§ 2. Понятие, виды и структура государственного долга. Методы управления государственным долгом

Функционирование государственного кредита ведет к образова­нию государственного долга, под которым понимаются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юриди­ческими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, вклю­чая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией. Государственный долг полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собст­венности имуществом, составляющим государственную казну (ст. 97 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Государственный долг подразделяется на капитальный и теку­щий. Капитальный государственный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств госу­дарства, включая проценты, которые должны быть уплачены по этим обязательствам. Текущий долг составляют расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

В зависимости от субъектов-кредиторов и валюты платежа госу­дарственный долг делится на внутренний и внешний.

Кредиторами по внутренним займам преимущественно высту­пают физические и юридические лица, являющиеся резидентами данного государства. Внутренние займы выпускаются в нацио­нальной валюте. Для привлечения средств эмитируются ценные бумаги, пользующиеся спросом на национальном фондовом рын­ке. Для дополнительного поощрения инвесторов используются различные налоговые льготы. Бюджетный кодекс РФ в ст. 89 оп­ределяет государственные внутренние заимствования как займы,

1 Финансы: Учебник для вузов/Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. М.: Фи­нансы, ЮНИТИ, 1999. С. 186.

Глава 15. Регулирование государственного кредита в РФ 307

осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Россий­ской Федерации.

Внешние займы размешаются на иностранных фондовых рын­ках в валюте других государств. При размещении таких займов учи­тываются специфические интересы инвесторов страны размещения. Внешние заимствования РФ законодатель определяет как займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных го­сударств, международных финансовых организаций в иностранной валюте, по которым возникают долговые обязательства РФ как за­емщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, йы-раженные в иностранной валюте.

Заемные средства мобилизуются в основном двумя способами: размещением долговых ценных бумаг; получением кредитов у спе­циализированных финансово-кредитных институтов.

В зависимости от того, у какого субъекта возникают долговые обязательства в результате заемной деятельности, различают обще­государственный долг Российской Федерации, государственный долг субъекта Российской Федерации и муниципальный долг.

По срокам государственный долг делится на краткосроч­ный — до 1 года, среднесрочный — от 1 до 5 лет и долгосроч­ный — от 5 до 30 лет, для муниципальных образований — до 10 лет.

Состав государственного долга

Долговые обязательства, образующие государственный долг Российской Федерации, могут выступать в форме:

кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Рос­сийской Федерации как заемщика с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюд­жетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

договоров о предоставлении Российской Федерацией государст­венных гарантий',

соглашений и договоров, в том числе международных, заключен­ных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструкту­ризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет (ст. 98 БК РФ).

Как уже отмечалось, наряду с определением государственного долга РФ законодатель в Бюджетном кодексе РФ формулирует по­нятие государственного долга субъекта Российской Федерации, а также муниципального долга.

Так, под государственным долгом субъекта Российской Федерации понимается совокупность долговых обязательств субъекта Россий­ской Федерации, которые полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности субъекта Российской Федера-

20-

308     Раздел IV. Регулирование государственных доходов______

ции имуществом. Данные долговые обязательства могут осуществ­ляться в форме:

кредитных соглашений и договоров;

государственных займов субъекта Российской Федерации, осу­ществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта Российской Федерации;

договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уров­ней бюджетной системы Российской Федерации;

договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта Российской Федерации;

соглашений и договоров, в том числе международных, заклю­ченных от имени субъекта Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъекта Российской Федерации прошлых лет.

Долговые обязательства субъекта Российской Федерации не мо­гут превышать 30 лет.

Под муниципальным долгом понимается совокупность долговых обязательств муниципального образования, которые, в свою оче­редь, могут существовать в форме:

кредитных соглашений и договоров;

займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных цен­ных бумаг;

договоров и соглашений о получении муниципальным образо­ванием бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

договоров о предоставлении муниципальных гарантий.

Названные долговые обязательства не могут превышать 10 лет.

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. Субъекты Российской Федерации и муни­ципальные образования также не отвечают по долговым обязатель­ствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантиро­ваны ими, а также по долговым обязательствам Российской Феде­рации.

Предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга, пределы внешних заимство­ваний страны на очередной финансовый год утверждаются феде­ральным законом о федеральном бюджете на очередной финан­совый год с разбивкой долга по формам обеспечения обяза­тельств. Предельный размер государственных внешних заимство­ваний Российской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственно­го внешнего долга страны.

Бюджетный кодекс РФ установил, что долговые обязательства государства могут выступать в форме предоставления государствен­ных гарантий Традиционно государство гарантирует вклады населе-

Глава 15. Регулирование государственного кредита в РФ 309

ния в Сберегательном банке. В последние годы Россия выступает гарантом и по долговым обязательствам различных юридических лиц. В соответствии с Указом Президента РФ от 23 июля 1997 г. № 773 «О предоставлении гарантий или поручительств по займам и кредитам»1 в целях укрепления финансовой дисциплины, созда­ния обоснованного механизма предоставления гарантий или пору­чительств Правительства РФ, федеральных органов исполнитель­ной власти по займам и кредитам гарантии или поручительства не предоставляются организациям, имеющим задолженность по плате­жам в федеральный бюджет либо государственные внебюджетные фонды. Предоставление гарантий осуществляется на конкурсной основе. Общая сумма гарантий РФ в валюте РФ включается в со­став государственного внутреннего долга, а в иностранной валю­те—в состав государственного внешнего долга. Так, предостав-ленние государственных гарантий для обеспечения обязательств в иностранной валюте на сумму, превышающую сумму, эквива­лентную 10 млн долл. США, должно утверждаться отдельно.

