Глава 21 ПОЛНОМОЧИЯ МИНФИНА РОССИИ В НАЛОГОВОЙ СФЕРЕ

21.1. Финансовые органы: понятие, задачи, цели

В Российской Федерации финансовые органы обособлены от налоговых органов, поэтому участие финансовых органов в налоговых отношениях ограниченно. Тем не менее такое участие необходимо, так как финансовые органы отвечают за подготовку и исполнение бюджета, а налоги — важнейший доходный источник бюджета.

Под финансовыми органами понимаются:

Министерство финансов Российской Федерации;

министерства финансов республик, финансовые управления

(департаменты, отделы) администраций краев, областей, городов Мос

квы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов,

районов, городов.

524          Глава 21. Полномочия Минфина России в налоговой сфере

Такой состав финансовых органов назван в качестве участников налоговых отношений в ст. 9 НК РФ.

Министерство финансов Российской Федерации — исполнительный орган власти РФ, осуществляющий функции государственного управления в сфере финансовой деятельности. Отличительной чертой этого органа является комплексный характер его функций, охватывающих все стороны финансовой деятельности государства1.

Основные задачи Минфина России:

проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и ва

лютной политики;

концентрация финансовых ресурсов;

разработка проекта федерального бюджета и обеспечение его ис

полнения;

разработка методологии составления бюджетов всех уровней и

отчетов об их исполнении, а также методологическое руководство бух

галтерским учетом и отчетность2.

В сфере налоговых отношений основная цель Минфина России — проведение эффективной налоговой политики путем прогнозирования налоговых поступлений и внесения предложений по совершенствованию системы налогов.

Необходимо учесть, что в структуре центрального аппарата Министерства финансов Российской Федерации функционирует организационно обособленная система органов Федерального казначейства. Как правило, непосредственными участниками налоговых отношений (например, при распределении регулирующих налогов между уровнями бюджетной системы) со стороны Минфина России выступают именно органы Федерального казначейства.

Основные задачи органов Федерального казначейства:

кассовое исполнение федерального бюджета;

управление доходами и расходами федерального бюджета;

краткосрочное прогнозирование и кассовое планирование по

ступления и расходования средств федерального бюджета;

сбор информации о состоянии государственных финансов3.

В сфере налоговых отношений основной целью органов казначейства является своевременное и полное зачисление всех сумм налогов,

1              См.: Финансовое право. Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Юристь, 2000.

С. 85.

2              См.: п. 5 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утв. по

становлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г. № 279 // СЗ

РФ. 1998. № 11. Ст. 1288.

3              См.: п. 8 Положения о Федеральном казначействе Российской Федерации, утв.

постановлением Совета министров — Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864.

21.2. Система и структура финансовых органов        525

уплаченных в федеральный бюджет, на единый казначейский счет федерального бюджета (кассовое исполнение бюджета по налоговым доходам). Для этой цели Федеральное казначейство располагает разветвленной сетью территориальных органов по всей стране. Налогоплательщики перечисляют налоги на счета соответствующего отделения казначейства по месту своего нахождения. Отделение казначейства переводит все полученные суммы на единый счет федерального бюджета. Тем самым все налоговые доходы федерального бюджета консолидируются на одном счете.

Если налогоплательщик уплачивает регулирующий налог, который распределяется в долях между бюджетами различных уровней, отделение казначейства, получившее платеж, делит сумму налога и переводит соответствующие доли на единый счет федерального бюджета субъекта Федерации и (или) муниципального бюджета.

Цели и задачи финансовых органов субъектов Федерации и муниципальных образований в целом аналогичны целям и задачам Министерства финансов Российской Федерации с учетом уровня их компетенции — это проведение бюджетной и налоговой политики на соответствующей территории, разработка проектов и исполнение бюджетов, концентрация финансовых ресурсов субъекта Федерации или муниципального образования.

21.2. Система и структура финансовых органов

Система финансовых органов РФ строится на основе принципа бюджетного федерализма и самостоятельности бюджетов. В связи с этим финансовые органы субъектов Федерации не находятся в подчинении Минфину России. Финансовые органы муниципальных образований также не подчинены каким-либо вышестоящим финансовым органам.

Последовательная реализация принципа самостоятельности бюджетов (ст. 28 БК РФ) предполагает, что каждый бюджет обслуживается отдельной казначейской системой: для федерального бюджета — это система органов федерального казначейства, для бюджета субъекта Федерации — казначейство субъекта Федерации и т.д. По смыслу ст. 215 БК РФ, устанавливающей правило казначейского исполнения бюджетов, на всех уровнях бюджетной системы должны создаваться органы исполнительной власти, являющиеся кассирами соответствующего бюджета.

