупреждении распространения в РФ заболевания, вызыва­емого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»1.

Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора функционирует в системе Минздрава России, переда­на ему и система органов, предприятий и учреждений, дей­ствующая в целях обеспечения санитарно-эпидемиологическо­го благополучия населения - профилактики заболеваний, вы­явления и ликвидации опасного и вредного влияния среды обитания человека на его здоровье. Эта деятельность согласу­ется с законом от 19 апреля 1991 г. «О санитарно-эпидемиоло­гическом благополучии населения»2. Большое значение имеет постановление, принятое Правительством РФ от 24 июля 2000 г. № 554 «Об утверждении положения о государственной сани­тарно-эпидемиологической службе РФ и положении о государ­ственном санитарно-эпидемиологическом нормировании».

Многие задачи по профилактике заболеваний и укрепле­нию здоровья призван решать Государственный комитет РФ по физической культуре, спорту и туризму3. Положение о нем принято постановлением Правительства РФ от 25 января 2001 г. № 58.

Комитет, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет не только функции государственного управления, межотраслевой и межрегиональной координации в сфере физической культуры и туризма, но и реализует государ­ственную политику в области сохранения и развития курорт­ного комплекса страны. Он имеет свои зарубежные представи-

1  Ведомости ФС РФ. № 4, ст. 118.

2  Ведомости РСФСР. 1991. № 20, ст. 641.

3 СЗ. 1994. № 15. Ст. 1711; № 27, ст. 2895.

382

тельства. Однако вследствие известных причин, а главное, ро­ста цен курорты в России стали недоступны для большинства.

Существенную помощь в защите населения от чрезвычай­ных происшествий, создающих угрозу безопасности граждан оказывает Министерство РФ по делам гражданской оборо­ны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), которое непосредственно подчиняется Президенту РФ.

Основополагающее значение имеют такие акты, как Зако­ны от 19 апреля 1991 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»1, от 2 июля 1992 г. «О психиатри­ческой помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»2, указ Президента от 17 февраля 1995 г. «О гарантиях прав граж­дан на охрану здоровья при распространении рекламы»3, По­ложение о порядке установления ВТЭК степени утраты трудо-спбсобности от 23 апреля 1994 г.»4 и другие.

Отдельным направлением в области здравоохранения явля­ется оказание медицинской помощи на основании медицинс­кого страхования граждан, осуществляемое в соответствии с Законом от 28 июня 1991 г. «О медицинском страховании граж­дан в РСФСР»5,. Основная цель медицинского страхования — сохранение и укрепление здоровья населения, создание эконо­мической ответственности и заинтересованности в этом граж­дан, а также предприятий, учреждений, организаций, гаран­тирование гражданам квалифицированной помощи за счет на­копленных средств и финансирования профилактических ме­роприятий.

17.5. Система органов исполнительной власти и административно-правовые основы регулирования отношений в области трудовой занятости и социального развития населения

В соответствии с Конституцией РФ Россия провозглашена социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и сво-

1  Ведомости. 1991. № 20. Ст. 641.

2 Ведомости. 1992. № 33. Ст. 1913.

3 Российские вести. 1995 г. 22 февраля

4 С3.1994. № 2. Ст.104.

5 Ведомости. 1991. № 27. Ст. 920.

383

бедное развитие человека (ст. 7). Однако этого далеко не дос­таточно, чтобы практически возможно было бы осуществить эти правовые декларации в жизни. Самым сложным и важ­ным является организация комплекса экономических, финан­совых, правовых, организационных, воспитательных, психо­логических и других мер, медленно, но уверенно разрешаю­щих эту принципиально важную проблему удовлетворения жизненно необходимых потребностей населения страны. В настоящее время необходимо разработать методологически правильную основу разрешения этой проблемы. Она же в не­малой степени зависит и от совершенствования системы орга­нов государственного управления в области труда и социаль­ного развития населения.

Переход к рыночной экономике и массовое сокращение ра­ботников, особенно государственного управленческого аппара­та, продолжаемое сокращение и увольнение из Вооруженных Сил и из других так называемых силовых структур, вопросы управления в области труда, занятости и социальной защиты населения приобретают особое значение.

