КРИМИНОЛОГИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ НЕЗАКОННОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

Незаконное предпринимательство осуществляется практически во всех сферах экономической деятельности, однако наибольшее распространение оно получило в сфере торговли как непродовольственными, так и продовольственными товарами, производства непродовольственных (ювелирные изделия, аудио-видеопродукция) и продовольственных товаров, в том числе спиртных напитков, в топливно-энергетическом комплексе, в сфере оказания услуг (строительство, ремонт автотранспортных средств, аудио- и видеоаппаратуры, пассажирские перевозки, услуги ломбардов), в сфере банковской деятельности и страховых услуг. Сумма полученного неконтролируемого дохода на потребительском рынке вследствие незаконной предпринимательской деятельности составила в 2000 г. 348 734 тыс. руб.

Одной из причин низкой эффективности выявления фактов занятия незаконной предпринимательской деятельностью являются способы ее совершения, заключающиеся в уходе от контроля, ведении незаконного предпринимательства параллельно с легальным, активное использование мнимых и притворных сделок, договоров цессии.

По данным статистики правоохранительных органов, в ряде регионов страны практически не возбуждались уголовные дела этой категории.

Эффективность выявления фактов незаконной предпринимательской деятельности как контролирующими, так и правоохранительными органами зависит во многом от знания способов и признаков, указывающих на совершение преступления. Такими признаками, позволяющими принять решение о возбуждении уголовного дела по ст. 171 УК РФ, являются:

 документально подтвержденные факты осуществления предпринимательской деятельности без государственной регистрации, без лицензии или с нарушением условий лицензирования;

 документально подтвержденные факты незаконного осуществления предпринимательской деятельности;

 прекращение предпринимательской деятельности, отсутствие денежных средств на счетах, исчезновение руководителей предприятий.

В зависимости от сферы экономики, в которой осуществляется незаконная предпринимательская деятельность, различаются и способы ее осуществления.

1. В топливно-энергетическом комплексе распространена практика создания мини-заводов по перегонке нефти. Для этого в магистральных нефтепроводах делают врезку и на глубине 30 см от поверхности земли тянут временный трубопровод к месту расположения мини-завода по перегонке нефти. За сутки на подобном заводе перегоняется до 20 т нефти. Производство является почти безотходным: из 1 т нефти получается до 900 л готовой продукции. Дизельное топливо, мазут и бензин низкого качества по доступным ценам сбываются на АЗС, в колхозах и частным лицам. Подобные заводы были обнаружены и уничтожены в Чечне, Кабардино-Балкарии, Ростовской области.

2. В сфере оборота лома цветных металлов предприятие, осуществляющее заготовку, транспортировку, хранение, переработку и реализацию первично переработанной продукции простейшего переплава, оформляет документы для получения лицензии только на право заготовки, транспортировки и хранения лома цветных металлов, так как право на переработку этих металлов могут получить предприятия, имеющие собственные производственные мощности и удовлетворяющие санитарным нормам. Некоторые такие предприятия незаконно устанавливают небольшие промышленные электропечи, несанкционированно подключают водопровод и начинают незаконный выпуск готовой продукции.

3. В алкогольном бизнесе распространены случаи незаконного производства не только качественной, но и фальсифицированной продукции. В этих целях приобретается готовая линия по розливу напитков, а из республик Северного Кавказа осуществляются поставки дешевого суррогатного сырья, из которого и производятся фальсифицированные алкогольные напитки различной крепости, не соответствующие нормам ГОСТа, а порой и просто опасные для жизни. В этом случае используют фальшивые акцизные марки либо их не наклеивают вообще, а товар сбывают на оптовых продовольственных рынках, в магазинах, находящихся в сельской местности.

Распространенность незаконного предпринимательства объясняется комплексом причин экономического, политического и правового характера.

К числу экономических причин относятся: превышение издержек легального предпринимательства над его прибыльностью, кризисное состояние экономики, чрезмерное давление «налогового пресса», рост инфляции, препятствующий наращиванию собственного капитала, и т.д.

К причинам правового характера в первую очередь относятся громоздкость и сложность существующей нормативной базы, регулирующей осуществление предпринимательской деятельности на уровне РФ, ее субъектов и муниципальных образований. По данным Минэкономики России, количество товаров и услуг, лицензирование которых предусмотрено действующим федеральным законодательством, равняется 215, еще 125 видов деятельности нуждается в лицензировании в соответствии с действующими подзаконными нормативными актами.

