§ 2. Классификация правовых актов о правоохранительных органах по их содержанию

Всю сумму рассматриваемых правовых актов в зависимости от их содержания (предмета) можно подразделить на следующие груп­пы актов:

общего характера;

о судебной власти, правосудии и судах;

об организационном обеспечении деятельности судов и орга­

нах, его осуществляющих;

о прокурорском надзоре и органах прокуратуры;

об организации выявления и расследования преступлений;

—         об организации юридической помощи.

Сгруппированный по такой схеме перечень основных (не всех)

актов мог бы выглядеть следующим образом.

А. Акты общего характера

Конституция РФ.

Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая Вер­ховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. (ВВС, 1999, № 52, ст. 1865).

Закон о безопасности.

Федеральный закон "О государственной защите судей, долж­ностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" от 20 апреля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, № 17, ст. 1455).

Международные документы:

Всеобщая декларация прав человека (Сборник документов, с. 39—43).

Международный пакт о гражданских и политических правах (там же, с. 53—68).

Конвенция о защите прав человека и основных свобод (СЗ РФ, 1998, № 14, ст. 1514 и № 20, ст. 2143) — см. также: Сборник доку­ментов, с. 539—570.

Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (СЗ РФ, 1999, № 13, ст. 1489).

Б. Акты о судебной власти, правосудии и судах

Закон о судебной системе. Закон о Конституционном Суде.

28

Глава II. Законодательство о правоохранительных органах

Закон об арбитражных судах.

Закон о военных судах.

Закон о мировых судьях.

Закон о статусе судей.

Закон о судоустройстве.

Федеральный закон "О финансировании судов Российской Фе­дерации" от 10 февраля 1999 г. (СЗ РФ, 1999, № 7, ст. 877).

Положение о квалификационных коллегиях судей, принятое Верховным Советом РФ 13 мая 1993 г. (ВВС, 1993, № 24, ст. 856; СЗ РФ, 1997, № 47, ст. 5341).

Положение о квалификационной аттестации судей, принятое Верховным Советом РФ 13 мая 1993 г. (см. там же).

Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нару­шающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. (ВВС, 1993, № 19, ст. 685; СЗ РФ, 1995, № 51, ст. 4970).

Международные документы:

Факультативный протокол к Международному пакту о граж­данских и политических правах (Сборник документов, с. 69—72).

Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (там же, с. 138—148).

Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания (там же, с. 226—237).

Конвенция о защите прав человека и основных свобод (СЗ РФ, 1998, № 14, ст. 1514 и № 20, ст. 2143) — см. также: Сборник доку­ментов, с. 539—570.

Основные принципы независимости судей, одобренные резо­люцией Генеральной Ассамблеи ООН от 13 декабря 1985 г.

В. Акты об организационном обеспечении деятельности судов и органах, его осуществляющих

Закон о судебной системе.

Закон о Конституционном Суде.

Закон об арбитражных судах.

Закон о военных судах.

Закон о мировых судьях.

Закон о статусе судей.

Закон о Судебном департаменте.

Закон о судебных приставах.

Положение о Министерстве юстиции.

Г. Акты о прокурорском надзоре и органах прокуратуры

Закон о прокуратуре.

§ 2, Классификация правовых актов по их содержанию 29

Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президен­та РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 (СЗ РФ, 1996, № 17, ст. 1958).

Положение о классных чинах прокурорских работников Россий­ской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 30 июня 1997 г. № 659 (СЗ РФ, 1997, № 27, ст. 3185).

Д. Акты об организации выявления и расследования преступлений

Закон о прокуратуре.

Закон о милиции.

Положение о Министерстве внутренних дел Российской Феде­рации, утвержденное Указом Президента РФ от 18 июля 1996 г. № 1039 (СЗ РФ, 1996, № 30, ст. 3605; 1997, № 36, ст. 4133; 1998, № 17, ст. 1915; 1998, № 22, ст. 2413; 1998, № 43, ст. 5333; 1999, № 50, ст. 6197).

Федеральный закон "Об органах федеральной службы безопас­ности в Российской Федерации" от 3 апреля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, № 15, ст. 1269).

