Глава 23 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ

В ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации содержится понятие государственного внебюджетного фонда, под которым понимается форма образования и расходования денежных средств вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Государственные внебюджетные фонды предназначены для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение по возрасту; по болезни и инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о социальном обеспечении; социальное обеспечение в случае безработицы; охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.

В Российской Федерации государственными внебюджетными фондами являются Пенсионный фонд Российской Федерации; Фонд социального страхования (ФСС РФ); Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС РФ). Государственный фонд занятости населения Российской Федерации, упомянутый в ст. 144 БК РФ, в настоящее время ликвидирован1.

Необходимо отметить, 'что в Бюджетном кодексе Российской Федерации понятие государственного внебюджетного фонда используется в двух значениях: как денежный фонд, т.е. объект соответствующих бюджетных правоотношений, и как субъект, имеющий правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации (п. 2 ст. 143 БК РФ).

В налоговой сфере государственные внебюджетные фонды выступают как субъекты, участники налоговых правоотношений (ст. 9 НК РФ).

Полномочия государственных внебюджетных фондов в сфере налоговых правоотношений с 1 января 2001 г. подверглись существенному изменению. Если до 1 января 2001 г. органы этих фондов контролировали исчисление и уплату взносов во внебюджетные государственные фонды, имевших налоговую природу, то с 1 января 2001 г., в связи с введением единого социального налога (ЕСН), они утратили эти полномочия2. ЕСН объединил взносы в государственные внебюд-

1 Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3341.

- Там же.

540          Глава 23. Государственные внебюджетные фонды

жетные фонды, что привело к существенной рационализации налоговых правоотношений. Вместо нескольких контролирующих органов государственных внебюджетных фондов, которые проверяли схожие по налоговой базе платежи, в настоящее время налогоплательщик проверяется по ЕСН исключительно налоговыми органами. Передача в налоговые органы контроля по платежам в государственные внебюджетные фонды (в составе ЕСН) ликвидирует дублирование проверок налогоплательщиков, вводит единообразие процедур налогового контроля и ответственности, что, безусловно, следует рассматривать как положительную тенденцию реформирования отечественной налоговой системы.

Однако несмотря на ликвидацию контрольных полномочий и после 2001 г. у государственных внебюджетных фондов сохранилась компетенция в налоговой сфере, и они продолжают быть участниками налоговых правоотношений. Согласно ст. 2 НК РФ налоговые отношения — это отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе проведения налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.

В соответствии со ст. 63 НК РФ в компетенцию органов государственных внебюджетных фондов входит принятие решений об изменении срока уплаты налогов, поступающих во внебюджетные фонды. Такой компетенцией обладают только органы Фонда социального страхования и Фонда обязательного медицинского страхования в части сумм ЕСН, зачисляемых в эти фонды.

Изменение срока уплаты налога и сбора имеет форму отсрочки, рассрочки, налогового кредита, инвестиционного налогового кредита. При этом изменение срока уплаты налога и сбора не отменяет существующей и не создает новой обязанности по уплате налога и сбора.

Органы ФСС РФ и ФОМС РФ обязаны принять решение о предоставлении отсрочки или рассрочки по уплате налога или об отказе в ее предоставлении в течение одного месяца со дня получения заявления налогоплательщика. При этом по ходатайству налогоплательщика эти органы вправе принять решение о временном (на период рассмотрения заявления о предоставлении отсрочки или рассрочки) приостановлении уплаты суммы задолженности налогоплательщиком. Органы ФСС РФ и ФОМС РФ заключают договоры залога и поручительства, которыми обеспечивается обязанность по уплате налога при его отсрочке или рассрочке.

Помимо этого, органы ФСС РФ и ФОМС РФ имеют право заключать с налогоплательщиком договор налогового кредита при наличии

Глава 23. Государственные внебюджетные фонды   541

оснований, указанных в НК РФ. Договор о налоговом кредите должен предусматривать сумму задолженности (с указанием на налог, по уплате которого предоставлен налоговый кредит), срок действия договора, начисляемые на сумму задолженности проценты, порядок погашения суммы задолженности и начисленных процентов, документы об имуществе — предмете залога либо поручительство, ответственность сторон. Копия договора о налоговом кредите, заключенным с органом ФСС РФ или ФОМС РФ представляется налогоплательщиком в налоговый орган по месту его учета в пятидневный срок со дня заключения договора.

По другому виду налоговой льготы — инвестиционному налоговому кредиту — органы государственных внебюджетных фондов полномочиями не обладают. Они не вправе предоставлять налогоплательщику инвестиционный налоговый кредит, так как согласно ст. 66 НК РФ инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен только по налогу на прибыль (доход) организации, а также по региональным и местным налогам, а не по ЕСН.

Органы ФСС РФ и ФОМС РФ обладают также полномочиями по досрочному прекращению отсрочки и рассрочки при нарушении налогоплательщиком условий их предоставления. При этом решение органа государственного внебюджетного фонда о досрочном прекращении действия отсрочки, рассрочки может быть обжаловано налогоплательщиком в суд.

