§ 5. Превентивні гарантії реалізації та захисту права громадян на екологічну безпеку

Особливу роль у реалізації та захисті прав громадян на еко­логічну безпеку відіграє інститут превентивної еколого-пра-вової відповідальності [1].

Нормативно-правовою підставою для її застосування є поло­ження ст. 10 Закону України "Про охорону навколишнього при­родного середовища" [2], відповідно до якого діяльність, що пере­шкоджає здійсненню права громадян на безпечне навколишнє природне середовище та інших їхніх екологічних прав підлягає припиненню в порядку, встановленому цим законом та іншими законодавчими актами України.

Визначення правопорушень у цій сфері та особливості засто­сування спеціальних заходів примусу за їх скоєння передбачено

Право громадян на екологічну безпеку

313

Порядком обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи при­пинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишньо­го природного середовища1, затвердженого постановою Верхов­ної Ради України від 29 жовтня 1992 р. [3].

Слід зазначити, що певний час застосування таких засобів впливу, як обмеження, зупинення та припинення, у спеціальній юридичній літературі розглядалося переважно з позицій заходів адміністративного реагування на неправомірні дії або запобіж­них заходів щодо правопорушень як різновиду адміністративної відповідальності [4], з чим навряд чи можна погодитись, виходя­чи з таких міркувань.

Застосування вищенаведених заходів державного впливу мож­ливе лише за екологічні правопорушення, зокрема правопору­шення у сфері екологічної безпеки:

1. Порушення вимог екологічної безпеки:

а)         порушення екологічних вимог під час виробництва, збері­

гання, транспортування, знешкодження, захоронения токсичних

та інших речовин, небезпечних для навколишнього природного

середовища, здоров'я та життя людей;

б)         відсутність або невжиття заходів, спрямованих на запобі­

гання залпових викидів і скидів, що створюють високі та екстре­

мально високі рівні забруднення повітряного та водного басейнів

і ґрунтів, які становлять небезпеку для здоров'я і життя людей,

тваринного і рослинного світу;

в)         впровадження відкриттів, винаходів, застосування нової

техніки, імпортного устаткування, технологій і систем, що не відпо­

відають вимогам екологічної безпеки2;

г)          уведення в дію підприємств, на яких не забезпечено в пов­

ному обсязі додержання екологічних вимог, зокрема вимог еко­

логічної безпеки;

д)         порушення екологічних вимог, зокрема вимог екологічної

безпеки, під час дислокації військових частин, проведення ними

військових навчань, маневрів, переміщення військ і військової

техніки, виключаючи випадки надзвичайних ситуацій, що оголо­

шуються відповідно до чинного екологічного законодавства.

1          Далі скорочено — Порядок.

2          У зазначеній постанові вказується на невідповідність екологічним вимогам як

Ширшій категорії, що охоплює, на думку автора, крім вимог екологічної безпеки,

вимоги щодо раціонального й ефективного природокористування та охорони якості

Довкілля, природних комплексів і систем.

314       Розділ IV

2. Порушення інших вимог екологічного законодавства, зокрема, вимог нормативів екологічної безпеки:

а)         гранично допустимих концентрацій забруднювальних ре­

човин у навколишньому природному середовищі;

б)         гранично допустимих рівнів акустичного, електромагнітно­

го, радіаційного та іншого шкідливого впливу на навколишнє

природне середовище;

в)         гранично допустимого вмісту шкідливих речовин у про­

дуктах харчування;

г)          гранично допустимих концентрацій забруднювальних речо­

вин у водних об'єктах, вода яких використовується для задоволен­

ня питних, господарсько-побутових та інших потреб населення;

д)         гранично допустимих концентрацій забруднювальних ре­

човин у водних об'єктах, вода яких використовується для потреб

рибного господарства [5];

є) гранично допустимих концентрацій забруднювальних ре­човин у атмосферному повітрі для людей і об'єктів навколиш­нього природного середовища;

є) гранично допустимих рівнів акустичного, електромагнітно­го, іонізуючого та шкідливого фізичного впливу на атмосферне повітря й об'єкти навколишнього природного середовища;

ж)         інших більш суворих нормативів екологічної безпеки во­

докористування та допустимих концентрацій забруднювальних

речовин, інших небезпечних шкідливих викидів у атмосферне

повітря [6];

з)          нормативів порогової маси небезпечних речовин для іден­

тифікації об'єктів підвищеної небезпеки [7] та ін.