Федеральный закон "О государственной охране" от 27 мая 1996 г. (СЗ РФ, 1996, № 22, ст. 2594; 1997, № 29, ст. 3502).

Закон РФ "О федеральных органах налоговой полиции" от 24 июня 1993 г. (ВВС, 1993, № 29, ст/1114; СЗ РФ, 1995, № 51, ст. 4973).

Таможенный кодекс РФ, принятый Верховным Советом РФ 18 июня 1993 г. (ВВС, 1993, № 31, ст. 1224; 1995, № 26, ст. 2397; 1996, № 1, ст. 4; 1997, № 30, ст. 3586; № 47, ст. 5341; 1999, № 7, ст. 879).

Закон РФ "О Государственной границе Российской Федерации" от 1 апреля 1993 г. (ВВС, 1993, № 17, ст. 594; СЗ РФ, 1994, № 16, ст. 1861; 1995, № 50, ст. 5610; 1997, № 29, ст. 3507; 1998, № 31, ст. 3805;

1998,    № 31, ст. 3831; 1999, № 23, ст. 2808).

Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" от 12 августа 1995 г. (СЗ РФ, 1995, № 33, ст. 3349; 1998, № 30, ст. 3613;

1999,    № 2, ст. 233).

Закон РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" от И марта 1992 г. (ВВС, 1992, № 17, ст. 888). УПК.

Е. Акты об организации юридической помощи

Положение об адвокатуре РСФСР, принятое Верховным Сове­том РСФСР 20 ноября 1980 г. (ВВС, 1980, № 48, ст. 1596).

Федеральный закон "О производственной кооперации" от 8 мая 1996 г. (СЗ РФ, 1996, № 20, ст. 2321).

ГПК.

УПК.

30

Глава II. Законодательство о правоохранительных органах

Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, принятые Верховным Советом РФ 11 февраля 1993 г. (ВВС, 1993, № 10, ст. 357).

Положение о Министерстве юстиции.

К первой из приведенных групп относятся акты, которые по своему содержанию имеют непосредственное значение для опреде­ления сути и направленности всех правоохранительных функций и устройства соответствующих органов.

Особое место в данной группе актов, разумеется, занимает Конституция РФ. В ней решены наиболее принципиальные воп­росы государственной и общественной жизни. Действующая Консти­туция была принята 12 декабря 1993 г. и является пятой по счету российской Конституцией: первая появилась в 1918 г., вторая — в 1925 г., третья — в 1937 г., а четвертая — в 1978 г.

Для дисциплины "Правоохранительные органы" первостепен­ное значение имеют гл. 2 ("Права и свободы человека и граждани­на") и гл. 7 ("Судебная власть"). В первой из этих глав содержатся, к примеру, положения о судебном контроле за правомерностью ог­раничения неприкосновенности и свободы личности, тайны перепис­ки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сооб­щений, о равноправии, об обеспечении прав и свобод человека и гражданина путем осуществления доступного для всех правосудия, о праве гражданина и человека защищать свои права и свободы всеми законными способами, о праве на квалифицированную юри­дическую помощь, о праве на судебное обжалование решений и дей­ствий всех государственных органов и должностных лиц, в том числе о праве жаловаться на решения высших судебных инстанций в меж­дународные или межгосударственные органы, о презумпции неви­новности, о запрете понуждать граждан давать показания против себя, своих близких родственников и супруга, об обязанности госу­дарства возмещать ущерб, причиненный жертвам преступлений или злоупотреблений. Эти и ряд других конституционных предписаний, как будет показано ниже, самым непосредственным образом предоп­ределяют содержание деятельности правоохранительных органов, ставят их в определенные рамки, влияют на основы организации.

Такую же направленность имеют предписания гл. 7 Конститу­ции РФ, где сосредоточены основополагающие требования к поряд­ку и условиям осуществления судебной власти, принципам органи­зации органов, на которые возлагается реализация этой власти. Сре­ди них — положение о том, что правосудие может осуществляться только теми судами, которые организуются в соответствии с феде­ральным конституционным законом, что судьи независимы и подчи­няются только закону, что разбирательство судебных дел должно быть открытым, состязательным и т.д.

