§ 1. Правоохранительная деятельность, ее признаки, понятие и задачи

Деятельность государства и его органов охватывает различные сферы жизни общества. Решение проблем, связанных с обеспечением нормального функционирования экономики, осуществление внешней политики, создание условий для развития культуры, науки и обра­зования, поддержание обороноспособности и охрана государствен­ной безопасности страны, а также выполнение других важных функ­ций — таково содержание этой многообразной и многоплановой де­ятельности.

Одно из центральных мест в ней занимает выполнение задач по обеспечению законности и правопорядка, защите прав и свобод че­ловека и гражданина, охране прав и законных интересов государ­ственных и негосударственных организаций, трудовых коллективов и общественных объединений, борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Эти задачи — предмет заботы в первую очередь государства и его органов, о чем в той или иной форме говорится, к примеру, в ст. 2, 45, п. "в" ст. 71, п. "б" ст. 72, п. "е" ст. 114 Консти­туции РФ. В частности, в ст. 2 недвусмысленно сказано: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблю­дение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства". Эта же идея содержится в ч. 1 ст. 45: "Государствен­ная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Феде­рации гарантируется".

По своей сути приведенные и другие конституционные предпи­сания требуют, чтобы все государственные органы выполняли на­званные задачи. Одновременно сами граждане, разумеется, не ли­шаются возможности отстаивать любыми законными способами свои права и свободы, активно добиваться выполнения государственны­ми органами возложенных на них полномочий, всемерно содейство­вать им в этом.

Для подавляющего большинства государственных органов ди­апазон их деятельности не замыкается, естественно, на решении названных, хотя и весьма важных, но все же конкретно ограничен-

6       Глава I. Основные понятия дисциплины "Правоохранительные органы"

ных задач — задач непосредственной охраны законности и право­порядка, защиты прав и свобод человека и гражданина, борьбы с пре­ступлениями и иными правонарушениями.

У них на первом плане другие задачи — решение текущих и перспективных экономических вопросов, вопросов культуры, науки, образования, обороноспособности и государственной безопасности, внешней политики, экономического сотрудничества с другими стра­нами и т.д. Некоторые функции по охране законности и правопорядка они выполняют как бы попутно, наряду с осуществлением своих основных задач.

Специально обеспечением законности и правопорядка, защиты прав и свобод человека и гражданина, борьбы с преступлениями и иными правонарушениями занимается значительно меньший круг органов. Это те органы, которые существуют только или глав­ным образом для выполнения такой роли. Их уже давно при­нято именовать органами охраны общественного порядка (нередко их называют и органами охраны правопорядка), т.е. органами, ко­торые призваны охранять обусловленный экономическими и соци­альными, нравственными, культурными, историческими и иными факторами, Конституцией РФ, другими законодательными и право­выми предписаниями порядок жизни и деятельности государства и общества, российских граждан и иных лиц, проживающих в России. Весьма близко к понятию органов охраны общественного порядка (правопорядка) примыкает понятие "правоохранительные органы". Понятия эти весьма схожи, но не идентичны. Круг конкретных орга­нов, которые они имеют в виду, не совпадает. Не все органы охраны общественного порядка (правопорядка) можно считать правоохрани­тельными. Равным образом среди правоохранительных есть такие, которые не занимаются и не должны заниматься охраной обществен­ного порядка или правопорядка в широком смысле этого слова.

Чтобы четко усвоить суть критериев, которыми следовало бы руководствоваться при отнесении тех или иных государственных органов к числу правоохранительных, весьма важно уяснить призна­ки деятельности, получившей в определенной мере условное и при­знаваемое не всеми, но уже ставшее привычным для многих наиме­нование — " правоохранительная деятельность".

Данный термин и обозначаемое им понятие являются сравни­тельно молодыми. Они введены в юридический обиход всего лишь в конце 50-х — начале 60-х гг. По сравнению с возрастом других тер­минов и понятий, которыми пользуются юристы, это "младенческий" возраст. Отчасти этим и можно было бы объяснить тот факт, что понятие "правоохранительная деятельность" еще не "устоялось". Вокруг него идут активные споры, высказываются разные сужде­ния, а вместе с этим — и разные мнения о том, какие органы надо считать правоохранительными. В действующем законодательстве по данному поводу четких указаний нет.

§ 1. Правоохранительная деятельность, ее признаки, понятие и задачи     7

В соответствии с существующими доктринальными разработ­ками рассматриваемый вид государственной деятельности облада­ет рядом существенных признаков.