Вищезазначена формула постанови про порушення інших вимог екологічного законодавства дозволяє шляхом доктриналь-ного тлумачення серед таких правопорушень виділити:

а)         порушення права громадян на безпечне для життя і здоро­

в'я навколишнє природне середовище;

б)         порушення пріоритетності вимог екологічної безпеки;

в)         порушення гарантування екологічно безпечного навколиш­

нього природного середовища тощо, а також правопорушення у

цій сфері, передбачені іншими актами екологічного законодавства,

зокрема, Законом України "Про екологічну експертизу" [8]:

а) недотримання під час реалізації об'єкта екологічної екс­пертизи вимог щодо забезпечення екологічної безпеки відповід­но до висновку державної екологічної експертизи;

Право громадян на екологічну безпеку

315

б)         порушення встановленого законодавством порядку прове­

дення екологічної експертизи, зокрема, визначеного статтями 33,

35, 36, 39 та 43;

в)         інші правопорушення у сфері екологічної експертизи, які

безпосередньо або опосередковано порушують вимоги екологіч­

ної безпеки та право громадян на безпечне для життя і здоров'я

ДОВКІЛЛЯ.

І такий перелік правопорушень, які підпадають під сферу дії коментованої постанови, можна було б продовжити.

За своєю спрямованістю відзначені правопорушення мають місце в екологічних правовідносинах, зокрема відносинах щодо забезпечення екологічної безпеки, які створюються шляхом не­дотримання відповідних вимог, нормативів екологічної безпеки та екологічних стандартів. Тобто предметом посягання виступа­ють саме правовідносини у сфері екологічної безпеки як не­від'ємної складової предмета екологічного права.

Об'єктом такого посягання, як випливає із коментованого По­рядку, у кожному конкретному випадку є здоров'я та життя лю­дей, об'єкти навколишнього природного середовища (тваринного, рослинного світу), нормативні приписи щодо забезпечення еколо­гічної безпеки, нормативи, стандарти екологічної безпеки, власне екологічна безпека як стан навколишнього природного середови­ща, за якого забезпечується попередження погіршення екологіч­ної обстановки та виникнення небезпеки для здоров'я та життя людей, що повною мірою гармонізується з вимогами Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25 червня 1991 p., інших актів законодавства в тій частині, що державній охороні від негативного впливу несприятливої екологіч­ної обстановки підлягають поряд із природними ресурсами, інши­ми екологічними комплексами і системами також здоров'я і жит­тя людей (ст. 5 Закону "Про охорону навколишнього природного середовища") та режим забезпечення пріоритетності вимог еко­логічної безпеки і гарантування екологічно безпечного середови-Ща для життя і здоров'я людей (ст. З цього закону).

Як відомо, правопорушення є юридичним фактом, який є підста­вою для настання юридичної відповідальності, що реалізується в охоронних правовідносинах. Це аксіоматичне науково-прак­тичне положення дає підстави стверджувати, що вищезазначені правопорушення є підставою для настання специфічної відпові­дальності у сфері екологічної безпеки та в цілому в екологічних

316       Розділ IV

правовідносинах, реалізація якої забезпечується особливими, не досить традиційними способами та відповідними санкціями.

Санкція — нормативне визначення заходів державного при­мусу, які застосовуються у випадках правопорушення і містять їх заключну правову оцінку [9]. Вона спрямовується на профі­лактику делікту (правопорушення), відновлення порушених прав та виконання додаткових зобов'язань щодо компенсації заподі­яних збитків та ін.

