Глава 14. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ

Случай только спереди волосат, а сзади лы­соват. Упустишь — не поймаешь.

Чевист

14.1. Понятие и основные черты

административной юрисдикции

Под административной юрисдикцией понимается установ­ленная административным законодательством деятельность судей, органов, должностных лиц, уполномоченных рассмат­ривать дела об административных правонарушениях, а также правовое рассмотрение и разрешение управленческих споров уполномоченными органами, должностными лицами, а в необ­ходимых случаях восстановление нарушенных прав и приме­нение в административно-процессуальном порядке юридичес­ких санкций к виновным.

Административная юрисдикция — это, по существу, подве­домственность рассмотрения дел об административных право­нарушениях закрепленная в 3-м разделе КоАП РФ, а также рассмотрение и разрешение управленческих споров, в необхо­димых случаях восстановление нарушенного права и примене­ние к виновным юридических санкций уполномоченными на то органами, должностными лицами, на основании и в поряд­ке, определенном федеральными нормативно-правовыми акта­ми и законами субъектов РФ.

Административная юрисдикция в процессуальном отноше­нии основана на принципах судебной юрисдикции, включает правовую оценку поведения участников административно-пра­вовых отношений и применение к ним в необходимых случаях мер государственно-властного принуждения. Исключением в судебной юрисдикции является рассмотрение дел об админис-

281

тративных правонарушениях судьей, который при рассмотрее нии дела об административном правонарушении руководству-V ется административно-процессуальными нормами, так же, как и прокурор. Административная юрисдикция органов исполни­тельной власти, государственного управления и их уполномо­ченных должностных лиц является, по существу, обеспечива­ющей мерой в процессе реализации их основных функций, на­пример, социальных, экономических, правоохранительных и других.

Особое значение имеет административная юрисдикция при реализации правоохранительной деятельности, так как без юрисдикционных полномочий имеющих государственно-влас­тный характер исполнительные органы и их должностные лица не в состоянии эффективно осуществлять правоохранительные функции, судебная же юрисдикция в реализации правосудия является основной при осуществлении всех видов судопроиз­водства.

Как правило, оба этих аспекта административного процес­са не находятся в противоречии друг к другу, а дополняют друг друга.

Они имеют сходные черты: 1) в основном внесудебный ха­рактер разрешения дел; 2) индивидуальность решения дел; 3) регламентация, как правило, одним нормативно-правовым актом.

При этом исполнительный орган, должностное лицо вправе совершать действия как по разрешению административно-пра­вового спора, так и правоохранительные действия, которые в полной мере не относятся к деятельности юрисдикционного характера.

Например, при осуществлении контрольно-надзорных фун­кций имеются процессуальные действия, однако администра­тивно-правовой спор отсутствует. Административно-процедур­ная деятельность проявляется в таких управленческих функ­циях как лицензирование, квотирование, регистрация и др. Административно-юрисдикционная деятельность предполага­ет наличие спора, в то время как административно-процедур­ная деятельность может проявляться в реализации таких фун­кций, как разрешительных, регистрационных, поощрительных, стимулирующих и иных. Поэтому эти аспекты комплексно проявляются в административном процессе в реализации кон­кретных административно-процессуальных отношениях.

Порядок разрешения дел в сфере деятельности органов ис­полнительной власти, государственного управления, админис-

трации органов МСУ исходит из принципов административно­го процесса и норм, определяющих процессуальные права и обязанности участников процесса (применительно к стадиям процесса).

Юрисдикционные отношения при рассмотрении дел об ад­министративных правонарушениях регламентируются исклю­чительно административно-процессуальными нормами. Поря­док рассмотрения дел об административных правонарушени­ях, а также дисциплинарное производство по обращениям граж­дан, поощрительное, материальное и иное административное производство осуществляется в рамках административного процесса. Однако административно-процедурный аспект адми­нистративного процесса также имеет свои веские обоснования именно в сфере государствнно-управленческой деятельнос-ти.(См.: 1. С. 303-304)

Основные черты (признаки) административно-юрисдик-ционной деятельности.

1.  Юрисдикционная деятельность в своей основе содержит рассмотрение и разрешение дел об административных право­нарушениях и индивидуальных дел об административно-пра­вовых спорах в объеме и порядке, определенном администра­тивно-процессуальными нормами и административными про­цедурами.

При этом, как правило, административно-правовые споры возникают по инициативе управляемой стороны (объекта уп­равления), испытывающей на себе не всегда позитивное уп­равляющее воздействие со стороны субъекта управления (орга­на исполнительной власти, уполномоченного должностного лица). Например, подача жалобы на неправомерные действия или решения органа исполнительной власти, должностного лица.

При рассмотрении и разрешении административных дел юрисдикционные отношения могут также возникать и по ини­циативе управляющей стороны (уполномоченного субъекта управления). Например, при рассмотрении дела об админист­ративном правонарушении, совершенным физическим или юри­дическим лицом, уполномоченный орган или должностное лицо принимает решение о привлечении виновного физического или юридического лица к административной ответственности.