В то же время недостаточная разработанность (пробелы) регламентации порядка регистрации и лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности открывает широкие возможности для вольного толкования соответствующих нормативных актов и различного рода злоупотреблений.

Так, в сложной правовой ситуации оказались многие предприятия по ремонту, обслуживанию и торговле автомобилями, находящиеся на границе Москвы и Московской области. После приватизации 90-х годов многие автоцентры были объединены юридически, а территориально так и остались – часть в зоне Москвы, а часть на территории, относящейся к Московской области. Областные органы власти для пополнения своего бюджета требуют перерегистрации юридических лиц с целью изменения юридического адреса и соответственно получения налоговых платежей. Правительство Москвы не хочет расставаться с прибыльными предприятиями, исправно выплачивающими налоги. В результате сотрудники областной милиции и налоговой полиции инициируют возбуждение уголовных дел по фактам незаконного извлечения доходов, так как данные предприятия, имеющие московскую лицензию, не регистрируют ее в Подмосковье и наоборот. Таких спорных высокорентабельных предприятий насчитывается около двухсот.

Практика показывает, что недостатки правового регулирования создают серьезные трудности при возбуждении уголовных дел по фактам осуществления незаконной предпринимательской деятельности и влекут в последующем их прекращение. Так, по материалам выездной налоговой полиции было возбуждено дело по ст. 171 УК РФ в отношении ООО “Джелли” за хранение алкогольной продукции, не являющейся ее собственностью и поступившей от ООО «Торговый дом «К и Н». ООО «Джелли» имело лицензию на производство, хранение и реализацию алкогольной продукции. При возбуждении уголовного дела следователь руководствовался письмом Министерства по налогам и сборам России от 17 мая 2000 г. «О хранении этилового спирта и алкогольной продукции как видах лицензируемой деятельности», в котором разъяснялось, что подлежит лицензированию хранение организацией этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, не являющихся собственностью данной организации. При этом наличие у организации лицензии на право закупки, хранения и поставки алкогольной продукции не дает права осуществлять хранение алкогольной продукции, не являющейся собственностью данной организации.

Однако нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, в соответствии с п. 10 Указа Президента РФ от    23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ» не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. В соответствии с п. 19 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, нормативные правовые акты, не прошедшие государственной регистрации и официального опубликования, считаются не вступившими в законную силу и применяться не могут.

Более того, перечень лицензируемых видов деятельности по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции определен в  п. 2 ст. 18 Федерального закона РФ от 22 ноября 1995 г. № 171 ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции». Хранение алкогольной продукции, не являющейся собственностью, как отдельный вид деятельности, требующий получения специальной лицензии, в этом перечне не указан.

Уголовное дело было прекращено по п. 2 ст. 5 УПК РСФСР.

При решении вопроса о возбуждении уголовных дел по факту осуществления деятельности без лицензии необходимо иметь в виду, что зачастую в специальные Положения, регламентирующие тот или иной вид деятельности, включаются требования, не вытекающие из смысла Закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» и иных законодательных актов. Так,  в п. 6 Положения о лицензировании деятельности по производству, розливу, хранению и обороту алкогольной продукции, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июля 1998 г. № 727, было установлено, что при осуществлении названной деятельности на нескольких территориально обособленных объектах лицензии должны быть получены на каждый объект.

 Верховный Суд Российской Федерации  признал этот пункт недействительным (незаконным), поскольку ст. 3 Федерального закона « О лицензировании отдельных видов деятельности» предусмотрено лицензирование именно конкретного вида деятельности, а не тех организаций и их подразделений, которые ее осуществляют.

Кроме того, как указано  в решении Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 13 февраля 2001 г., «оспариваемая норма прямо противоречит п. 4 ст. 19 Федерального закона « О государственном регулировании производства этилового спирта, алкогольной  и спиртосодержащей продукции», согласно которому действие лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, выданной юридическому лицу, распространяется на деятельность входящих в его состав структурных подразделений».

В связи с изложенным большое профилактическое значение может иметь использование прокурором предоставленного ст. 9 Федерального Закона «О прокуратуре РФ» от 17 ноября 1995 г. права участия в правотворческой деятельности, внесения с целью совершенствования действующих нормативных правовых актов предложений об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Негативно сказываются на развитии предпринимательства постоянные изменения курса социальных реформ, лоббирование узкокорпоративных интересов отдельных экономических субъектов и финансово-промышленных групп, коррумпированность и бюрократизация систем государственного управления финансами.