Однако создание самостоятельных казначейств на местах не получило развития. В качестве примера успешного создания регионального казначейства можно привести организацию городского казначейства

526          Глава 21. Полномочия Минфина России в налоговой сфере

Санкт-Петербурга в структуре комитета финансов'. В Москве на базе департамента финансов Правительства г. Москвы также создана система органов городского казначейства, призванная обслуживать исполнение бюджета г. Москвы2.

Большее развитие получило возложение функций'по исполнению бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов на органы Федерального казначейства РФ.

С точки зрения удобства для налогоплательщика централизация функций по кассовому исполнению всех бюджетов в единой системе органов Федерального казначейства позволяет упростить уплату налога. Распределение сумм регулирующих налогов между уровнями бюджетной системы в такой ситуации может целиком возлагаться на органы казначейства, а налогоплательщик не будет обременен выяснением вопроса о том, в каких долях в какие бюджеты должен поступать уплаченный им налог.

Тем не менее полностью освободить налогоплательщиков от обязанностей по распределению налога не удастся. Участие налогоплательщика необходимо в том случае, если сумму налога, поступающую в региональный или местный бюджет, необходимо разделить между несколькими бюджетами одного уровня пропорционально степени экономического присутствия налогоплательщика на соответствующей территории.

Так, в соответствии со ст. 284 НК РФ налог на прибыль организаций зачисляется:

по ставке 7,5% — в федеральный бюджет;

по ставке 14,5% — в бюджеты субъектов Федерации;

по ставке 2% — в местные бюджеты.

В двух последних случаях налог уплачивается в бюджеты тех субъектов Федерации и муниципальных образований, на территории которых налогоплательщик ведет деятельность через обособленные подразделения, исходя из доли прибыли, приходящейся на эти подразделения (ст. 288 НК РФ). Очевидно, что распределить налог на прибыль между этими бюджетами удобнее самому налогоплательщику, т.е. только он обладает информацией о доле прибыли, полученной от деятельности в том или ином регионе.

Организационная структура Министерства финансов РФ и Федерального казначейства. Министерство финансов Российской Федера-

1              Иванова Н.Г. Бюджетный кодекс РФ и вопросы исполнения региональных бюд

жетов. — http://www.wbase.duma.gov.ru.

2              Постановление Правительства г. Москвы от 7 декабря 1999 г. № 1122 // Вестник

мэрии г. Москвы. 2000. № 2.

21.2. Система и структура финансовых органов        527

ции состоит из центрального аппарата и территориальных органов. Последние могут создаваться в случае необходимости, не подменяя собой финансовые органы субъектов Федерации и местного самоуправления.

Центральный аппарат включает структурные подразделения и департаменты по основным направлениям деятельности Минфина России1. В сфере налогообложения действуют Департамент налоговой политики, Департамент бюджетной политики, Департамент методологии бухгалтерского учета и отчетности. Департаменты ведут аналитическую работу, обобщают российский и международный опыт в области налогообложения и бухгалтерского учета, разрабатывают проекты нормативных актов.

В структуру Минфина России входит также Федеральное казначейство, представляющее собой систему органов, организационно подчиненных Министерству.

Федеральное казначейство является единой централизованной системой органов, состоящей из:

Главного  управления  Федерального  казначейства  Минфина

России;

территориальных органов Федерального казначейства по рес

публикам в составе РФ, краям, областям, автономным образованиям,

городам Москве и Санкт-Петербургу, городам (за исключением горо

дов районного подчинения), районам и районам в городах2.

Создание органов Федерального казначейства на местах начато в 1992 г.3, к концу 1990-х гг. формирование организационной структуры казначейства было в целом завершено.

До создания органов Федерального казначейства функции кассового исполнения федерального бюджета исполняли коммерческие банки, поскольку первоначально Российская Федерация восприняла банковскую систему исполнения бюджета, существовавшую в СССР. В СССР кассовое исполнение государственного бюджета возлагалось на Госбанк СССР. Поскольку государственная монополия на банковскую деятельность не сохранилась, стало возможным открытие счетов

1              Постановлением Правительства РФ от 12 ноября 1999 г. № 1248 «Вопросы Ми

нистерства финансов Российской Федерации» Министерству финансов разрешено

«иметь в составе центрального аппарата Министерства наряду с другими подразделе

ниями 20 департаментов по основным направлениям деятельности» // СЗ РФ. 1999.

№ 47. Ст. 5708.

2              См.: п. 1 Положения о Федеральном казначействе Российской Федерации, утв.

постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864.

3              Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О Федеральном казначействе» //

Российские вести. 1992. № 113.

528          Глава 21. Полномочия Минфина России в налоговой сфере

для операций с бюджетными средствами в коммерческих банках. На практике это привело к негативным последствиям. Во-первых, не все банки обладали достаточной степенью надежности, и их разорение вело к потере бюджетных средств. Во-вторых, отдельные банки несвоевременно исполняли свои обязательства по переводу бюджетных средств, получая дополнительную выгоду от использования находящихся у них бюджетных средств. В-третьих, распыление доходных и расходных операций с бюджетными средствами по множеству счетов в разных банках привело к объективной невозможности своевременно и полно учесть бюджетные средства, так как никакого единого счета, на который поступали бы доходы и снимались расходы, не было.

Нормальная финансовая деятельность государства невозможна без достоверной информации о количестве денег в его распоряжении. В связи с этим в бюджетной сфере был восстановлен принцип единства кассы, т.е. принцип, в соответствии с которым все операции с бюджетными средствами учитываются на едином счете. Это потребовало отказа от банковской системы исполнения бюджета. Сосредоточить кассовые операции с бюджетными средствами в органах Банка России невозможно, так как это не соответствует месту Банка России в системе разделения властей: Банк России должен сохранять независимость от органов государственной власти, но сосредоточение в нем бюджетных ресурсов предоставило бы ему слишком сильный инструмент воздействия на органы власти.

Выход из этой ситуации был найден в переходе от банковской к казначейской системе исполнения бюджета. Учет всех доходных поступлений органами казначейства на едином казначейском счете позволяет на практике реализовать принцип единства кассы и обеспечивает получение полной и достоверной информации о суммарных поступлениях налогов в бюджет. Сосредоточение финансовых ресурсов на счетах Федерального казначейства не приводит к нарушению баланса сил в системе разделения властей, так как Федеральное казначейство не обладает независимым статусом и включено в структуру Министерства финансов Российской Федерации.

21.3. Полномочия Министерства финансов Российской Федерации в налоговой сфере

Нормотворческие полномочия. Нормотворческие полномочия Минфина России реализуются по двум направлениям:

• разработка и принятие нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции Министерства;

21.3. Полномочия Министерства финансов РФ в налоговой сфере      529

•               участие в разработке проектов федеральных конституционных

законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов;

разработка предложений о налоговой политике, развитии налогового

законодательства и совершенствовании налоговой системы в России.

Полномочия в области принятия нормативных правовых актов по вопросам, связанным с налогообложением, существенно ограниченны.

Во-первых, в соответствии с п. 2 ст. 4 НК РФ Минфин России издает в этой сфере акты, обязательные только для своих подразделений, к актам законодательства о налогах и сборах они не относятся.

Во-вторых, согласно пп. 9 п. 4 Положения о Минфине России, он издает нормативные правовые акты по вопросам, прямо отнесенным к его компетенции. Поскольку установление налогов к такой компетенции не относится, его нормативные правовые акты не могут затрагивать исчисления налогов и сборов.

Тем не менее отдельные вопросы, связанные с уплатой налогов в бюджет, все-таки отнесены к компетенции этого Министерства по прямому указанию НК РФ. В соответствии с п. 1 ст. 63 НК РФ Минфин России вправе принимать решения об изменении срока уплаты федеральных налогов (сборов). Соответственно им утвержден «Порядок организации работы по предоставлению отсрочки, рассрочки, налогового кредита, инвестиционного налогового кредита по уплате федеральных налогов и сборов, а также пеней, подлежащих зачислению в федеральный бюджет»1.

Отдельные нормотворческие полномочия Минфина России согласно НК РФ реализуются совместно с МНС России, а именно:

совместно утверждается порядок проведения инвентаризации

имущества налогоплательщика при налоговой проверке (пп. 7 п. 1

ст. 31 НКРФ);

совместно определяется порядок учета доходов и расходов для

исчисления налоговой базы индивидуальными предпринимателями

(п. 2 ст. 54 НК РФ).

Отдельные нормотворческие полномочия МНС России реализуются при участии Минфина России:

по согласованию с Минфином России издаются инструкции по

заполнению налоговых деклараций (п. 7 ст. 80; п. 4 ст. 86.3 НК РФ);

по согласованию с Минфином России разрабатываются формы

учета для индивидуальных предпринимателей и организаций, пере-

Приказ министра финансов от 30 сентября 1999 г. № 64 // РГ. 1999. 2 дек.

530          Глава 21. Полномочия Минфина России в налоговой сфере

шедших на упрошенную систему налогообложения (п. 1 ст. 346.24 НК РФ).

