§ 3. Правоохранительные органы: общая характеристика и система

Для выполнения названных направлений (функций) правоох­ранительной деятельности существуют конкретные органы, которые соответственно и именуются правоохра­нительными. В наши дни вопрос о круге такого рода органов решается по-разному: одни относят к ним большее количество, а другие — меньшее.

Этот разнобой объясняется прежде всего тем, что данный воп­рос в законодательном порядке прямо и однозначно не урегулиро­ван, равно как не решен и вопрос о понятии правоохранительной деятельности (см. § 1 данной главы). Последнее обстоятельство в значительной мере предопределяет тот существенный разнобой и в подходах к определению круга государственных или негосударствен­ных органов, называемых правоохранительными.

Для одних, соответственно их пониманию содержания рассмат­риваемого вида государственной деятельности, правоохранительны­ми являются только те органы, что непосредственно ведут борьбу с преступностью, для других — те, которые искореняют преступле­ния и иные посягательства, для третьих — те, которые поддержи­вают порядок в общественных местах, и т.д.

§ 3. Правоохранительные органы: общая характеристика и система      13

Такому разнобою в значительной мере способствуют — наря­ду с отсутствием четкой законодательной регламентации — так называемые ведомственные интересы, а нередко и непрофессиональ­ное словоупотребление, исходящее от средств массовой информации (и не только от них). Некоторым журналистам, иного рода далеким от юриспруденции деятелям, активно выступающим с публичными заявлениями, а иногда и авторам учебной литературы, отражающей ведомственные интересы, термин "правоохранительные органы", похоже, кажется весьма привлекательным и облагораживающим. Видимо поэтому они порой склонны считать такими органами попро­сту те, к которым по каким-то причинам относятся с симпатией они сами либо руководство соответствующих ведомств.

С их "легкой руки" среди правоохранительных органов могут оказаться, к примеру, воинские формирования, государственные уч­реждения или структуры, охраняющие важных персон и особые объ­екты, собирающие налоги, занимающиеся пожаротушением, тамо­женным контролем и получением таможенных сборов и пошлин, раз­рабатывающие рекомендации для высших должностных лиц госу­дарства по важнейшим вопросам внешней и внутренней политики, отвечающие за обеспечение этих лиц информацией, необходимой для принятия ответственных политических, военных, экономических и экологических решений, и т.д. В некоторых изданиях, не только учеб­ных, но и претендующих на "нечто высоконаучное", среди правоох­ранительных органов упоминаются даже частные охранные фирмы, войсковые казачьи общества...

Вполне понятно, что такой, мягко говоря, явно "вкусовой" под­ход к определению круга правоохранительных органов признать приемлемым невозможно. В этом деле следовало бы руководство­ваться иными ориентирами.

С учетом данного выше определения правоохранительной де­ятельности и характеристики ее функций (направлений) к правоох­ранительным органам можно относить:

суды (Конституционный Суд РФ, федеральные суды общей юрисдикции и арбитражные суды, а также суды субъектов Россий­ской Федерации— см. § 3 гл. III учебника);

органы, осуществляющие организационное обеспечение дея­тельности судов (Судебный департамент при Верховном Суде РФ и его местные учреждения, Служба судебных приставов Министер­ства юстиции РФ и иные службы этого Министерства, а также другие органы и должностные лица, о которых речь пойдет в гл. XIV учеб­ника);

прокуратуру (см. гл. XV учебника);

некоторые из органов, призванных выявлять и расследовать преступления (см. ниже в данном параграфе и гл. XVI учебника);

адвокатуру и другие организации, оказывающие юридическую помощь (нотариат и др. — см. гл. XVII учебника).

14     Глава I. Основные понятия дисциплины "Правоохранительные органы"

Как будет показано в гл. XVI учебника, органов, уполномочен­ных выявлять преступления и расследовать их, и соответствующих должностных лиц насчитывается более десятка. К ним относятся:

—         следственные аппараты прокуратуры, органов внутренних

дел, федеральной службы безопасности и налоговой полиции;

— учреждения и должностные лица, которые вправе вести дознание по уголовным делам (милиция, командиры воинских час­тей, подразделения и должностные лица противопожарной, таможен­ной и пограничных служб, службы безопасности, налоговой полиции, капитаны кораблей, находящихся в плавании, и др.);

—         органы, уполномоченные вести оперативно-розыскную де­

ятельность (например, должностные лица оперативных подразде­

лений органов внутренних дел, федеральных служб безопасности,

налоговой полиции, внешней разведки, государственной охраны,

таможенной службы).

Вряд ли будет логично все эти органы (и соответствующих дол­жностных лиц) относить к числу правоохранительных только пото­му, что на них возлагается осуществление какой-то одной из пра­воохранительных функций.