§ 2. Классификация правовых актов по их содержанию 31

Немало принципиальных конституционных предписаний содер­жится в других частях Конституции РФ. К их числу можно отнести те, которые есть в ст. 71, 72 и 77, определяющих пределы компетен­ции Федерации и ее субъектов, в том числе в правоохранительной сфере. Например, в ст. 72 сказано: "В совместном ведении Россий­ской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:... б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав нацио­нальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, обще­ственной безопасности; режим пограничных зон... л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат...".

Заслуживают внимания в рамках дисциплины "Правоохрани­тельные органы" и положения раздела второго Конституции РФ, особенно те, что сформулированы в его п. 5 и 6. Во втором из этих пунктов говорится, например, что конституционное положение о воз­можности чьего бы то ни было ареста только по решению суда не бу­дет применяться впредь до издания специального федерального за­кона.

Значение конституционных предписаний заключается, наряду с прочим, в том, что они имеют по отношению ко всем правовым ак­там, действующим в Российской Федерации, высшую юридическую силу, являются обязательными не только для граждан и государст­венных органов, применяющих законы, но и для тех, кто издает их.

В последние годы существенно повысилась роль междуна­родных (межгосударственных) соглашений, в том чис­ле по вопросам, связанным непосредственно с организацией и дея­тельностью судов и других правоохранительных органов. Таких со­глашений имеется немало. Среди них нужно, пожалуй, особо вы­делять Всеобщую декларацию прав человека, одобренную Генераль­ной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., и Международный пакт о гражданских и политических правах человека, одобренный тоже Генеральной Ассамблеей ООН восемнадцать лет спустя — 16 декабря 1966 г. Он ратифицирован и является обязательным к исполнению на всей территории Российской Федерации и всеми ее государствен­ными органами. Авторитетными и обязательными к исполнению яв­ляются также Конвенция о защите прав человека и основных сво­бод, одобренная Советом Европы 4 ноября 1950 г. и ратифицирован­ная Федеральным законом от 30 марта 1998 г., а также Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свобо­дах человека, ратифицированная Федеральным законом от 4 нояб­ря 1995 г. и вступившая в силу с 11 августа 1998 г.

В отношении названных и некоторых других международных документов в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ говорится: "Общепризнан­ные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее пра­вовой системы. Если международным договором Российской Федера-

32

Глава II. Законодательство о правоохранительных органах

ции установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".

Вторая группа из обозначенных в начале данного парагра­фа групп актов (о судебной власти, правосудии и судах) является бо­лее многочисленной. Она относится к двум правоохранительным функциям — конституционному контролю и правосудию. Централь­ное место среди них занимает Закон о судебной системе от 31 декабря 1996 г. В нем регламентируются основные вопросы судебной орга­низации. Не утратил пока что полностью своего значения и Закон о судоустройстве, принятый еще в 1981 г. Он во многом отстал от жиз­ни, и читать его нужно с учетом существенных изменений и допол­нений, внесенных в него после 1992 г., а также положений новой Кон­ституции РФ и других принятых в последние годы законодательных актов о судах.

К числу последних относятся Закон о Конституционном Суде, Закон об арбитражных судах, Закон о военных судах, Закон о ми­ровых судьях, Закон о статусе судей и некоторые другие. Значитель­ного внимания требуют акты, регламентирующие организацию и полномочия органов судейского сообщества — явления, относительно недавно признанного официально. К актам такого рода принадлежат, например, Положение о квалификационных коллегиях судей и Поло­жение о квалификационной аттестации судей.

Как и в первой группе актов, в данной группе видное место так­же должно отводиться международным документам: одобренным Ге­неральной Ассамблеей ООН в разные годы Факультативному про­токолу к упомянутому Международному пакту о гражданских и по­литических правах, Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенции против попыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обраще­ния и наказания и др.