Один из них проявляется в том, что такая деятельность может осуществляться не любым способом, а лишь с помощью применения юридических мер воздействия. К ним при­нято относить меры государственного принуждения и взыскания, регламентируемые законом. Например, если совершено преступле­ние, то может быть назначено наказание или иные меры воздействия, допускаемые по закону; если имуществу причинен ущерб, не вле­кущий уголовной ответственности, то может быть возложена обязан­ность возместить этот ущерб; если по заключенному договору не выполнено обязательство, скажем, об изготовлении какого-то изде­лия или оказании каких-то услуг, то возможно применение имуще­ственной санкции; если кто-то управлял автомашиной в нетрезвом виде, то его можно лишить водительских прав, и т.д. Среди мер юри­дического воздействия важное место отводится мерам предупреж­дения противоправных действий, их профилактике, допускаемой лишь в установленных законом пределах.

Вторым существенным признаком правоохранительной дея­тельности является то, что применяемые в ходе ее осуществления юридические меры воздействия должны строго соответ­ствовать предписаниям закона. Только закон может слу­жить основанием применения конкретной меры воздействия и чет­ко определять ее содержание. Орган, применяющий такое воздейст­вие, обязан пунктуально выполнять соответствующие предписания. Например, в ст. 403 КоАП установлено, что лицо, распространившее о кандидате в депутаты или на выборную должность путем опублико­вания либо иным способом ложные сведения в целях влияния на ис­ход выборов, может быть подвергнуто штрафу в размере от десяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (для должност­ного лица, совершившего подобное деяние, штраф соответственно может составить вдвое большую сумму). И такая запись в законе оз­начает, что установленная в нем мера взыскания может быть приме­нена только к виновному в указанном действии и только в обозначен­ных пределах. Не допускается применение и каких-то иных мер взы­скания, скажем, ареста, исправительных работ, хотя кому-то они мо­гут показаться более уместными для данного случая и более справед­ливыми. Отступление от приведенного предписания закона под ка­ким бы то ни было предлогом и в каком бы то ни было направлении считается актом беззакония, несовместимым с охраной прав и свобод.

В- тр е тьих, характерным для правоохранительной деятель­ности является и то, что она реализуется в установленном законом порядке, с соблюдением определенных процедур. К примеру, приговор суда, назначающий уголовное на-

8       Глава I. Основные понятия дисциплины "Правоохранительные органы"

казание, освобождающий от него или оправдывающий подсудимо­го, может быть постановлен только после проведенного судебного раз­бирательства и всестороннего обсуждения судом всех вопросов, кон­кретно обозначенных процессуальным законом. Такое обсуждение должно проходить в совещательной комнате, с обеспечением тайны совещания и соблюдением других процедурных правил. Законом установлены свои правила и для разбирательства дел о других пра­вонарушениях. По соответствующим правилам проводится разбира­тельство имущественных споров, споров, связанных с увольнением, и т.д. Во всяком случае для принятия решения о применении или не­применении юридических мер воздействия предусматриваются ус­танавливаемые законом конкретные правила, под­лежащие обязательному исполнению. Их нарушение может повлечь за собой признание решения незаконным и недействительным, а также иные негативные последствия, в том числе при определенных условиях — для должностного лица, допустившего нарушение.

Наконец, существенным признаком правоохранительной де­ятельности считается то, что ее реализация возлагается прежде всего на специально уполномоченные государственные органы, комплектуемые соответствующим образом подготовленны­ми служащими — по большей части юристами, а также специали­стами, обладающими познаниями в других областях. В их распоря­жение предоставляются необходимые материальные и технические средства. Организация и деятельность таких государственных орга­нов детально и всесторонне регламентируются в законодательном порядке, в том числе путем установления особых процедурных (про­цессуальных) правил для решения наиболее ответственных вопро­сов. Все это в совокупности направлено на обеспечение оперативно­сти, обоснованности, законности и справедливости принимаемых названными органами решений о применении юридических мер воз­действия, направленных на охрану права от уже допущенных или предполагаемых нарушений.

С учетом сказанного можно определить понятие того, что при­нято считать правоохранительной деятельностью. Как видно по при­веденным признакам и их краткой характеристике, к ней следова­ло бы относить такую государственную деятельность, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклон­ном соблюдении установленного им порядка.