2. Сторонами административно-правового спора могут быть и органы исполнительной власти, например, споры различных субъектов Российской Федерации или спор субъекта РФ с Фе­деральным органом исполнительной власти. При решении та-

282

283

ких споров Президент РФ может использовать согласи^ель-ные процедуры (п. 1 ст. 85 Конституции РФ). В случае недо­стижения согласованного решения он может передать разре­шение спора на рассмотрение соответствующего суда. Так как согласно п. 1 и п. 2 ст. 80 Президент Российской Федерации является главой государства, а не высшим должностным ли­цом федеральных органов исполнительной власти, поэтому в соответствии с п. 2 ст. 80 он... «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». На основании ст. 10 Конституции РФ «Государствен­ная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения, на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Эта самостоятельность реализуется по пред­метам ведения и в объеме компетенции каждой ветви власти, а государственная власть едина, и это единство Президент РФ как глава государства обеспечивает соответствующими консти­туционными процедурами согласования взаимодействия.

3. В основе административно-правовых споров (природа которых в теории и практике недостаточно полно изучена), как правило, лежит правовое разрешение уполномоченным органом, должностным лицом индивидуально-конкретных спо­ров, которые по своей природе имеют субъективный характер, то есть одна из сторон пытается восстановить или защитить свое субъективное или так называемое мнимое право или воз­можно ущемленный интерес. В этом случае уполномоченный орган, должностное лицо квалифицирует (дает правовую оцен­ку) правовой спор и принимает обязательное для исполнения спорящими сторонами решение. Конфликтные отношения воз­никают также и в случаях рассмотрения дел об администра­тивных правонарушениях. Например, рассмотрение дела об административном правонарушении и принятие решения упол­номоченным органом, должностным лицом о привлечении к административной ответственности правонарушителя, при этом возможен случай подачи жалобы гражданином на необосно­ванное решение о привлечении его к административной ответ­ственности.

4. Правила и порядок рассмотрения и разрешения админи­стративно-правовых, процедурных (в целом управленческих) споров и дел об административных правонарушениях регла­ментированы административно-процессуальными нормами. Процессуальные нормы устанавливают определенную проце­дуру рассмотрения и разрешения этой категории дел, порядок

284

принятия по ним решений, предусматривают осуществление права на обжалование и обеспечивают исполнение принятых решений, осуществляют одновременно правоохранительные функции. То есть эти нормы определяют не только саму про­цедуру и порядок рассмотрения административных дел (осу­ществление регулятивных функций), но и влияют на существо разрешения самого спора, что позволяет судить об особом пра­воохранительном характере процессуальных норм.

5.  Нормы административного права не только регулируют управленческие отношения (точнее воздействуют на поведение субъектов их реализующих эти отношения), в процессе юрис-дикционной (государственно-властной) деятельности они созда­ют также основу для особых административно-правовых отно­шений, имеющих на определенной стадии отношения равен­ства сторон, которые потом переходят в стадию неравенства, например, заключение административного договора о контрак­тной службе в органах внутренних дел или в вооруженных силах.

6. В определенной мере административная юрисдикция как система представляет собой взаимосвязанную и взаимозависи­мую совокупность видов административных производств, об­ладающих некоторой целостностью порядка и последователь­ности осуществления стадий производства. Это относится не только к производству по делам об административных право­нарушениях, но и к дисциплинарному производству, произ­водству по обращениям граждан (жалобам, предложениям, заявлениям, петициям и др.), к производству по делам о по­ощрениях, материальному производству (о возмещении мате­риального ущерба, причиненного в результате административ­ного правонарушения) и др.

7.  Административная юрисдикция (подведомственность) имеет свои специфические особенности по уполномоченным субъектам, ее осуществляющим; например, в Кодексе РФ об административных правонарушениях это регламентировано в главе 23. Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. В этой главе перечислен 61 субъект, уполномоченный осуще­ствлять функции административной юрисдикции.

Юрисдикционная деятельность, кроме этого, осуществляет широкий диапазон правоохранительных функций в различных отраслях права (финансовых, жилищных, земельных, водных, трудовых и др.).

285

г

14.2. Юрисдикционность (подведомственность) дел об административных правонарушениях

1.  Дела об административных правонарушениях, предус­мотренных настоящим Кодексом, подведомственны и рассмат­риваются в пределах компетенции, установленной разделом 3 настоящего Кодекса:

1) судьями (мировыми судьями);

2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;

3)  федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными госу­дарственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными право­выми актами Президента или Правительства России.

2.  Дела об административных правонарушениях, предус­мотренных законами субъектов РФ, рассматриваются в преде­лах полномочий, установленных этими законами, а именно:

1) мировыми судьями;

2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;

3)  уполномоченными органами и учреждениями орга­нов исполнительной власти субъектов РФ;

4) административными комиссиями, иными коллегиаль­ными органами, создаваемыми в соответствии с зако­нами субъектов РФ (ст. 22.1 Ко АП РФ).