Зарубежный опыт показывает, что рынок труда — одна из важнейших составляющих общего рыночного механизма. Он позволяет эффективно использовать трудовой потенциал госу­дарства, создает конкурентную борьбу за рабочее место, спо­собствует росту квалификации кадров и снижению их текуче­сти. При этом он повышает мобильность рабочей силы и помо­гает распространению разнообразных форм занятости.

Многие считают, что наш современный российский рынок отягощен чрезмерно административными, правовыми, эконо­мическими и психологическими ограничениями, что это боль­ше всего препятствует свободной продаже рабочей силы по условиям, более всего выгодным для большинства работников. Это и прописка, и отсутствие открытого рынка жилья, нали­чие государственной собственности, и неразвитость механиз­мов государственного регулирования поддержки граждан в сфере занятости. Однако реальные процессы показывают, что это не так, да и ведущие зарубежные ученые придерживаются больше новой концепции понимания исполнительной власти, согласно которой сущность ее заключается не в методах, а в степени контроля над действиями граждан и каналами рас­пространения информации. То есть необходима разработка концепции государственного контроля отношений в сфере ад­министративного публичного права.

384

12-

Административно-правовое регулирование, его мера и сте­пень должны определятся исходя из конкретных управленчес­ких отношений, складывающихся в различных отраслях, сфе­рах и комплексах народного хозяйства. Регулирование не дол­жно замыкаться на оказании исключительно административ­ных услуг со стороны органов исполнительной власти, что чаще всего имеет место. Государственное управление в своей основе должно быть ориентировано прежде всего на решение повсед­невных задач социальной защиты большинства населения, которое в силу состояния здоровья, возраста, отсутствия ква­лификации или места работы по специальности не может себе обеспечить не только достойную жизнь, но и просто вы­живание.

Неприемлема также ситуация, когда государственная власть не может сформировать нормальный государственный бюджет, не урезая постоянно его расходную часть, и удовлетворитель­но решить задачи социальной защиты большинства населения. В такой ситуации государственная власть официально объяв­ляет себя политическим банкротом и не имеет права на суще­ствование.

Правовая основа отношений труда заложена в ст. 37 Консти­туции РФ, федеральных законах и иных нормативных актах.

Федеральными органами исполнительной власти в сфере труда и социального развития является Министерство труда и социального развития РФ (Минтруд России).

Минтруд России является федеральным органом исполни­тельной власти и осуществляет руководство обеспечением еди­ной государственной политики в области труда и социальных вопросов и координирует работу по этим направлениям.

Особое значение имеет принятый Президентом РФ Декрет № 29 1999 г. «О дополнительных мерах по совершенствованию трудовых отношений, укреплению трудовой и исполнительской дисциплины»1. Хотя в обществе этот декрет воспринят неодно­значно, так, например, профсоюзы считают его дискриминаци­онным ущемляющим права наемных работников. Постановле­нием Правительства РФ утверждено Положение о Минтруде России от 29.12.2001 г. № 919 в ред. 06.09. 2001 г. № 633.

Основными задачами Минтруда России являются: • осуществление мер по реализации государственной по­литики в области труда и социальных вопросов и, соот­ветственно, забота о повышении уровня жизни и дохо-

Рос. Газета. 1999. 21 августа.

'З-Административное право

385

дов населения, а также обеспечение улучшения условий и охраны труда;

• осуществление мер по совершенствованию организации оплаты труда, дифференциации заработной платы по от­раслям и категориям работников;

• подготовка предложений по совершенствованию трудо­вого законодательства и содействие развитию коммер­ческих начал в трудовой и социальной сферах;

• участие в формировании системы социального партнер­ства в трудовых отношениях, осуществление контроля за ходом выполнения заключенных с работодателями договоров, включая контроль за соблюдением трудового законодательства и изучение причин возникновения кол­лективных трудовых споров и их устранение;

• разработка и реализация мер в области внешней трудо­вой миграции и др.

Решения, принимаемые Минтрудом России, а также разъяс­нения по применению нормативных актов в области труда и социальных вопросов обязательны для всех физических и юри­дических лиц.

Полномочия Правительства в РФ в сфере труда и социаль­ного развития.

В данной сфере большую роль играет Правительство РФ. Оно обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области социального обеспечения, поддержки наи­менее социально защищенных групп граждан, совершенству­ет систему социального обеспечения, принимает меры по ук­реплению системы адресных социальных пособий и компенса­ций семьям, имеющим детей, ветеранам войны, инвалидам, престарелым и малоимущим.

