§ 1. Понятие и виды государственных (муниципальных) расходов

Государственные расходы — это весьма широкое понятие, пред­полагающее обеспечение всех затрат государства по выполнению стоящих перед ним задач и функций финансовыми средствами. Причем деньги для осуществления разнообразных задач и функций государства могут быть истрачены разными способами, что во мно­гом зависит от того, как они были аккумулированы в такие денеж­ные фонды, как бюджет, государственные внебюджетные фонды, фонды страхования, децентрализованные финансовые фонды и т.д.

Осуществление всех функций государства возможно только при условии их материального опосредования, поэтому его деятель­ность связана с прямыми затратами финансовых ресурсов. Затраты государства, выражающие экономические отношения, являются го­сударственными расходами.

Государственные расходы — это урегулированная нормами фи­нансового права деятельность государства по расходованию разно­образных фондов денежных средств для реального обеспечения де­нежными средствами, финансовыми ресурсами выполнения задач и функций, стоящих перед государством в каждый данный период времени.

Расходы государства можно классифицировать по двум крите­риям: во-первых, в зависимости от того, из каких фондов денеж­ных средств эти расходы осуществляются, и, во-вторых, — от того, на какой территории эти расходы осуществляются: федеративные расходы, расходы субъектов федерации и муниципальные расходы.

В зависимости от того, из какого фонда производятся расходы они подразделяться на виды следующим образом.

Это прежде всего бюджетное финансирование, так как бюджет­ная система является государственным фондом денежных средств, обеспечивающим основные затраты всего государства'.

Финансирование за счет государственных внебюджетных фондов,

См. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2002 г.» с приложе­ниями // СЗ РФ. 200I. № 53 (ч. 1). Ст. 5030.

316     Раздел V. Регулирование государственных  расходов______

откуда финансируются такие социальные затраты государства как выплаты пенсий, социальное и медицинское страхование.

Расходы в государстве осуществляются за счет кредитования, когда деньги на расходы берутся на основании возвратности, воз-мездности и на определенный срок в ЦБ РФ, коммерческих банках и других финансовых структурах.

В настоящее время имеется и бюджетное кредитование, когда деньги на определенные расходы выдаются из бюджетов на опреде­ленный срок и на определенных условиях: под банковские гаран­тии, поручительства, залог имущества, которые обеспечивают воз­врат в полном объеме представляемых бюджетных кредитов и на­числение за пользование ими процентов. Эти кредиты также пред­ставляются и привлекаются на определенный срок.

Страховые выплаты по обязательному и коммерческому страхо­ванию.

Выплаты по государственному долгу, как по внутреннему, так и по внешнему, которые, в основном, также производятся из бюд­жета.

Точечные, адресные выплаты при определенных, строго огра­ниченных законом условиях, из эмиссионных средств.

В широком смысле государственными расходами можно считать и расходы за счет децентрализованных источников финансирования, т.е. расходы, покрываемые за счет собственных средств предпри­ятий и учреждений, всех юридических лиц, работающих в рыноч­ных условиях.

Каждый расход, производимый в государстве на государствен­ные нужды и нужды общества, является обязательно финансо­во-правовым отношением, где права и обязанности сторон строго урегулированы нормами права и не могут быть изменены и нару­шены в процессе исполнения. Именно недостаток правового регу­лирования расходования фондов денежных средств в государстве приводит к таким негативным явлениям, как трата бюджетных и других средств не по назначению, простое расхищение денежных средств, отток капитала за границу. Ликвидация пробелов в законо­дательстве о расходах государства является гарантией осуществле­ния прямых и обратных связей через финансы в управлении госу­дарством, служит его безопасности и дальнейшему успешному раз­витию. Из всего сказанного видно, что понятие «расходы государ­ства» шире, чем понятие «расходы государственного бюджета».

Осложнения с выплатами по расходам общества и государства, например на зарплату бюджетным учреждениям, в том числе и на социальные нужды, такие, как пенсии, пособия на детей и т.д., являются сигналами тревоги, проявлением обратной связи в управлении делами государства и общества, так как в условиях рынка ведут к тем же негативным результатам, что и невыплата бюджетных средств, поскольку на рынке прекращается спрос, нет выручки, перестают поступать налоги в бюджет от юридических и физических лиц.