При определении роли данной группы органов (должностных лиц) в правоохранительной деятельности следовало бы пользоваться дополнительным критерием: учитывать удельный вес де­ятельности по выявлению и расследованию преступлений в общей массе полномочий конкретного органа, значимость такой деятель­ности для данного органа или должностного лица.

Скажем, для капитана корабля, находящегося в плавании, фун­кция дознания является далеко не основной, хотя по закону в слу­чае совершения преступления пассажиром или кем-то из членов ко­манды он обязан возбудить уголовное дело и выполнить неотложные следственные действия по выявлению и фиксации доказательств. Данную функцию нельзя назвать основной и для воинских началь­ников, для работников противопожарной службы, для должностных лиц таможенной службы, для служб внешней разведки и охраны го­сударственных деятелей, для начальников частей и подразделений пограничных войск, а равно для органов федеральной службы безо­пасности. В этом нетрудно убедиться при ознакомлении с положе­ниями или иными правовыми актами, регулирующими статус и пол­номочия такого рода органов и должностных лиц.

Для них рассматриваемая правоохранительная функция — крайне незначительная часть того, что они обязаны делать (см., на­пример, положения и иные акты об этих органах, названные в пе­речне рекомендуемых правовых источников в конце данной главы и гл. XVI учебника, а также тексты извлечений из правовых актов, помещенные в соответствующих разделах Хрестоматии, упомяну­той выше — в Предисловии). Поэтому было бы неправильно всех их

§ 3. Правоохранительные органы: общая характеристика и система      15

(без реальной оценки главного и неглавного, существенного и несу­щественного в возложенных на них полномочиях) безоговорочно и целиком относить к правоохранительным.

Из числа органов и должностных лиц данной группы полнос­тью правоохранительными можно было бы считать, пожалуй, лишь органы внутренних дел (главным образом милицию) и налоговую по­лицию, для которых борьба с преступлениями и иными правонару­шениями, их выявление и расследование — основная задача. Именно они сталкиваются непосредственно с подавляющим большинством преступлений, административных и иных правонарушений.

В связи с характеристикой правоохранительных органов, их системы следует помнить, что в течение длительного времени счи­талось бесспорным, что суд является одним из правоохранительных органов, причем основным. Однако в последние годы это положение нередко оспаривается. Высказывается мнение, что суды не следует относить к правоохранительным органам. Они-де являются органа­ми судебной власти, и их нельзя включать в одну "команду" с орга­нами прокуратуры и исполнительной власти (юстиции, внутренних дел и т.д.). Суды должны быть независимыми и от них. Подобно тому, как судебная власть должна быть независимой и от законодатель­ной, и от исполнительной. Кое-кто из тех, кто не видит разницы между правоохранительной деятельностью и деятельностью по борь­бе с преступностью, добавляет к доводам такого рода еще и ссылку на то, что суд — орган правосудия, основная функция которого со­стоит в объективном и беспристрастном разбирательстве дел, а не в борьбе с какими-то негативными явлениями; ему нужно не "бороть­ся", а принимать справедливые решения.

В рассуждениях такого рода есть свой резон. Но их сторонни­ки упускают из виду по крайней мере четыре существенных обсто­ятельства.

Во-первых, отнесение того или иного органа к числу право­охранительных отнюдь не означает лишения его независимости и подчинения другим однородным органам. К примеру, факт отнесе­ния органов юстиции к правоохранительным не должен вести и не ведет к их зависимости от органов внутренних дел или прокурату­ры. Точно так же принадлежность к правоохранительным органам прокуратуры и милиции не означает их зависимости. Как сказано в Положении о координации деятельности правоохранительных орга­нов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567, такого рода координация "осуществ­ляется на основе... самостоятельности каждого правоохранительно­го органа в пределах предоставленных ему законодательством Рос­сийской Федерации полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий...". Другими сло­вами, ни о каком подчинении каких бы то ни было органов друг другу

16     Глава I. Основные понятия дисциплины "Правоохранительные органы"

только потому, что они отнесены к числу правоохранительных, речи быть не должно.

Во-вторых, исключение судов из числа правоохранительных неизбежно приведет к отрицанию того, что они уполномочены и дол­жны заниматься охраной права. Это уже совсем лишено логики. Суд был и остается органом, олицетворяющим судебную власть, именно ту власть, которая в значительно большей мере и более эффектив­но, чем другие ветви государственной власти, способна охранять право. Именно в суд чаще всего идут люди в поисках защиты своих прав и свобод. Туда же обращаются органы, осуществляющие иные ветви государственной власти, когда нужно, скажем, избавиться от противозаконного решения исполнительного или представительно­го учреждения. Принадлежность судов к самостоятельной ветви государственной власти следовало бы рассматривать как обстоятель­ство, в силу которого за ними признается особый статус сре­ди иных органов, стоящих на страже права, как веское основание для утверждения, что они — вершина пирамиды всей системы право­охранительных органов.