Разработана и утверждена система нормативных правовых актов, содержащих единые нормативные требования по охра­не труда. Перечень этих актов утвержден Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. Сюда относятся госу­дарственные и отраслевые стандарты безопасности труда, са­нитарные правила и нормы, строительные нормы и правила, межотраслевые организационно-методические документы. Актуальна также задача обеспечения реализации этих актов и в негосударственной сфере.

К числу важных нормативно-правовых актов в сфере труда и социального развития относится постановление Правитель­ства РФ от 1 декабря 1994 г., которым утверждено Положение о Российской трехсторонней комиссии по регулированию со­циально-трудовых отношений.

386

13-2

Большое значение в реализации задач социальной защиты имеет Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», который призван регулировать отношения в сфе­ре деятельности социальных служб по социальной поддержке, оказанию различного вида социальных услуг и материальной помощи гражданам. Федеральная миграционная служба (ФМС) России — как федеральный орган исполнительной вла­сти упразднен, а его подразделения и функции переданы в МВД РФ. Эти подразделения также обеспечивают формирование и реализацию политики в области миграции населения и коор­динируют эту работу. Эта служба в рамках МВД РФ функцио­нирует во взаимодействии со всеми другими органами испол­нительной власти и общественными объединениями. Подве­домственные структуры миграционной службы на уровне субъектов РФ также структурно входят в МВД республик, ГУВД, УВД других субъектов РФ.

Особое значение имеет Закон РФ «О беженцах», принятый 19 февраля 1993 г., в соответствии с Конституцией и нормами международного права, определяющий правовой статус бежен­цев, порядок признания лица беженцем и устанавливающий правовые, экономические и социальные гарантии защиты прав лиц, не являющихся российскими гражданами, вынужденных покинуть страну своего постоянного проживания, и прибыв­ших или желающих прибыть на территорию России.

Другим Законом РФ от 19 февраля 1993 г. «О вынужден­ных переселенцах» в соответствии с Конституцией и нормами международного права определяется правовой статус вынуж­денных переселенцев, закрепляются правовые, экономические и социальные гарантии защиты и реализации прав и закон­ных интересов российских граждан и других лиц, вынужден­ных покинуть место своего постоянного жительства.

Минтруд России обеспечивает единую государственную политику в области социальной защиты пенсионеров, инвали­дов, семей с несовершеннолетними детьми, женщин и детей, а также других групп населения, нуждающихся в государствен­ной поддержке. Система организаций и учреждений, а также органы социального развития субъектов РФ образуют единую государственную систему социального развития.

Основополагающим законом в этой сфере является Закон РСФСР «О государственных пенсиях в Российской Федерации», принятый от 20.11.1990 г. в текущей редакции от 16.04.2001 г. и 13.07.2001 г.; Федеральные законы РФ от 06.03.2001 г.

13'

387

№ 21-ФЗ «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на по­стоянное место жительства за пределы РФ»; «О государствен­ной социальной помощи» от 17.07.1999 г. № 178-ФЗ; «О соци­альной защите инвалидов в РФ» от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ в ред. 08.08.2001 г.; «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» от 19.05.1995 г. № 81-ФЗ в текущей ред. от 30.05.2001 г.; «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльс­кой АЭС» Закон РСФСР от 15.05.1991 г. в текущей ред.12.02.2001 г.; «О ветеранах» от 12.01.1995 г № 5-ФЗ в ред. 04.05.2000 г.; «О реабилитации жертв политических реп­рессий» от 18.10.1991 г. в текущей ред. 07.08.2000 г.; «О по­гребении и похоронном деле» от 12.01.1996 г. № 8-ФЗ в теку­щей ред. 07.08.2000 г.; указ Президента РФ от 02.10.1992 г. № 1157 «О дополнительных мерах государственной поддержки инвалидов» 'от 02.10.1992 г. в текущей ред.09.09.1999 г.; «О минимальном размере оплаты труда» от 29. 04.02 г. № 42-ФЗ. С 01.05. 2002 г. 1 МРОТ составляет 450 руб.1 и иные правовые акты. Особо следует отметить постановление Минтруда России №3 и Минобразования России № 1 от 13.10.2000 г. в ред. 8.02.2001 г. «Об утверждении положения об организации про­фессиональной подготовки повышения квалификации безра­ботных граждан и незанятого населения».