По данным опроса 220 бизнесменов России, проведенного в 2000 г. экспертами Международной финансовой корпорации и Всемирного банка, главной помехой в их бизнесе является размер налогов, подлежащих уплате. На втором месте – сложность и запутанность процесса уплаты налогов, на третьем – коррупция и инфляция, на четвертом – сложность регистрации новых предприятий. Излишняя регламентация, административные барьеры препятствуют законному выходу на рынок начинающих предпринимателей. В среднем на регистрацию предприятия уходит от 3 до 6 месяцев. Оформление свидетельства о регистрации в обход установленных правил стоит 200 долларов США.

Около 80% номенклатуры товаров российского потребительского рынка подлежит обязательной сертификации. К ряду товаров установлены дополнительные требования – гигиеническая сертификация, маркирование, идентификация, лицензирование производства и др. Однако это не спасает рынок от некачественных и даже просто опасных товаров. По данным Госторгинспекции, в 1997–2000 годах при проверках по 20 основным товарным группам браковалось в среднем 30–35% проверенных товаров, а по отдельным товарным группам, например бытовой химии, – до 50%.

С учетом распространенности незаконной предпринимательской деятельности, колоссального ущерба, причиняемого экономике, повышенной общественной опасности, выявление и предупреждение преступлений этой категории должно стать одной из первоочередных задач правоохранительных органов.

Целям предупреждения служат не только выявление и устранение факторов, способствующих осуществлению незаконной предпринимательской деятельности, но и неотвратимость наказания, выявление всех виновных лиц и всех фактов преступной деятельности, возмещение причиненного материального ущерба.

Как свидетельствуют статистические данные, до суда доходит только 37% уголовных дел от количества выявленных. Объясняется такое положение тем, что следователи правоохранительных органов испытывают значительные трудности при расследовании преступлений, предусмотренных ст. 171, 172 УК РФ. Серьезными препятствиями, снижающими эффективность их работы, являются: отсутствие методик выявления и расследования указанных преступлений, которые в УК РФ являются новыми, отсутствие опыта и достаточной квалификации следователей, несовершенство законодательства, невозможность своевременно назначить и качественно провести необходимые экспертизы, трудность доказывания преступного сговора между производителями и сбытчиками нелегальной продукции, так как при этом используются документы, подлинность которых сомнений не вызывает.

Существенное значение для предупредительной работы имеет своевременность возбуждения уголовных дел по фактам незаконного предпринимательства. Промедление с возбуждением уголовного дела способствует активизации преступной деятельности и создает уверенность в безнаказанности. Однако из-за неполноты проводимых доследственных проверок, фактов волокиты (по отдельным делам доследственные проверки проводились по 4 месяца), сложности отграничения факта незаконного предпринимательства от гражданско-правовых нарушений следователи с трудом оценивают наличие или отсутствие признаков преступления, плохо ориентируются в сложной и неупорядоченной нормативной базе, регулирующей создание и порядок осуществления предпринимательской деятельности, не могут вникнуть во все детали создания, регистрации и функционирования предприятия. Это приводит к несвоевременному возбуждению уголовных дел, нередко после того, как предприятие прекратило свое существование, руководитель скрылся, а преступление стало очевидным.

На практике вызывает трудности определение территориальной подследственности уголовных дел о незаконной предпринимательской деятельности, что также отрицательно сказывается на сроках проведения расследования. В связи с распространенностью случаев регистрации предприятий по подложным документам либо на подставное лицо, юридические адреса не соответствует фактическим. В таких случаях местом совершения преступления должно считаться место фактического нахождения предприятия.

Важным направлением предупредительной работы является выявление и раскрытие не только того или иного преступления, но и сопряженных с ними других преступлений. Оперативные и следственные подразделения правоохранительных органов, нарабатывая определенную практику по выявлению и раскрытию определенных видов экономических преступлений, ограничиваются отработанной схемой, мер к выявлению других составов преступлений не предпринимают. Например, в случае выявления фактов продажи немаркированной продукции (алкогольной, видеопродукции и т. п.) не принимаются меры к выявлению тех, от кого она поступает, где и как была изготовлена, не выясняется, давались ли взятки должностным лицам органов государственного управления за ускорение выдачи лицензии, за сдачу в наем помещений, за использование в рекламе заведомо ложной информации.