Глава 16. Правовые основы государственных расх

31"

Выплаты из внебюджетных фондов, банковское и бюджетное кредитование, страховые расходы, выплаты по государственному | долгу, расходы из децентрализованных источников финансирова­ния — важные, но не основные расходы государства, так как основ­ным централизованным фондом денежных средств государства яв­ляется федеральный бюджет, вся бюджетная система. Именно она является основой финансового планирования в государстве в целом и аккумулирует самые большие финансовые ресурсы в государстве.

Таким образом, расходы в государстве, осуществляемые за счет ^бюджетного финансирования, являются основными и по значению, Ь* по объему.

Вопросы бюджетного финансирования

Расходы всей бюджетной системы — это прямые затраты госу­дарства, связанные с его функционированием и покрываемые за |счет бюджетных средств. Независимо от их направления они обес­печиваются   за   счет   бюджетного   финансирования,   основными принципами которого являются: безвозвратность и безвозмездность выделения средств; их целевой характер; финансирование по мере выполнения поставленных задач; осуществление финансового кон­троля и финансового мониторинга с целью рационального и эф­фективного расходования государственных средств и осуществле­ние мероприятий в целях предотвращения разбазаривания финан­совых средств,  их хищений,  необоснованного  вывоза  за  рубеж. Именно информация о расходовании государственных, в частности бюджетных средств, является сигналом обратной связи во всем го­сударственном управлении. Правильное расходование средств в го­сударстве дает возможность нормально функционировать государ­ственному и судебному аппарату, обеспечивает обороноспособность страны, развитие промышленности и сельского хозяйства, нормаль­ное развитие всей социально-экономической структуры общества. Если в государстве нормально работает промышленность и соци­альная сфера, вовремя выплачивается заработная плата, то в бюд­жетную систему и государственные внебюджетные фонды хорошо и вовремя  поступают налоги и,  следовательно,  государство нор­мально развивается. Если же происходят сбои, прежде всего в вы­платах заработной платы, то перестают поступать платежи в бюджет (вначале налог на физических лиц, а потом и другие налоги, так как на рынке сокращается спрос). В свою очередь, это влечет со­кращение или даже прекращение бюджетного финансирования, что может привести к дестабилизации жизни в государстве и обществе. Расходы бюджета осуществляются в полном соответствии феде­ральным законом о бюджете на текущий год, который составляет­ся, в свою очередь, в полном соответствии с бюджетной классифи­кацией.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 7 мая 2002г. № 51-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный за-

318     Раздел V. Регулирование государственных  расходов______

кон «О бюджетной классификации»1 состав бюджетной классифи­кации РФ следующий:

классификация доходов бюджетов РФ. Функциональная клас­сификация расходов РФ включает: перечень целевых статей функ­циональной классификации расходов бюджетов РФ; перечень ви­дов расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ; экономическую классификацию расходов бюджетов РФ; клас­сификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ; классификацию источников внешнего финансирова­ния дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ; классификацию видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ, муниципального долга; классификацию видов го­сударственных внешних долгов РФ и субъектов РФ, а также госу­дарственных внешних активов РФ;

ведомственная классификация расходов федерального бюджета;

структура расходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных

образований.

Закрепленная законом бюджетная классификация является еди­ной и используется не только при составлении и утверждении бюд­жета, но и, что самое главное, является основанием для исполне­ния бюджетов всех уровней.

Функциональная классификация расходов бюджетов РФ явля­ется группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и отражает направление бюджетных средств на выпол­нение основных функций государства, в том числе на финансиро­вание реализации нормативных правовых актов, принятых органа­ми государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, на финансирование осуществления отдельных госу­дарственных полномочий, представляемых другим органам власти

Первым уровнем функциональной классификации расходов бюджетов РФ в соответствии с Федеральным законом «О бюджет­ной классификации» являются разделы, определяющие расходова­ние бюджетных средств на выполнение функций государства. Это, например, расходы на управление, судебную власть, оборону и т д (см. приложение № 3 к названному Закону). В строгом соответст­вии с Законом о бюджетной классификации составляется закон о федеральном бюджете на текущий год (см., например, приложе­ние № 5 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на

2002 г.»)2.