Безперечно, що цим завданням слугують і санкції, визначені вищеназваною постановою у формі обмеження, тимчасової забо­рони (зупинення) та припинення діяльності юридичних осіб за порушення екологічного законодавства.

Обмеження екологічно небезпечної діяльності — це систе­ма організаційних та примусово-попереджувальних заходів упов­новажених органів, які спрямовані на зменшення меж спеціаль­ної правосуб'єктності особи, визначеної правовстановлюючими документами щодо здійснення екологічно небезпечної діяльності на певний час, тобто до виконання встановлених законодавством або спеціальним дозволом заходів, шляхом зменшення обсягів викидів і скидів забруднювальних речовин у навколишнє при­родне середовище, розміщення у ньому відходів виробництва підприємств, їхніх структурних підрозділів та експлуатації окре­мого обладнання.

Це однаковою мірою стосується зменшення допустимих рівнів акустичного, електромагнітного, радіаційного й іншого шкідли­вого впливу на довкілля та обмеження допустимого впливу шкідливих речовин у продуктах харчування.

Зазначена санкція може застосовуватись лише за допущені правопорушення, визначені чинним Порядком та іншими акта­ми законодавства України.

Очевидно, по-перше, що вектор цієї санкції спрямований на відвернення настання більш тяжких наслідків від здійснення екологічно небезпечної діяльності і тим самим має цілеспрямо­ваний превентивний характер щодо заподіюваного правопору­шення у сфері екологічної безпеки.

По-друге, застосування санкції сприяє безперешкодній реалі­зації права громадян на екологічну безпеку, оскільки усуває ство­рені антропогенні умови щодо погіршення якості довкілля та посилення екологічного ризику для здоров'я та життя необме­женої кількості людей.

Право громадян на екологічну безпеку

317

По-третє, обмеження екологічно небезпечної діяльності перед­бачає обмеження прав відповідних суб'єктів щодо її здійснення, що впливає на зміст правосуб'єктності цих осіб, приведення її у відповідність до вимог чинного законодавства та спеціальних дозволів, виникнення додаткового обов'язку, який підлягає імпе­ративному примусовому виконанню.

По-четверте, застосування вказаної санкції передбачає певні обмеження для порушників вимог екологічної безпеки щодо ко­реляції, зміни здійснюваної екологічно небезпечної діяльності, зокрема режиму, характеру виробництва, технологічного проце­су, скорочення його обсягів, а відтак продукує обмеження можли­востей правопорушників стосовно отримання запланованого рен­табельного прибутку внаслідок скорочення меж виконання відпо­відних робіт, надання послуг, отримання продукції, товару тощо.

Відповідні обмеження зачіпають також і часові межі зміни та кореляції режиму екологічно небезпечної діяльності, враховую­чи, що вони мають встановлюватися на певний період, тобто до здійснення правопорушником необхідних, визначених законо­давством або спеціальним дозволом екологічних та, зокрема, природоохоронних заходів, а тому виконують і відповідну ка­ральну функцію.

По-п'яте, застосування обмеження екологічно небезпечної діяль­ності виконує важливу стимулюючу функцію для правопорушників з точки зору обов'язкового виконання ними відповідних екологіч­них заходів (застосування нових екологічно безпечних технологій, обладнання, устаткування, очисних споруд, об'єктів для знешко­дження, захоронения та утилізації відходів, шлаків тощо [10].

Важливо зазначити, що застосування обмеження діяльності за порушення екологічного законодавства, зокрема законодав­ства у сфері екологічної безпеки, не виключає у разі його невико­нання застосування до правопорушника й інших санкцій та при­тягнення його до майнової, адміністративної і кримінальної відпо­відальності.