Отрицание того, что суды являются правоохранительными ор­ганами, т.е. органами, охраняющими (защищающими) право, элемен­тарно противоречит широко признаваемому положению о том, что суд — лучшее средство защиты прав и свобод человека и гражда­нина. Ниже (см. § 9 гл. IV учебника) будет показано, что именно эта идея положена в основу авторитетных международных договоров в области прав человека, а главное — в основу ст. 46 Конституции РФ, которая расценивается современной юридической доктриной и пра­воприменительной практикой как большое достижение в области охраны прав человека и гражданина. По меньшей мере странно вы­глядят люди, которые, с одной стороны, утверждают, что суд — не правоохранительный орган, а с другой — всячески пропагандиру­ют названную статью Конституции РФ и соответствующие между­народные нормы.

В-третьих, исключение судов из числа правоохранительных органов — результат отмеченного выше весьма упрощенного пони­мания сущности правоохранительной деятельности, практически необъяснимого отождествления ее с деятельностью по борьбе с пре­ступностью, охране порядка в общественных местах и т.п. Однако правоохранительная деятельность — это многое другое из области охраны права с помощью юридических средств, реально осуществи­мых, как правило, судами и только ими. В этом нетрудно убедить­ся, имея хотя бы небольшое представление о том, чем фактически занимаются суды. К примеру, в 1998 г. они рассмотрели почти 1,3 млн. уголовных дел, около 5 млн. гражданских дел и 3 млн. материалов (дел) об административных правонарушениях, а также выполнили иные действия, в том числе связанные с обращением к исполнению

приговоров и решений по гражданским делам, рассмотрением жа­лоб на действия дознавателей, следователей и прокуроров по уго­ловным делам. Эти данные говорят о многом, в первую очередь о том, что охрана права с помощью юридических средств (правоохрани­тельная деятельность) — это далеко не только разбирательство уго­ловных дел.

Наконец, крайне спорной следовало бы признать попытку воз­вести "китайскую стену" между судами и другими правоохранитель­ными органами путем утверждения, что суд как орган судебной власти не должен участвовать в деятельности по борьбе с преступ­ностью. Он-де должен судить, судить справедливо (вершить право­судие), а не бороться. Теоретически, абстрактно это утверждение звучит внешне эффектно. Но как же тогда понимать применяемые законно и обоснованно судами суровые меры уголовного наказания (к примеру, лишение свободы на длительный срок либо пожизнен­ное лишение свободы)? Что это как не средство (мера) борьбы с преступностью? С незапамятных времен Фемида (богиня правосу- дия) изображается совсем не так, как, скажем, Венера. Традицион­но на глазах у Фемиды — повязка (символ беспристрастности), в левой руке — уравновешенные весы (символ справедливости), а в правой руке — карающий меч.

 При характеристике круга и системы правоохранительных ор- ганов следовало бы иметь в виду и предусмотренное п. "д" ч. 1 ст. 103 Конституции РФ особое должностное лицо (к сожалению, еще не проявившее себя на деле так, как было задумано) — Уполномочен­ного по правам человека. В соответствии с Федеральным конститу­ционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Рос­сийской Федерации" от 26 февраля 1997 г. эта должность учрежде­на "в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными орга­нами, органами местного самоуправления и должностными лицами". В Законе также отмечено, что его деятельность "дополняет существу­ющие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспе­чивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод". Его главная функция — рассмотрение жалоб граждан Российской Фе­дерации и находящихся на ее территории иностранцев или лиц без гражданства после того, как эти лица обращались со своими жало­бами в российские суды или иные компетентные органы, но не по­лучили там соответствующей защиты. Самостоятельно он правоох­ранительную деятельность не осуществляет. "По результатам рас­смотрения жалобы,— сказано в ч. 1 ст. 29 Закона, — Уполномочен­ный вправе:

1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, на-рушенных решениями или действиями (бездействием) государст-

18     Глава I. Основные понятия дисциплины "Правоохранительные органы"

венного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

обратиться в компетентные государственные органы с хода­

тайством о возбуждении административного или дисциплинарного

производства либо уголовного дела в отношении должностного лица,

в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются

нарушения прав и свобод человека и гражданина;

обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о провер­

ке вступившего в законную силу решения, приговора суда, опреде­

ления или постановления суда либо постановления судьи;

изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе

вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмот­

рении дела в порядке надзора;

обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации

с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан

законом, примененным или подлежащим применению в конкретном

деле".