Вторым уровнем функциональной классификации расходов бюджетов РФ являются подразделы, конкретизирующие направле­ние бюджетных средств на выполнение функций государства в пре­делах разделов. Например, по первому разделу «Государственное управление и местное самоуправление» (0100) имеются подразделы функционирование главы государства — Президента РФ (0101),

1  СЗ РФ   1996  № 34  Ст 4030, 2000  № 32  Ст 3338, 2001   № 33  Ст 3437

2  СЗ РФ  2001   № 53 (ч  1)  Ст 5030

_____Глава 16. Правовые основы государственных расходов   319

функционирование законодательных (представительных) органов власти и т.д.

Целевые статьи расходов бюджетов РФ образуют третий уро­вень функциональной классификации расходов бюджетов РФ и от­ражают финансирование расходов бюджетов по конкретным на­правлениям деятельности главных распорядителей средств бюдже­тов в пределах подразделов функциональной классификации расхо­дов бюджетов РФ. Так, приложение № 4 к Закону о бюджетной классификации включает Перечень целевых статей функциональ­ной классификации расходов бюджетов РФ, в котором содержится код и наименование статей: 001 — содержание Президента РФ; 002 — содержание Президента республики в составе РФ и главы ад­министрации субъекта РФ; 003 — обеспечение деятельности Прези­дента РФ; 0103 — функционирование исполнительных органов го­сударственной власти; 0104 — деятельность финансовых и налого­вых органов и т.д.

Виды расходов бюджетов образуют четвертый уровень функцио­нальной классификации расходов бюджетов РФ и детализируют на­правления финансирования расходов указанных бюджетов в преде­лах целевых статей.

Таким образом, мы видим, что к закону о бюджетной класси­фикации имеются приложения, в соответствии с которыми и со­ставляются показатели бюджетов на текущий год.

Так, в приложении № 3 «Функциональная классификация рас­ходов бюджетов РФ» все расходы бюджета располагаются в соот­ветствии с кодом и наименованием разделов и подразделов бюд­жетной классификации в следующей последовательности:

0100 — Государственное управление и местное самоуправление;

0101  — Функционирование    главы    государства — Президента РФ;

0102  — Функционирование   законодательных   (представитель­ных) органов государственной власти,

0104 — Деятельность финансовых и налоговых органов;

0105 — Прочие расходы на общегосударственное управление;

0106 — Функционирование органов местного самоуправления;

0200 — Судебная власть;

0201  —Федеральная судебная система;

0300 — Международная деятельность;

0301  — Международное сотрудничество;

0302 — Участие в миротворческой деятельности;

0400 — Национальная оборона;

0401  — Строительство   и   содержание   Вооруженных  Сил   РФ и т д

В целом функциональная классификация расходов РФ содер­жит следующие коды.

0500 — Правоохранительная деятельность и обеспечение безо­пасности государства;

320     Раздел V. Регулирование государственных  расходов______

0600 — Фундаментальные   исследования   и   содействие   науч­но-техническому прогрессу;

0700 — Промышленность, энергетика и строительство;

0800 — Сельское хозяйство и рыболовство;

0900 — Охрана окружающей природной среды и природных ре­сурсов, гидрометеорология, картография и геодезия;

1000 — Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика;

1100 — Развитие рыночной инфраструктуры;

1200 — Жилищно-коммунальное хозяйство;

1300 — Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычай­ных ситуаций и стихийных бедствий;

1400 — Образование;

1500 — Культура, искусство и кинематография;

1600 — Средства массовой информации;

1700 — Здравоохранение и физическая культура;

1800 — Социальная политика;

1900 — Обслуживание государственного долга;

2000 — Пополнение государственных запасов и резервов;

2100 — Финансовая помощь бюджетам других уровней;

2200 — Утилизация и ликвидация вооружений, включая выпол­нение международных договоров;

2300 — Мобилизационная подготовка экономики;

2400 — Исследования и использование космического простран­ства;

3000 — Прочие расходы;

3100 — Целевые бюджетные фонды.

Точно такое же распределение и назначение бюджетных средств на текущий год мы видим по приложению № 5 к Федеральному За­кону «О федеральном бюджете на 2002 г.», где к кодам и наимено­ваниям прилагается еще конкретный объем бюджетных средств, которые будут выделены из бюджета на эти направления деятель­ности государства в 2002 г.