Существенное воздействие на налоговые отношения оказывает нормотворческая деятельность Минфина России в смежных областях правового регулирования, для которых акты Минфина России общеобязательны. Так, к компетенции Минфина России отнесено регулирование бухгалтерского учета; утверждение планов счетов, типовых форм бухгалтерского учета и отчетности, инструкций по их применению и порядку составления отчетности (пп. 53 п. 4 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации). Поскольку в соответствии со ст. 54 НК РФ налогоплательщики-организации исчисляют налоговую базу на осноце данных регистров бухгалтерского учета, обязательные для применения налогоплательщиками правила бухгалтерского учета воздействуют на определение суммы налога1.

Получило распространение издание писем Минфина России по проблемам применения законодательства о налогообложении и бухгалтерском учете, отражающих официальную точку зрения. Письма могут использоваться при толковании нормативных правовых актов о налогах и сборах. Толкование, содержащееся в письмах, может в определенных случаях приобретать характер официального толкования и быть обязательным для правоприменителя, например в международных соглашениях об избежании двойного налогообложения. Так, Министерство финансов Российской Федерации является компетентным органом с российской стороны, уполномоченным решать, по взаимному согласию с компетентным органом другой стороны, любые трудности и сомнения при толковании договора между РФ и США об избежании двойного налогообложения2.

Полномочия по изменению срока уплаты налога (сбора). Налоговый кодекс РФ возлагает на Минфин России полномочия по изменению в индивидуальном порядке сроков уплаты налогов (сборов) с переносом платежа на более поздний срок (ст. 61, 63 НК РФ). Срок уплаты налога может быть изменен по просьбе налогоплательщика в форме:

•  отсрочки или рассрочки;

1              В последнее время законодатель не всегда придерживается правила о связи бух

галтерского учета и налогообложения. Так, глава 25 части второй НК РФ «Налог на

прибыль организаций» требует от налогоплательщиков-организаций рассчитывать

налог на прибыль по данным налогового учета, правила которого существенно отли

чаются от правил бухгалтерского учета. При этом установление правил налогового учета

к компетенции Минфина России не относится, эти правила определяет законодатель.

2              Статьи 3, 24 Договора между РФ и США об избежании двойного налогообложения

и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы и

капитал // СЗ РФ. 1999. № 16. Ст. 1938.

21.3. Полномочия Министерства финансов РФ в налоговой сфере      53 1

налогового кредита;

инвестиционного налогового кредита'.

Полномочия Минфина России ограничены изменением сроков уплаты федеральных налогов (сборов), подлежащих уплате в федеральный бюджет. По регулирующему налогу, зачисляемому в различные бюджеты, в части, поступающей в федеральный бюджет, решение принимает Минфин России, а в части сумм, поступающих в нижестоящие бюджеты, — соответствующий финансовый орган субъекта Федерации или муниципального образования (ст. 63 НК РФ).

Решение об изменении срока уплаты регионального налога вправе принять финансовый орган субъекта Федерации, местного налога — финансовый орган муниципального образования.

Полномочия по кассовому исполнению федерального бюджета в части налоговых доходов. Все полномочия, связанные с зачислением налогов на счет федерального бюджета, распределением регулирующих налогов и возвратом сумм излишне уплаченных налогов (сборов), реализуются органами Федерального казначейства и будут рассмотрены ниже применительно к полномочиям Федерального казначейства.

Прочие полномочия в сфере налогообложения. В соответствии со ст. 16 НК РФ Минфин России собирает информацию об установлении и отмене региональных и местных налогов. Эта информация необходима для проведения эффективной налоговой и бюджетной политики, прогнозирования потребностей в отчислении регулирующих налогов и финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации и местным бюджетам.

Статья 42 НК РФ наделяет Минфин России правом определять, относятся ли доходы налогоплательщика к доходам от источников в Российской Федерации или к доходам от источников за ее пределами, относить доход к различным источникам в долях. Эта норма согласуется с нормами международных соглашений России об избежании двойного налогообложения, наделяющими Минфин России правом представлять Россию в разрешении споров, связанных с применением соглашений.

Являясь компетентным органом, уполномоченным толковать международные соглашения, Минфин России должен решать вопрос об отнесении доходов к доходам от источников в РФ или за ее пределами, руководствуясь содержанием и смыслом соответствующих международных налоговых соглашений.

1  Подробнее об изменении сроков уплаты налога см. п. 4.8 раздела IV настоящего издания.