При характеристике понятия правоохранительной деятельно­сти важно иметь в виду, что в наши дни существует довольно рас­пространенная тенденция вкладывать в него разное и нередко крайне ограниченное содержание. К примеру:

§ 1. Правоохранительная деятельность, ее признаки, понятие и задачи     9

для одних такая деятельность — это лишь то, что делается компетентными государственными органами в сфере борьбы с пре­ступлениями (другими словами, ставится знак равенства между понятием "правоохранительная деятельность" и понятием "борьба с преступностью");

для других — это борьба и с преступлениями, и с иными право­нарушениями (в основном теми, которые принято называть админи­стративными проступками — о них см. ниже, в § 1 гл. IV учебника);

для третьих — это то, что принято называть поддержанием общественного порядка (патрулирование в общественных местах, контроль за правильным проведением массовых мероприятий — демонстраций, митингов, пикетирования, применение специальных средств для усмирения "разбушевавшейся" толпы и т.д.).

Столь упрощенный подход нельзя признать правильным, по­скольку он существенно искажает суть рассматриваемого вида го­сударственной деятельности и, как будет показано ниже (см. § 2 данной главы учебника), используется для "обоснования" весьма спорных суждений о том, какие органы следовало бы считать пра­воохранительными.

Сторонники такого подхода не хотят видеть, что сфера охраны права значительно шире, чем сфера борьбы с преступностью или нарушениями общественного порядка. Право должно охраняться не только от подобных, явно недопустимых актов беззакония или анти­общественных явлений. Но нужно не забывать, что в не меньшей мере недопустимыми являются также все и всякие иные прояв­ления противоправности, попытки недозволенно ограничи­вать, злонамеренно ущемлять или умалять любые права и законные интересы, кому бы они ни принадлежали — российскому граждани­ну, иностранцу, лицу без гражданства, какому-то должностному ли­цу, предпринимателю или коммерсанту, государственной или него­сударственной организации.

Все это и ему подобное должно пресекаться не менее решитель­но, чем преступления или нарушения порядка в общественных ме­стах, а его негативные последствия — устраняться или исправляться. В противном случае рассуждения о законности и правопорядке — пустой звук. Чтобы такое не случилось или не приобрело значитель­ных масштабов — и нужна деятельность, именуемая правоохрани­тельной в широком смысле этого слова.

Решение компетентного органа о восстановлении на работе чело­века, уволенного не в результате преступных "происков", а по ошибке или недоразумению, о возмещении вреда, причиненного по неосто­рожности, о возложении обязанности выполнить условия договора, к примеру, об издании какой-то книги, о лишении родительских прав того, кто не уделяет необходимого внимания своему ребенку, о вып­лате денежного содержания престарелым родителям, о признании противоречащим Конституции РФ закона, ущемляющего основные

10     Глава I. Основные понятия дисциплины "Правоохранительные органы"

права и свободы гражданина и человека, и т.д., и т.п. Все меры по­добного рода не менее важны для обеспечения законности и право­порядка, чем борьба с преступностью или так называемыми несан­кционированными массовыми "мероприятиями". Такие меры тоже представляют собой охрану права с помощью юридических средств. Их совокупность — неотъемлемый компонент правоохранительной деятельности.

Вопрос о задачах правоохранительной деятель­ности, как и вопрос о ее понятии и содержании, пока что в зако­нодательном порядке четко не решен. Но это не значит, что у нее нет своих задач. Они есть, и о них можно судить по содержанию ряда законодательных актов, в которых в той или иной мере решаются вопросы организации и основ деятельности различных правоохра­нительных органов. К таким актам можно отнести, например, Закон о безопасности, Закон о милиции, Закон о судебной системе, Закон о судоустройстве, ГПК, УПК и некоторые другие1. В ст. 1 Закона о безопасности, в частности, подчеркнуто, что основными объектами, которые должны защищаться системой государственных органов, являются: "личность — ее права и свободы; общество — его мате­риальные и духовные ценности; государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность".

Это положение и следовало бы считать основным ориентиром при раскрытии содержания задач правоохранительной деятельно­сти в целом. Во всяком случае, в нем четко обозначены те ценности, которые должны охраняться.

По закону охрана названных ценностей возложена на все госу­дарственные органы, в том числе, естественно, и на правоохранитель­ные. Она и составляет суть, обобщенное содержание задач после­дних, хотя, как будет видно ниже, для конкретных видов правоох­ранительных органов законодательство предусматривает свои, спе­цифические задачи: для Конституционного Суда РФ — одни, для судов общей юрисдикции — другие, для арбитражных судов — тре­тьи, для прокуратуры — четвертые, для милиции — пятые и т.д. Существуют свои задачи и у конкретных направлений (функций) правоохранительной деятельности.