Следует иметь в виду, что незаконное предпринимательство может использоваться для отмывания доходов, полученных незаконным путем. Также распространена практика выпуска неучтенной продукции на предприятиях. В этих целях используется оборудование и незаконно приобретенное сырье. В ювелирной отрасли неучтенное сырье скупается дельцами у населения, в ломбардах, в многочисленных скупках и по объявлениям. Реализуется продукция в розничной торговой сети по подложным накладным или в церковных лавках, где на сбыт незаконно произведенных ювелирных изделий не требуются документы, подтверждающие легальность их производства. На предприятиях, выпускающих алкогольную продукцию, используется чаще всего «левое» суррогатное сырье. На готовую продукцию наклеиваются акцизные марки, законно приобретенные предприятиями.

Установление доказательств совершения незаконной предпринимательской деятельности, использования конкретных приемов ее осуществления, круга причастных лиц невозможно без производства судебно-бухгалтерских, экономических и других, вытекающих из специфики осуществляемой деятельности, экспертиз. Как показало изучение материалов уголовных дел, в настоящее время возникают серьезные трудности с их проведением. Например, для того чтобы решить, являются ли фальсифицированными импортные лекарственные препараты «Иммуноглобулин» и «Вепезид», необходимо было провести химическую и биологическую экспертизы. Существующие экспертные учреждения (ЭКО УВД СЗАО г. Москвы, ЭКУ ГУВД г. Москвы, ЗКЦ МВД России) сообщили, что для указанных лекарственных препаратов не разработаны методики идентификации и провести экспертизы невозможно.

Серьезной проблемой является организация хранения вещественных доказательств и арестованного имущества. Следственные подразделения не имеют возможностей для содержания арестованной продукции, так как финансирование хранения вещественных доказательств и арестованного имущества не предусмотрено. Практике известны случаи, когда при обнаружении больших партий подпольно изготовленной продукции (алкогольной, видеопродукции и т.п.) не принимались меры к их охране, в результате продукция перевозилась виновными лицами в другое место и реализовывалась.

Отрицательно сказывается на предупреждении незаконно осуществляемого предпринимательства высокая прекращаемость уголовных дел. Их количество превышает 50%, причем почти половина из них прекращается по нереабилитирующим основаниям. Указания прокурора о проведении необходимых следственных действий не всегда выполняются. По некоторым уголовным делам прокурор неоднократно отменял постановления о прекращении уголовного дела, давая конкретные письменные указания, а следователь, не выполнив ни одного следственного действия, снова выносил постановление о прекращении дела.

Как показало выборочное изучение прекращенных уголовных дел, мер к обеспечению возмещения материального ущерба по ним, как правило, не принимается.

К предупредительным мероприятиям процессуального характера относится также надзор прокурора за исполнением органами дознания, следователем, судом требований закона о проведении предупредительной работы. Знакомясь с материалами дела в ходе расследования, участвуя в следственных действиях, давая письменные указания, прокурор следит, в частности, за полнотой выявления всего круга обстоятельств, способствовавших совершению преступлений, за использованием в этих целях следственных возможностей и своевременностью принятия предупредительных мер. Выявление и устранение обстоятельств, способствующих правонарушениям и преступлениям при осуществлении предпринимательской деятельности, происходит в процессе проверок законности разрешения заявлений и сообщений о незаконной предпринимательской и банковской деятельности; законности деятельности органов налоговой полиции и милиции по делам данной категории, а также при обобщении прокурорской практики по надзору за законностью рассмотрения уголовных дел о незаконной предпринимательской деятельности и гражданских дел по искам о возмещении ущерба, исполнения законодательства о предпринимательской деятельности.

Вместе с тем, характеризуя качество расследования незаконной предпринимательской деятельности, следует отметить, что имеются определенные упущения в деятельности как следователей, так и прокуроров, осуществляющих контроль за ходом следствия.

Как показало изучение уголовных дел, эти недостатки можно разделить на следующие группы:

1) неполное, необъективное расследование обстоятельств преступления;

2) необъективная оценка как материалов при решении вопроса о возбуждении уголовного дела, так и собранных в ходе расследования обстоятельств;

3) неправильная квалификация преступления;

4) неисполнение требований уголовно-процессуального закона при проведении следственных действий.

Представляют интерес данные опроса практических работников, проведенного сотрудниками НИИ проблем укрепления законности и правопорядка по вопросам недостатков следствия и путям их решения.

Неудовлетворительное качество следствия практические работники в определенной мере связывают либо с ненадлежащим прокурорским надзором, либо с отсутствием такового. Об этом высказались 48% опрошенных, отмечающих формальный характер, отсутствие повседневного надзора, непрофессионализм; особенно это касается стадии возбуждения уголовных дел.