Анализ указанных направлений расходов дает возможность оп­ределить, какие задачи и функции выполняет государство в данном текущем году. А так как бюджет принимается ежегодно, то и расхо­ды по бюджету совершаются точно, адресно, в определенной сум­ме, в точном соответствии с бюджетной классификацией, что мож­но легко проверить по закону о бюджете на текущий год1.

Закон о бюджетной классификации очень сложен, имеет целый ряд приложений, но ежегодный бюджет составляется в полном со­ответствии с этой классификацией. Так, приложение № 7 к закону о бюджетной классификации, введенное в действие с 2001 г.2, со­держит экономическую классификацию расходов бюджетов РФ, где расходы группируются в соответствии с их экономическим содер-

' См.  Приложение №5 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2002 г.» // СЗ РФ. 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5030. 2 СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3338.

Глава 16. Правовые основы государственных расходов   321

жанием по кодам, группам, подгруппам, предметным статьям, под-статьям и элементам расходов.

Выглядит это примерно следующим образом: 100000 — Текущие расходы; 110000 — Закупка товаров и оплата услуг; 110100 — Оплата труда государственных служащих; 110110 — Оплата труда гражданских служащих; 110120—Денежное довольствие военнослужащих и т.д. Важным приложением к Закону о бюджетной классификации являются   Ведомственная  классификация  расходов  федерального . бюджета,  в  соответствии  с  которыми  составлена  Ведомственная структура расходов федерального бюджета на 2002 г., приложения № 12 и 13, а также приложение № б1.

Ведомственная классификация расходов федерального бюдже­та — это группировка расходов федерального бюджета, отражающая распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета.

Перечень главных распорядителей средств федерального бюд­жета утверждается в структуре ведомственной классификации рас­ходов федерального бюджета законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

В случаях создания новых либо реорганизации действующих федеральных органов исполнительной власти по действующему за­кону о бюджетной классификации РФ Правительство РФ вправе вносить изменения в ведомственную классификацию расходов фе­дерального бюджета в порядке, устанавливаемом федеральным за­коном о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, что отражает распределение бюджетных ассигнований по глав­ным распорядителям бюджетных средств.

Расходы федерального бюджета, субъектов Федерации и бюд­жетов муниципальных образований являются объективной эконо­мической категорией, опосредующей их доходы и завершающие распределительные отношения. Они имеют двойственный харак­тер, так как, с одной стороны, — это затраты государства на фи­нансирование всех основных направлений хозяйства страны, а с другой — эти расходные деньги бюджетов, поступая непосред­ственно предприятиям, учреждениям и организациям, всем юри­дическим лицам, становятся их доходами, из которых они образу­ют целевые денежные фонды, необходимые для их функциониро­вания. Кстати, расходы вышестоящих бюджетов на дотации, суб­венции и субсидии нижестоящим бюджетам так же являются Доходами для последних.

Со стороны органов государства на протяжении всего расходно­го цикла при помощи всех правовых средств осуществляется воз-Действие, надзор, контроль и мониторинг за правильным и эффек­тивным расходованием государственных денежных средств. Расход-

См. Приложение № 6 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2002 г.» // СЗ РФ. 2001. № 53. (ч. 1). Ст. 5030.

21-9677

322     Раздел V. Регулирование государственных  расходов______

ный цикл — это время от возникновения объективно обусловлен­ной потребности в затратах денежных средств на конкретные мероприятия до полного их удовлетворения. Циклы расходов длят­ся по-разному. Например, расходы на управление, оборону, про­свещение, здравоохранение объективно необходимы постоянно, а расходы, связанные со строительством отдельных объектов (боль­ницы, школы, стадиона) — с момента их проектирования до сдачи в эксплуатацию.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ непосредственное исполнение бюджетных расходов осуществляется через органы ка­значейства (ст. 215 БК РФ). Казначейство открывает счета в РКЦ ЦБ РФ и этим обеспечивается единство кассы при исполнении бюджетов всех уровней Правда, следует признать, что пока не все бюджеты исполняются через казначейство, часть бюджетов субъек­тов Федерации, и особенно муниципальных образований продол­жает исполняться через коммерческие банки, что создает некото­рые трудности в точном и целевом использовании денежных средств, т.е. в данном случае проявляется разница интересов госу­дарства и коммерческих банков, где государство заинтересовано из­расходовать свои ассигнования из бюджета точно, в полном объеме и в срок, а коммерческие банки заинтересованы полученные день­ги капитализировать, что объективно ведет к невыплате в срок пла­тежей из бюджета и дестабилизирует финансово-экономическую обстановку в государстве.