Органы государственной власти и органы местного самоуправ­ления обязаны использовать все полномочия по формированию до­ходов бюджетов всех уровней для погашения долговых обязательств и обслуживания государственного и муниципального долга Россий­ской Федерации. В этой связи важным является вопрос о деятель­ности названных органов по управлению государственным и муни­ципальным долгом.

Под управлением государственным и муниципальным внутренним долгом понимается совокупность мероприятий государства и муни­ципального образования по выплате доходов кредиторам и погаше­нию займов, а также порядок, условия выпуска (выдачи) и разме­щения долговых обязательств РФ. Эта деятельность осуществляется Правительством страны в соответствии с законодательными акта­ми. Бюджетный кодекс РФ предусмотрел запрет на изменение ус­ловий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обра­щения (см. ст. 98 БК РФ).

К основным методам управления государственным долгом от­носятся следующие.

Выплата доходов по займам и их погашение обычно производят­ся за счет бюджетных средств, но в условиях постоянного роста го­сударственной задолженности государство может прибегнуть к рефи­нансированию, т.е. к погашению старой государственной задолжен­ности путем выпуска новых займов. Рефинансирование неоднократ­но использовалось в нашей стране, в частности, при погашении задолженности по государственному трехпроцентному внутреннему выигрышному займу 1966 г., а также при выпуске казначейских обя­зательств государства в середине 50-х гг. Рефинансирование исполь­зуется при выплате процентов и погашении по внешней части госу­дарственного долга.

СЗ РФ  1997 №30.

310     Раздел IV. Регулирование государственных доходов______

До введения в действие Бюджетного кодекса РФ использова­лись такие методы управления государственным долгом, как кон­версия, консолидация, унификация, отсрочка, аннулирование

Конверсия — это изменение размера доходности займа, напри­мер, снижение или повышение процентной ставки дохода, выпла­чиваемого государством своим кредиторам.

Государство заинтересовано в получении займов на длительные сроки. Увеличение срока действия уже выпущенных займов назы­вается консолидацией государственного долга.

Совместно с консолидацией может проводиться и унификация займов, т.е. объединение нескольких займов в один.

Отсрочка погашения займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие опера­ций по выпуску новых займов неэффективно для государства.

Под аннулированием государственного долга понимается отказ государства от долговых обязательств.

В настоящее время законодательством предусмотрена реструкту­ризация долга, под которой понимается погашение долговых обяза­тельств с одновременным осуществлением заимствований (приня­тием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслужива­ния долговых обязательств и сроков их погашения. В Бюджетном кодексе РФ отмечается, что реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы ос­новного долга.

Основным методом регулирования внешнего долга является его реструктуризация. Наряду с этим мировая практика использует ме­тод конверсии внешнего долга, под которой понимаются механизмы, обеспечивающие замещение внешнего долга другими видами обяза­тельств, менее обременительных для экономики государства-долж­ника. Возможны разные формы: конверсия долга в инвестиции, погашение его товарными поставками, обратный выкуп долга са­мим заемщиком на особых условиях, обмен на долговые обязатель­ства третьих стран, собственность, облигации и др. Существует так­же практика обмена долга на собственность, т.е. иностранная ком­пания покупает внешний долг страны на вторичном рынке, затем предъявляет его для погашения в центральный банк, который опла­чивает его национальной валютой, направляемой затем для финан­сирования инвестиций в стране-должнике1.

Обслуживание государственного долга производится Централь­ным банком РФ и его учреждениями, если иное не установлено Правительством, посредством осуществления операций по разме­щению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате дохо­дов в виде процентов по ним или в иной форме.

Контроль за состоянием государственного внутреннего долга РФ осуществляется парламентом страны.

Финансы. Под ред. Л.А Дробозиной  С  204.

Глава 15. Регулирование государственного кредита в РФ 311

Правительство страны должно ежегодно публиковать данные о состоянии государственного внутреннего долга.

Верхний предел государственного внутреннего долга устанавли­вается высшим представительным органом при утверждении феде­рального бюджета на предстоящий финансовый год.

В целях оптимизации расходов федерального бюджета на об­служивание государственного долга Российской Федерации, свое­временного выполнения государством обязательств перед внутрен­ними и внешними кредиторами в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 4 марта 1997 г. № 245 «О единой системе управления государственным долгом Россий­ской Федерации»' в Министерстве финансов создается единая система управления государственным долгом для обеспечения снижения стоимости обслуживания государственных заимствова­ний (Департамент управления государственным внутренним дол­гом и Департамент управления государственным внешним дол­гом). Министерству финансов разрешено резервировать часть по­ступлений от размещения внешних и внутренних государственных ценных бумаг на отдельном счете в Центральном банке РФ с ис­пользованием этих средств только для проведения операций по снижению стоимости обслуживания государственного долга. На­ряду с этим Министерству финансов разрешено проводить совме­стно с Центральным банком РФ операции на внутреннем рынке с государственными ценными бумагами, направленные на стаби­лизацию и последовательное снижение уровня процентных ставок. На Министерство финансов возложена обязанность обеспечить единство планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и внутренних государствен­ных заимствований.