В этих документах, наряду с регламентацией многих других вопросов, содержатся высокоавторитетные предписания, связанные с обеспечением права на обжалование несправедливых, с точки зре­ния заинтересованных лиц, решений российских высших судебных инстанций в межгосударственные органы, призванные защищать права и свободы человека. Они предусматривают несколько таких ор­ганов. Наиболее известные среди них — Комитет по правам челове­ка, созданный государствами—участниками Международного пакта о гражданских и политических правах, а также Европейский Суд по правам человека, функционирующий на основе Конвенции о защи­те прав человека и основных свобод. Возможность обращения с жа­лобами в эти органы прямо предусмотрена ч. 3 ст. 46 Конституции РФ.

Что касается Основных принципов независимости судей, одоб­ренных резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 13 декабря 1985 г., то их изучение позволяет получить представление о том, как должны решаться вопросы обеспечения одной из основ судебной

§ 2. Классификация правовых актов по их содержанию 33

организации — принципа независимости судей при осуществлении правосудия.

Третья группа актов не столь многочисленна. В ней перечис­лены в основном уже знакомые акты, поскольку в них содержатся положения, имеющие отношение к регламентации сложного комп­лекса действий по осуществлению такой правоохранительной функ­ции, как организационное обеспечение нормального функциониро­вания судов.

Особое место в этой группе актов принадлежит Закону о Судеб­ном департаменте и Закону о судебных приставах. Эти законы рег­ламентируют организацию и основные функции новых для россий­ской правоохранительной практики структур, которые должны обес­печивать важнейшие участки деятельности по организационному обеспечению деятельности судов.

В четвертой группе ведущую роль играет, естественно, Закон о прокуратуре, принятый в 1992 г. и существенно дополнен­ный и измененный в 1995 и 1999 гг. В нем решены достаточно деталь­но все основные вопросы понятия и содержания прокурорского над­зора и иных направлений деятельности прокуратуры, ее организа­ции и полномочий, статуса работников прокуратуры. Предписания данного Закона уточняют, дополняют и развивают то, что записано в ст. 129 Конституции РФ, посвященной прокуратуре.

Представления об организации прокуратуры конкретизируются двумя названными положениями. Одно из них регламентирует одну из важных функций прокуратуры — координацию деятельности правоохранительных органов, а другое решает существенные для работников прокуратуры вопросы: порядок и условия присвоения классных чинов.

Пятая группа актов не менее многочисленна, чем вторая. Это объясняется, с одной стороны, тем, что выявление и расследование преступлений — деятельность неоднородная. В ее составе различа­ют три компонента: осуществление оперативно-розыскных мероп­риятий, дознание и предварительное следствие. С другой стороны, особенностью реализации этой неоднородной деятельности являет­ся то, что она возлагается на многие органы с учетом их профиля. Какие-то из них призваны выполнять все три разновидности такой деятельности (органы внутренних дел, федеральной службы безо­пасности и налоговой полиции), какие-то — две (например, таможен­ная служба, воинские начальники, должностные лица пограничной службы), а какие-то — только одну (следственный аппарат проку­ратуры, оперативные подразделения службы внешней разведки, службы государственной охраны и т.д.).

Разумеется, в рамках учебной дисциплины "Правоохранитель­ные органы" нет необходимости досконально изучать все названные выше и многие другие акты такого рода. Это будет сделано при усво­ении материала по другим преподаваемым в юридических вузах

34

Глава II. Законодательство о правоохранительных органах

дисциплинам, о которых сказано в § 4 и 5 гл. I учебника. Однако по­ложения, касающиеся круга органов, выявляющих и расследующих преступления, их устройства и основных полномочий, взаимодей­ствия друг с другом и иными государственными и негосударствен­ными органами и учреждениями, усвоить необходимо.

Наконец, в шестой группе основными следовало бы считать Положение об адвокатуре РСФСР от 20 ноября 1980 г., которое, несомненно, нужно тесно увязывать с предписаниями Конституции РФ (см. ст. 45 и 48), и Основы законодательства Российской Феде­рации о нотариате, принятые Верховным Советом РФ 11 февраля 1993 г. Вместе с тем для характеристики основных функций адво­катуры имеют важное значение соответствующие положения зако­нов, регламентирующих процедуру разбирательства судебных дел различных категорий — например, УПК, ГПК и АПК.