§ 3. Классификация правовых актов о правоохранительных органах по их юридическому значению

В соответствии с действующими законодательными предписа­ниями и сложившимися в российской юридической доктрине уста­новками правовые акты о правоохранительных органах, как и акты по всем другим вопросам, образуют четкую иерархическую струк­туру. Место конкретного акта в этой структуре определяется, как правило, тем, какой орган его принял и в каком порядке это было сделано.

На самом высоком уровне находится, как отмечено выше, Кон­ституция РФ. В ней решены узловые вопросы государственной и общественной жизни, в том числе организации и деятельности пра­воохранительных органов. Она имеет прямое действие и применя­ется на всей территории Российской Федерации. Все другие право­вые акты должны точно соответствовать конституционным предпи­саниям. Поэтому и установлено, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу. Отменяется и изменяется она также с соблюде­нием особой процедуры. В этом одна из гарантий ее относительной стабильности.

Немного ниже в иерархической структуре правовых актов на­ходятся законы. Согласно Конституции РФ различаются феде­ральные законы, в том числе конституционные (их издание осуще­ствляется в силу прямого предписания Конституции РФ и по воп­росам, указанным в ней), и законодательство субъектов Российской Федерации, включая их конституции и уставы. Федеральные зако­ны, принятые по предметам ведения Российской Федерации, име­ют, как и Конституция РФ, прямое действие на всей территории Рос­сийской Федерации.

§ 3. Классификация правовых актов по их юридическому значению     35

Требование, в соответствии с которым федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и подлежат неуклонному исполнению, не относится к числу соблю­даемых безусловно и во что бы то ни стало. При наличии достаточ­ных оснований некоторые такие законы, как и все другие, полнос­тью или частично могут быть, как будет видно ниже (см. гл. X учеб­ника), признаны Конституционным Судом РФ противоречащими Конституции РФ, в силу чего они применяться не должны. Но тако­го рода "истории" с федеральными законами случаются сравнитель­но редко. В общей своей массе они являются обязательными для всех и на всей территории страны.

В актах этого уровня и решается большинство вопросов орга­низации и деятельности правоохранительных органов, которым дове­ряется, как отмечалось выше, осуществление весьма ответственных функций, связанных с охраной законности и правопорядка, защи­той прав и законных интересов граждан. Авторитет принимаемых ими решений подкрепляется авторитетом закона. В этом — одна из гарантий того, что их деятельность будет осуществляться должным образом.

При характеристике закона как источника правовой регламен­тации следует иметь в виду, что в свое время высшие представитель­ные органы в соответствии с действовавшими тогда правилами могли издавать акты, именовавшиеся положениями, которые имели и про­должают иметь практически ту же юридическую силу, что и зако­ны. К их числу можно отнести, например, Положение о квалифика­ционных коллегиях судей, Положение о квалификационной аттес­тации судей и Положение об адвокатуре РСФСР.

Пределы полномочий законодательных органов субъектов Рос­сийской Федерации в регламентации вопросов, связанных с органи­зацией и деятельностью правоохранительных органов, значительно уже. Они ограничены компетенцией субъектов в данной сфере. К примеру, они вправе издавать законы, дополняющие и развивающие Основы законодательства о нотариате, по вопросам организации адвокатуры.

С относительно недавних пор, как отмечено выше, начали приоб­ретать новое звучание общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Раньше соответству­ющие положения становились обязательными к исполнению после того, как их переносили в действующие в стране законы. Непосред­ственно они не применялись. Теперь они в силу приведенной выше ч. 4 ст. 15 Конституции РФ имеют преимущество перед российски­ми законами. А это значит, что если при разбирательстве дела, ска­жем, в суде обнаружится противоречие между законом и междуна­родным соглашением Российской Федерации, то решение должно

36

Глава II. Законодательство о правоохранительных органах

выноситься, как правило, в соответствии с последним, а не в соот­ветствии с действующим законом.

Следующая ступень в иерархической структуре правовых ак­тов отведена указам и распоряжениям Президента Р Ф. Содержание этих актов в общих чертах определяется Консти­туцией РФ и другими федеральными законами. Чаще всего они ка­саются тех правоохранительных органов, которые входят в состав исполнительной власти. Указом может быть утверждено положение о каком-то органе, о возложении на него дополнительных полномо­чий либо об освобождении его от таковых. В качестве примера мо­гут послужить, в частности, Указ Президента РФ от б июля 1998 г. № 806, утвердивший Положение о Федеральной службе безопасно­сти Российской Федерации; Указ Президента РФ от 18 июля 1996 г. № 1039, утвердивший Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации; Указ Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 954, утвердивший Положение о Министерстве юстиции Россий­ской Федерации; Указ Президента РФ от 25 сентября 1999 г. № 1272, утвердивший Положение о Федеральной службе налоговой полиции Российской Федерации.

Несколько более низкую ступень занимают постановления и распоряжения Правительства РФ. Эти акты не могут противоречить ни Конституции, ни законам, ни указам и распоря­жениям Президента. Правительство вправе регламентировать только те вопросы, которые отнесены к его компетенции актами более вы­сокого уровня. Оно обычно уточняет и дополняет то, что сказано в законах и президентских указах.

Правительство, как и Президент, может утверждать, в частно­сти, положения о правоохранительных органах, которые возглавля­ются членами Правительства — министрами. Так, Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 288 утверждено Пример­ное положение об учреждении юстиции по государственной регис­трации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Все большее значение для регламентации деятельности право­охранительных органов в последние годы приобретают постанов­ления Конституционного Суда РФ. Этот суд не наделен правом издавать какие-то нормативные акты, обязательные к испол­нению организациями, должностными лицами и гражданами. Но принимаемые им решения могут повлечь за собой полное или час­тичное прекращение действия такого акта, если он противоречит Конституции РФ. Естественно, такое решение может коснуться акта, регулирующего правоохранительную деятельность или организацию осуществляющих ее органов.