Полномочия должностных лиц (ст. 22.2)

1. Дела об административных правонарушениях, предус­мотренных настоящим Кодексом, рассматривают в пределах своих полномочий должностные лица, указанные в главе 23 настоящего Кодекса, от имени органов, указанных в пункте 3 части 1 статьи 22.1 настоящего Кодекса. Дела об администра­тивных правонарушениях от имени соответствующих органов уполномочены рассматривать:

1)  руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, их заместите­ли;

2) руководители структурных подразделений и территори­альных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их заместители;

286

3) иные должностные лица, осуществляющие в соответ­ствии с федеральными законами либо нормативными пра­вовыми актами Президента или Правительства РФ над­зорные или контрольные функции.

2.  Дела об административных правонарушениях, предус­мотренных законами субъектов РФ, от имени органов, указан­ных в пункте 3 части 2 статьи 22.1 настоящего Кодекса, рас­сматривают уполномоченные должностные лица органов ис­полнительной власти субъектов РФ.

3. Должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, обладают этими пол­номочиями в полном объеме, если главой 23 настоящего Ко­декса или законом субъекта РФ не установлено иное (ст. 22.2).

Подведомственность (юрисдикционность) дел об админи­стративных правонарушениях в случае упразднения, реорга­низации или переименования органов (должностей должност­ных лиц), уполномоченных рассматривать дела об админист­ративных правонарушениях регламентирована (ст. 22.3).

1.  В случае упразднения указанных в главе 23 настоящего Кодекса или в законе субъекта РФ органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов, должности должностного лица до внесения в настоящий Ко­декс или в закон субъекта РФ соответствующих изменений и дополнений подведомственные им дела об административных правонарушениях рассматривают судьи.

2.  В случае преобразования, иной реорганизации либо пе­реподчинения указанных в главе 23 настоящего Кодекса или в законе субъекта РФ органа, учреждения, их структурных под­разделений или территориальных органов до внесения в на­стоящий Кодекс или в закон субъекта РФ соответствующих изменений и дополнений подведомственные им дела об адми­нистративных правонарушениях рассматривают орган, учреж­дение, их структурные подразделения или территориальные органы, которым переданы указанные функции.

В случае изменения наименований указанных в главе 23 настоящего Кодекса или в законе субъекта РФ органа, учреж­дения, их структурных подразделений или территориальных органов, должности должностного лица должностные лица этого органа, учреждения, их структурных подразделений или тер­риториальных органов продолжают осуществлять полномочия, связанные с рассмотрением дел об административных право­нарушениях, до внесения в настоящий Кодекс или в закон субъекта РФ соответствующих изменений.

287

В новом Кодексе значительно расширен круг дел об адми­нистративных правонарушениях, рассматриваемый судьями. Судьи уполномочены рассматривать следующие дела об адми­нистративных правонарушениях, перечисленных ст. 23.1.

Судьи арбитражных судов также рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных юридичес­кими лицами, а также индивидуальными предпринимателя­ми.

В случаях, когда дела об административных правонаруше­ниях предусмотрены законами субъектов РФ, рассматривают­ся мировыми судьями.

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают дела об административных правонарушениях перечисленные в ст. 23.2.

Достаточно большое количество дел об административных правонарушениях рассматривают органы внутренних дел (ми­лиция) (ст. 23.3):

Рассматривать дела об административных правонарушени­ях от имени органов вправе:

1) начальники территориальных управлений (отделов) внут­ренних дел и приравненных к ним органов внутренних дел, их заместители, начальники территориальных отделов (отделений) милиции, их заместители;

2)  начальники линейных управлений (отделов, отделений) внутренних дел на транспорте, их заместители;

3) начальники дежурных смен дежурных частей линейных управлений (отделов, отделений) внутренних дел на транспор­те, начальники линейных пунктов милиции;

4) начальники дежурных смен дежурных частей линейных управлений (отделов, отделений) внутренних дел на транспор­те, начальники линейных пунктов милиции и другие сотруд­ники милиции, на которых возложен надзор за соблюдением соответствующих правил, — об административных правонару­шениях, совершенных на железнодорожном транспорте;

5)  начальник государственной инспекции безопасности до-рожного движения, его заместитель, командир полка (баталь­она, роты) дорожно-патрульной службы, его заместитель;

6)  сотрудники государственной инспекции безопасности дорожного движения, имеющие специальное звание;

7) государственные инспектора безопасности дорожного дви­жения;

8)  государственные инспектора дорожного надзора;

9) старшие участковые инспектора, участковые инспектора.

288

Кроме названных основных органов, уполномоченных рас­сматривать дела об административных правонарушениях в Кодексе определены еще 58 органов, а перечень же должност­ных лиц, подведомственность и их полномочия по делам об административных правонарушениях определены ст. 22.3 — 22.4. Ко АП РФ.

Контрольные вопросы и задания

1.  Понятие административной юрисдикции.

2.  Основные черты административной юрисдикции.

3.  Юрисдикционность (подведомственность) дел об администра­тивных правонарушениях.

4.  Приведите примеры, когда дело об административном право­нарушении находится в судебной юрисдикции органов внут­ренних дел (милиции), налоговых органов и таможенных.