Непосредственно бюджетные средства используют (распределяют и тратят) главные распорядители бюджетных средств, распорядители бюджетных средств и получатели бюджетных средств, которые в пределах своей компетенции имеют право перемешать бюджетные средства. Главный распорядитель бюджетных средств согласно бюд­жетной росписи распределяет средства между распорядителями бюд­жетных средств, а те, в свою очередь, распределяют выделенные средства для непосредственного использования между получателями бюджетных средств. Так, Министерство финансов РФ, являясь глав­ным распорядителем бюджетных средств, точно, в соответствии с бюджетной росписью распределяет бюджетные средства между распорядителями бюджетных средств — министерствами, а те, в свою очередь, распределяют средства между получателями бюджет­ных средств. Так, Министерство культуры перечисляет бюджетные ассигнования Большому театру РФ, а Государственный комитет РФ по высшему образованию перечисляет бюджетные ассигнования для их непосредственного расходования МГУ и т.д.

Следует обратить внимание, что каждый вышестоящий распо­рядитель бюджетных средств является в то же время и получателем бюджетных средств, так как он получает и тратит из бюджета в со­ответствии со своей сметой доходов и расходов деньги на зарплату своему аппарату, командировочные и канцелярские расходы, а так­же получает деньги на капитальное строительство, если такое пре­дусмотрено на текущий год.

_____Глава 16. Правовые основы государственных расходов   323

Классификация расходов бюджетной системы по территориально­му принципу

Этот принцип в приложении к бюджетным расходам очень сло­жен, так как мы имеем дело с бюджетами разных уровней: феде­ральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и бюджеты муни­ципальных образований, которые действуют на территории всего государства, находятся в диалектической взаимосвязи и взаимоза­висимости и, в общем, должны обеспечивать финансирование вы­полнения всех задач и функций как государства в целом, так и ка­ждой его территории в интересах всего населения. Именно поэтому в БК РФ в ст. 84, 85, 86, 87 указывается, за счет каких бюджетов финансируются разные расходы государства.

•Статья 84 БК РФ рассматривает расходы, финансируемые ис­ключительно из федерального бюджета. К ним относятся прежде всего обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального Со­брания РФ, Счетной палаты РФ, Центризбиркома РФ, федераль­ных органов исполнительной власти и их территориальных орга­нов, другие расходы на общегосударственное управление по переч­ню, определяемому при утверждении федерального закона о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год: финансирование федеральной судебной системы, осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах, национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности; фундаментальные исследо­вания и содействие научно-техническому прогрессу; государствен­ная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транс­порта; государственная поддержка атомной энергетики, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий феде­рального масштаба; исследование и использование космического пространства; содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти РФ; формирование федеральной собственности; обслуживание и пога­шение государственного долга РФ и т.д.

Статья 85 БК РФ закрепляет расходы, финансируемые из феде­рального бюджета, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципаль­ных образований. К таким расходам, например, относятся: государ­ственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), газификации и водоснабжения, сельского хо­зяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов, обеспечение правоохранительной дея­тельности, обеспечение противопожарной безопасности и т.д.

Расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъек­тов РФ, закреплены в ст. 86 БК РФ. Это прежде всего расходы, обеспечивающие функционирование органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, обслу­живание и погашение государственного долга субъектов РФ, прове­дение выборов и референдумов субъектов РФ, обеспечение и реа­лизацию региональных целевых программ и т.д.

21-

324     Раздел V. Регулирование государственных  расходов______

В статье 87 БК РФ перечисляются расходы, финансируемые ис­ключительно из местных бюджетов: содержание органов самоуправ­ления, формирование муниципальной собственности и управления ею, организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учрежде­ний и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления, содержание муни­ципальных органов охраны общественного порядка и т.д

Таким образом, из бюджетов разного уровня производится сметно-лимитная передача денежных средств бюджетным учрежде­ниям для непосредственного выполнения ими своих функций в оп­ределенной области.