Для иллюстрации данного положения вполне можно привести немало примеров. Один из них — постановление Конституционного Суда РФ от 6 июля 1998 г. о несоответствии Конституции РФ положе-

§ 3. Классификация правовых актов по их юридическому значению      37

ний уголовно-процессуального законодательства, которые не дава­ли осужденным права кассационного обжалования приговоров Вер­ховного Суда РФ. В ходе реализации этого постановления был из­дан Закон (4 января 1999 г.), предусмотревший образование в струк­туре Верховного Суда РФ специального подразделения — Кассаци­онной коллегии. Другой пример — Постановление от 23 марта 1999 г. о признании неконституционными положений того же законодатель­ства, которые не предусматривают прямо возможность обжалования в суд многих решений прокурора, следователя или дознавателя о возбуждении уголовного дела, которые они принимают в ходе пред­варительного расследования — например, о производстве обыс­ка, ареста имущества, приостановлении следственных действий.

Большое практическое значение имеют разъяснения, да­ваемые Верховным Судом РФ и Высшим Арбит­ражным Судом РФ по вопросам судебной практи-ки. Оформляются эти разъяснения постановлениями пленумов на­званных судов. Постановления первого из них обязательны к испол­нению не только гражданскими и военными судами общей юрисдик­ции, но и всеми организациями и их должностными лицами, приме­няющими закон, по которому дано разъяснение, а второго — всеми арбитражными судами. Некоторые из таких постановлений имеют отношение к решению организационных вопросов.

Ими также могут утверждаться иные документы организаци­онного характера, имеющие силу нормативных актов (например, утвержденное Пленумом Верховного Суда РФ Положение о Науч­но-консультативном совете, утвержденное Пленумом Высшего Ар­битражного Суда РФ Положение об эксперименте по рассмотрению дел с привлечением арбитражных заседателей).

В настоящее время продолжают действовать некоторые изда­вавшиеся в свое время Пленумом Верховного Суда СССР руководя­щие разъяснения, если они не противоречат российским законам, и вопросы, которые были решены в них, не истолкованы иначе в по­становлениях Пленума Верховного Суда РФ или Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ.

К регламентации организации и деятельности правоохранитель­ных органов могут иметь отношение и акты министерств и ведомств (ведомственные акты). Издаются они руково­дителями соответствующего уровня. Главное их свойство — они обязательно должны согласовываться с предписаниями законов, президентских и правительственных актов. Называться они могут по-разному: приказами, инструкциями, указаниями, положениями и т.д.

По ряду вопросов ведомственные акты утверждаются одновре­менно несколькими руководителями правоохранительных и других органов. В качестве примера могла бы послужить Типовая инструк­ция об организации работы постоянно действующих следственно-оперативных групп по раскрытию убийств, утвержденная в 1993 г.

38

Глава II. Законодательство о правоохранительных органах

Генеральной прокуратурой РФ и МВД РФ. Часто такие акты назы­ваются межведомственными.

Для изучения законодательства и иных правовых актов не пос­леднее значение имеет знание источников их официаль­ного опубликования. Правильное применение любого норма­тивного акта требует того, чтобы органы и должностные лица име­ли возможность руководствоваться точным, не устаревшим и не искаженным текстом соответствующего акта. Опыт показывает, что при их публикации не всегда обеспечиваются такие свойства. Что­бы преодолеть это, государство берет на себя "хлопоты" по офици­альному изданию законов и иных правовых актов. В соответствии с действующим законодательством существует несколько изданий, осуществляющих такое опубликование:

федеральные законы, ратифицированные международные

договоры Российской Федерации, указы и распоряжения Президента

РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ публикуются

в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской

газете" и "Парламентской газете";

ведомственные акты, имеющие межведомственное значение,

и некоторые другие — в публикуемом издательством "Юридичес­

кая литература" "Бюллетене нормативных актов федеральных ор­

ганов исполнительной власти" и в газете "Российские вести"; эти и

подобные им нормативные акты публикуются также в ведомствен­

ных изданиях;

постановления Конституционного Суда РФ — в издаваемом

им же "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации",

"Собрании законодательства Российской Федерации" и некоторых

других официальных изданиях;

разъяснения высших судебных инстанций по вопросам су­

дебной практики — в "Бюллетене Верховного Суда Российской Фе­

дерации" и "Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Фе­

дерации";

международные документы — в "Бюллетене международных

договоров" (издание Администрации Президента РФ) и тематичес­

ких сборниках.

Рекомендуемые правовые источники

Конституция РФ — ст. 4, 5, 15, 76, п. "д" ст. 84, ч. 1 и 2 ст. 108, ст. 115, ч. 6 ст. 125, ст. 126 и 127.

Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Палат Федерального Собрания" от 14 июня 1994 г. — ст. 1— 7 (СЗ РФ, 1994, № 8, ст. 801; 1999, № 43, ст. 5124).

Закон о Конституционном Суде — ст. 79.

Контрольные вопросы   39

Закон о судоустройстве — ст. 56.

Закон об арбитражных судах — п. 5 ч. 1 ст. 10.

Указ Президента РФ "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Россий­ской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" от 23 мая 1996 г. № 763 — п. 1, 2, 5—10 (СЗ РФ, 1996, № 22, ст. 2663; 1997, № 20, ст. 2242; 1998, № 33, ст. 3367).