Согласованность в работе управлений и отделов прокуратуры обеспечивает единство и целенаправленность профилактической деятельности, позволяет преодолеть односторонний подход к оценке информации и решению вопросов о методах реагирования на нарушения законности. Например, в ряде прокуратур установлен порядок, согласно которому при расследовании дел о незаконном предпринимательстве или незаконной банковской деятельности проводятся одновременно и общенадзорные проверки в организациях, занимающихся подобной деятельностью, а иногда и в сфере (системе) в целом.

Общенадзорные проверки проводятся и на основе обобщения группы уголовных дел следственным управлением и отделом по надзору за рассмотрением в судах уголовных дел.

Следует отметить также, что в ходе осуществления общего надзора не только выявляются уже совершенные, порою скрытые от учета преступления, но и устраняются такие правонарушения, которые в будущем могли перерасти в преступления (например, впервые совершенное административно наказуемое деяние). Общий надзор выступает здесь в роли средства раннего предупреждения преступлений.

Эффективная деятельность прокуратуры напрямую зависит от обеспечения взаимодействия с органами милиции, налоговой службой, контрольно-надзирающими органами, органами местного самоуправления, Госторгинспекцией.

 Взаимодействие с названными органами начинается с получения от них отчетных данных, в том числе о выявленных нарушениях в предпринимательской деятельности. Целесообразно организовать ежеквартальное получение этих данных, так как их анализ и сопоставление позволят определить, насколько активно реализуются контрольно-надзорные полномочия Госторгинспекцией, налоговыми инспекциями, санэпидслужбой, милицией (количество проведенных каждым из этих органов проверок, в том числе повторных; сколько из них оказалось нерезультативными; количество и характер выявленных правонарушений; деятельность каких именно предприятий, кем и почему приостановлена; реализация какой продукции приостановлена или запрещена; какие меры приняты к пресечению возможности ее реализации через киоски и лотки; число и характер возбужденных административных производств каждым органом), количество материалов, переданных в следственные органы для возбуждения уголовных дел.

1. В целях выявления фактов сокрытия должностными лицами различных контрольных органов правонарушений в предпринимательской и торговой деятельности следует сопоставлять акты проведенных каждым из органов проверок, протоколы об административных правонарушениях и установить, нет ли случаев, когда тот или иной контролирующий орган (должностное лицо) отмечает благополучие, а другие органы регистрируют грубые нарушения.

2. В случае выявления федеральными и контрольно-надзирающими органами продукции, подлежащей изъятию из реализации, проверять, обеспечивался ли контроль за ее фактическим изъятием, принимались ли меры к обеспечению ее сохранности.

3. Анализ и сопоставление информации, поступающей от территориальных структур федеральных контрольно-надзорных органов, Госторгинспекции, региональной инспекции по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию, с одной стороны, и городской (районной) санитарно-эпидемиологической службы, милиции, налоговых инспекций – с другой, позволяют сделать вывод о том, все ли правонарушения выявлены, а виновные лица привлечены к ответственности. Так, региональные инспекции по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию в случае выявления партий фальсифицированных алкогольных напитков применяют свои полномочия в основном в отношении изготовителей спиртных напитков, а должностные лица торговых предприятий, реализующих эту продукцию, остаются безнаказанными.

4. Анализ данных о лицах, привлеченных к административной ответственности налоговыми службами, органами милиции, инспекциями Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию, позволит выявить злостных нарушителей, опротестовать постановления о наложении административных взысканий и возбудить уголовные дела.

5. В целях выявления при проверках фактов осуществления незаконной предпринимательской деятельности предприятиями, зарегистрированными по подложным документам, следует обеспечить поступление в органы прокуратуры, регистрирующие органы, налоговые инспекции сведений о всех лицах, обращающихся в органы милиции в связи с утратой, кражей у них документов.

Получение для анализа информации от правоохранительных и контрольно-надзирающих органов должно быть организовано таким образом, чтобы была обеспечена возможность прокурорам в случае выявления нарушения принять соответствующие меры: возбудить уголовное дело, административное производство, принести протест, направить исковое заявление в суд.

Результаты такого анализа могут служить основой для разработки соответствующих совместных предложений, направленных на устранение причин и условий, способствовавших осуществлению незаконной предпринимательской деятельности в регионе, подготовки совместных обзоров.

О подготовленных предложениях, обзорах целесообразно информировать глав администраций для привлечения к реализации предложений соответствующих структурных подразделений, должностных лиц и населения.

____________________