532          Глава 21. Полномочия Минфина России в налоговой сфере

21.4. Полномочия органов Федерального казначейства в сфере налогообложения

Кассовое исполнение федерального бюджета по налоговым доходам.

Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год закрепляет ожидаемые показатели налоговых поступлений. Поскольку налоги в течение года поступают неравномерно, Главное управление Федерального казначейства (ГУФК) проводит кассовое планирование средств федерального бюджета, добиваясь согласования во времени доходных поступлений и расходных операций. Для контроля за выполнением кассового плана ГУФК ведет краткосрочное прогнозирование налоговых поступлений исходя из информации, получаемой от налоговых органов.

Кассовое исполнение федерального бюджета по налоговым доходам состоит в зачислении сумм налогов, подлежащих уплате в федеральный бюджет, на единый казначейский счет федерального бюджета. Территориальные органы Федерального казначейства получают суммы налогов на свои счета и незамедлительно перечисляют их на единый казначейский счет федерального бюджета, распорядителем которого является ГУФК. Одновременно происходит отчисление долей регулирующих налогов в бюджеты более низких уровней.

Ни бюджетное, ни налоговое законодательство до настоящего времени не унифицировали порядка распределения регулирующих налогов между уровнями бюджетной системы. Наибольшее распространение получили два способа.

Налогоплательщик обязан определить, в какие бюджеты следует перечислить суммы регулирующего налога. Этот способ сложен для налогоплательщика, поскольку доли распределения регулирующих налогов ежегодно меняются, и, кроме того, для уплаты одного налога необходимо составить несколько платежных поручений. Однако только этот способ обеспечивает связь между бюджетом территории и степенью экономического присутствия на ней налогоплательщика, так как позволяет возложить на налогоплательщика расчет долей налога, пропорциональных долям прибыли, извлеченной от деятельности в конкретном регионе.

Другой способ предполагает зачисление регулирующего налога полностью в один бюджет с последующим отчислением долей налога в нижестоящие бюджеты органами казначейства. Для налогоплательщика этот способ более удобен. С точки зрения потребностей бюджетного регулирования способ должен применяться, если регулирующие налоги используются законодателем для выравнивания уровня бюджетных поступлений: вся собранная сумма налога аккумулируется, и

21.4. Полномочия органов Федерального казначейства в сфере налогообложения 533

затем ее часть распределяется между нижестоящими бюджетами поровну или в иной пропорции, определяемой законодателем. Как пра-' вило, именно эта задача наиболее актуальна в бюджетном регулировании федеративных государств.

Применение этого способа столкнулось с проблемой возникновения задолженности федерального бюджета перед бюджетами субъектов Федерации по регулирующим налогам в связи с тем, что отчислений от собранных сумм не было вследствие кассовых разрывов (временного дефицита) федерального бюджета. Так, в 2000 г. сумма такой задолженности составила 250 млн руб.1 Избежать таких ситуаций позволяет проводящаяся Минфином России работа по совершенствованию кассового планирования сбора и расходования средств федерального бюджета.

Исполнение бюджета по налоговым доходам включает не только

зачисление сумм поступивших налогов в соответствующие бюджеты,

но и возврат излишне уплаченных сумм налогоплательщику.               *

Как указано в ст. 78 НК РФ, решение о возврате принимает налоговый орган. Непосредственно суммы возврата со счета федерального бюджета перечисляет орган Федерального казначейства по распоряжению налогового органа. Здесь проблема состоит в том, что возврат налога, с точки зрения бюджетного законодательства, представляет собой расход, не предусмотренный сметой налогового органа и, следовательно, не обеспеченный бюджетным финансированием. Поэтому исполнение решений о возврате налогов в текущем финансовом году затруднено. Выходом из этой ситуации может служить либо создание резервного фонда, либо приведение бюджетно-правовой природы этих выплат в соответствие с их сущностью: выплаты представляют не столько расход бюджета, сколько коррекцию ошибок в определении поступивших доходов.

Кассовое исполнение бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов по налоговым доходам. Если субъект Федерации или муниципалитет считает нецелесообразным создание своих казначейских органов, он может заключить соглашение об исполнении бюджета с Федеральным казначейством. В этом случае соответствующее управление Федерального казначейства по субъекту Федерации или местное отделение Федерального казначейства возьмет на себя обязанности по зачислению региональных и местных налогов на соответствующие бюджетные счета, по распределению региональных регулирующих налогов, по возврату излишне уплаченных сумм региональных и местных налогов налогоплательщикам.

1  Статья 451 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. № 227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год» // СЗ РФ. 2000. № I. Ст. 10.

534     Глава 22. Таможенные органы как участники налоговых правоотношений