Органы государственных внебюджетных фондов не обладают правом на предъявление исков о досрочном расторжении договора о налоговом кредите, так как такое право предоставлено только налоговым органам (ст. 31 НК РФ). Надо полагать, что органам ФСС РФ и ФОМС РФ следует передавать материалы для предъявления иска о расторжении договора налогового кредита в налоговые органы, которые и должны обращаться в суд.

Можно встретить точку зрения, что дополнительными полномочиями органов государственных внебюджетных фондов в налоговой сфере являются полномочия по обмену информацией с налоговыми органами (ст. 82 НК РФ) и по предоставлению налоговым органам разъяснений, в частности по п. 2 ст. 239 НК РФ1. Высказанная позиция спорна. Эти отношения по своей природе относятся к административным и возникают между государственными органами без непосредственного участия налогоплательщиков.

1  Кустова М.В., Ногина О.А., Шевелева Н.А. Налоговое право России. Общая часть: Учебник / Под ред. Н. А. Шевелевой. М.: Юристъ, 2001. С. 155-159.

542          Глава 23. Государственные внебюджетные фонды

Органы государственных внебюджетных фондов обязаны (ст. 102 НК РФ) хранить налоговую тайну о ставших им известными сведениях о налогоплательщике, за исключением указанных в Законе.

В дополнение к перечисленным полномочиям в налоговой сфере органов государственных внебюджетных фондов необходимо особо отметить полномочия органов ФСС РФ по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, взимаемых на основании Закона РФ от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». Эти платежи имеют все признаки налога, указанные в ст. 8 НК РФ. В соответствии с этим Законом РФ органы ФСС РФ реализуют ряд полномочий в отношении плательщиков этих взносов (страхователей):

регистрацию в органах ФСС РФ работодателей как страховате

лей (ст. 6 Закона);

установление страхователям в порядке, определяемом Прави

тельством РФ, надбавки и скидки к страховому тарифу (ст. 18 Закона);

сбор страховых взносов (ст. 18 Закона);

контроль деятельности страхователя и применение мер ответст

венности за неуплату страховых взносов (ст. 18, 19 Закона);

бесспорное взыскание с организаций задолженности по страхо

вым взносам и пеней (ст. 19 Закона).

Эти полномочия являются по своей правовой природе полномочиями по налоговому контролю. При этом процедура налогового контроля в указанном Законе не регламентирована, однако на основании ст. 82 Н К РФ органы государственных внебюджетных фондов проводят налоговый контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах в порядке, предусмотренном гл. 14 части первой НК РФ. На этом основании ФСС РФ предписывает при проведении проверок руководствоваться процедурой, установленной НК РФ1.

На примере организации контроля за исчислением и уплатой взносов на социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний мы сталкиваемся с проблемой распыления налогового контроля по другим государственным органам, помимо налоговых. Такое распыление основано на нечетком законо-

1 Методические указания о порядке назначения, проведения документальных выездных проверок страхователей по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и принятия мер по их результатам, утв. постановлением ФСС РФ от 24 октября 2001 г. № 102 // РГ. 2001. 26 дек.

Глава 23. Государственные внебюджетные фонды   543

дательном определении правовой природы ряда платежей и их формальном невключении в перечень налогов и сборов. В результате создается ситуация, когда организовать контроль за исчислением и уплатой таких платежей можно несколькими способами.

Во-первых, предоставить права контроля и применения мер ответственности специальному государственному органу. В этом случае для такого органа потребуется создавать процедуру контроля и основания ответственности (такая модель существовала в отношении взносов во внебюджетные государственные фонды до 1 января 1999 г.).

. Во-вторых, предоставить права контроля самостоятельному органу, но процедуру и основания ответственности заимствовать из НК РФ (такой вариант, кроме оснований ответственности, реализован в Законе РФ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»).

В-третьих, можно поручить контроль за такими платежами налоговым органам с распространением на них процедуры налогового контроля и оснований ответственности, предусмотренных НК РФ.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 21 марта 1997 г. № 5-П указал, что единство налоговой системы обеспечивается единой системой федеральных налоговых органов. Конституционный принцип единства налоговой политики ориентирует на проведение налогового контроля одним государственным органом. Исключения их этого правила должны быть обоснованы существенной спецификой отношений по налоговому контролю в соответствующей сфере (например, таможенный контроль). В связи с этим представляется нецелесообразным наделять органы государственных внебюджетных фондов полномочиями по налоговому контролю, так как это приведет к снижению эффективности контроля и дублированию контрольных мероприятий.

Тенденция отечественного законодательства состоит в консолидации налогового контроля в налоговых органах. Эффективность такой модели подтверждается и тем, что взносы на обязательное пенсионное страхование, возмездные по своей природе, также должны контролироваться налоговыми органами (ст. 25 Закона РФ от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»1). Однако законодатель остался непоследовательным и в этой же статье предусмотрел право органов Пенсионного фонда Российской Федерации, а не налоговых органов на взыскание недоимки и пеней.

СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832.

544      Глава 24. Участие правоохранительных органов в налоговых отношениях

Таким образом, сокращение полномочий государственных внебюджетных фондов в налоговой сфере следует признать перспективным направлением совершенствования отечественного законодательства. За органами государственных внебюджетных фондов необходимо сохранить бюджетные права и обязанности, а в сфере налоговых правоотношений — ограничить их полномочия решением вопросов об изменении сроков уплаты налогов.