Основными задачами системы органов, регулирующих отношения в сфере труда и социального развития, являются:

• разработка предложений по политике в области соци­альной защиты указанных категорий населения, фор­мирование проектов федеральных программ в этой обла­сти и координационно-методическое обеспечение их вы­полнения;

• подготовка предложений о совершенствовании законо­дательства по вопросам, относящимся к компетенции Ми­нистерства;

Ш организация государственного пенсионного обеспечения и социального обслуживания нетрудоспособных граждан, а также содействие созданию и деятельности негосудар­ственных организаций социальной защиты;

• оказание организационно-методической помощи органам социальной защиты населения по вопросам, связанным с применением действующего законодательства;

1 СЗ РФ. 2000. № 26, ст. 2729.

388

13-4

• разработка мероприятий по материально-бытовому об­служиванию пенсионеров, инвалидов, семей с несовер­шеннолетними детьми и других групп населения, нуж­дающихся в государственной поддержке;

• обеспечение взаимодействия с органами исполнительной власти, с благотворительными и другими общественны­ми объединениями с целью поддержки групп населения, нуждающихся в государственной поддержке и др.

9 января 1997 г. принят Федеральный закон «О предостав­лении социальных гарантий Героям Социалистического труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы», который всту­пил в действие с 1 января 1997 г. Этим законом им представ­ляется ряд льгот по медицинскому и санаторно-курортному обслуживанию, протезированию и лекарственному обеспече­нию, по предоставлению, строительству, оплате жилья и ком­мунально-бытовых услуг, при пользовании транспортными средствами и по оплате проезда, по коммунально-бытовому и торговому обслуживанию, при пользовании средствами связи, посещении культурно-зрелищных и спортивно-оздоровитель­ных организаций, по профессиональному обучению и переобу­чению, по представлению отпусков.

От 04.03.2002 г. № 21-ФЗ принят федеральный закон «О дополнительных ежемесячном материальном обеспечении граж­дан РФ за выдающиеся заслуги перед РФ», порядок этих вып­лат по обращению регламентирован правилами, которые опре­делены постановлением Правительства РФ от 07.06.2002 г. № 390.

Органы социального развития осуществляют управление по широкому кругу вопросов, касающихся пенсионного обеспече­ния граждан, заботы о ветеранах войны и труда, нетрудоспо­собных гражданах и семьях погибших, благоустройства домов-инвалидов для престарелых и инвалидов, руководства по на­значению и выплате пенсий и пособий.

В частности, в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 1996 г. № 162-ФЗ «О внесении изменения в ст. 17 ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим де­тей» размер ежемесячного пособия на ребенка увеличивается на 100% для одиноких матерей, на 50% — на детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, либо в других слу­чаях согласно законодательству.

Вопросами пенсионного обеспечения военнослужащих, со­трудников органов внутренних дел, безопасности ведают соот­ветствующие органы исполнительной власти министерств обо-

389

роны, внутренних дел и федеральной службы безопасности, где законодательством предусмотрена военная служба. Напри­мер, положение о службе в органах внутренних дел, утверж­денное постановлением ВС РФ от 23.12.1992 г № 4202-1 в те­кущей ред. от 25.07.2002 г. № 116-ФЗ определяет правовые основы службы, порядок увольнения, пенсионное обеспечение, выплаты и льготы увольняемым сотрудникам органах внут­ренних дел.

1. 2. 3. 4. 5. 5.

6. 7.

8.

9. 10. 11.

Вопросы для самоподготовки и контроля

Понятие административно-правового регулирования отноше­ний в социально-культурной сфере.

Система органов исполнительной власти, государственного уп­равления в области образования.

Административно-правовые основы регулирования отношений в области образования.

Административно-правовые основы регулирования отношений в области высшего образования.

Система органов исполнительной власти в области науки и научной деятельности.

Административно-правовые основы регулирования отношений в области науки и научной деятельности. Система органов исполнительной власти в области культуры. Административно-правовые основы регулирования отношений в области культуры.

Система органов исполнительной власти в области здравоох­ранения.

Административно-правовые основы регулирования отношений в области здравоохранения.

Система органов исполнительной власти в области трудовой занятости и социального развития.

Административно-правовые основы регулирования отношений в области трудовой занятости и социального развития.

390