Отже, за характером впливу зазначена санкція є реакцією відповідних уповноважених органів, функцію на застосування якої їм делеговано державою, та вказує на наявність особливого за юридичною природою неспецифічного виду юридичної відпо­відальності осіб у системі юридичної відповідальності за еко­логічні правопорушення, зокрема правопорушення екологічної безпеки превентивного спрямування, що дозволяє нам виявляти

318       Розділ IV

її превентивні еколого-правові ознаки, які в досліджуваному науково-прикладному значенні дають підстави говорити про на­явність специфічного різновиду відповідальності — превентив­ної відповідальності за порушення законодавства про екологіч­ну безпеку.

Зупинення екологічно небезпечної діяльності (тимчасова заборона) — система організаційних та спеціальних примусово-заборонних державно-правових засобів (способів), спрямованих на тимчасове позбавлення правочинностей правосуб'єктної осо­би щодо здійснення такої діяльності до виконання нею необхід­них екологічних і, зокрема, природоохоронних заходів шляхом призупинення експлуатації джерел підвищеної екологічної не­безпеки (підприємств, їхні структурних підрозділів та відповід­ного обладнання).

Зупинення екологічно небезпечної діяльності — більш су­вора санкція порівняно з обмеженням, оскільки:

а)         передбачає тимчасову заборону здійснюваної екологічно

небезпечної діяльності, її призупинення на певний час з метою

відвернення вчинюваного правопорушення у сфері екологічної

безпеки, створення умов для реалізації суб'єктивних прав упов­

новажених осіб, забезпечення законності і правопорядку в реа­

лізації екологічної політики держави та національної екологіч­

ної безпеки України;

б)         створює умови для об'єктивної оцінки екологічно небезпеч­

ної діяльності, кореляції екологічного ризику відповідно до ви­

мог законодавства про екологічну безпеку та показників спе­

ціальних дозволів;

в)         спрямоване на тимчасове призупинення правопорушення у

сфері екологічної безпеки, заборони здійснення активних дій щодо

подальшої експлуатації джерел підвищеної екологічної небез­

пеки, утримання від продовження незаконних дій, що порушу­

ють суб'єктивне право громадян на екологічну безпеку і законні

інтереси держави та інших осіб;

г)          означає короткострокове або довгострокове припинення ре­

алізації прав порушників вимог екологічної безпеки та покла­

дання додаткових обов'язків щодо приведення цієї діяльності у

відповідність до вимог законодавства у галузі екологічної безпе­

ки і в такий спосіб свідчить про строкове позбавлення спеціаль­

ної правосуб'єктності осіб на здійснення екологічно небезпечної

діяльності;

Право громадян на екологічну безпеку

319

д) активізує правопорушника до здійснення заходів, які б за­безпечували подальшу екологічно безпечну діяльність на рівні нормативно-правових вимог екологічної безпеки без заподіяння суб'єктивним правам громадян будь-якої шкоди (моральної, матеріальної);

є) діє до настання умов та юридичних підстав для її відміни уповноваженими органами, тобто приведення екологічно небез­печної діяльності у відповідність до вимог законодавства про екологічну безпеку та відновлення такої діяльності в установле­ному порядку.

Превентивна сфера дії зазначеної санкції є таким чином важ­ливою гарантією реалізації можливостей громадян, які виплива­ють зі змісту суб'єктивного права на екологічну безпеку, застосу­вання якої певною мірою залежить від ефективної діяльності спеці­ально уповноважених органів, розуміння ними її ролі та призна­чення у механізмі превентивних гарантій екологічної безпеки.

Припинення екологічно небезпечної діяльності — сукупність організаційних, технічних та постійних заборонно-правових засобів, спрямованих на заборону активних дій порушників вимог та нор­мативів екологічної безпеки щодо здійснення екологічно небезпеч­ної діяльності, позбавлення правосуб'єктності на її здійснення шляхом припинення експлуатації підприємств чи окремих його структурних підрозділів та відповідного обладнання.

Підставою для припинення екологічно небезпечної діяльності підприємств є систематичне вчинення вищенаведених правопору­шень у сфері екологічної безпеки, зокрема нормативів екологіч­ної безпеки та екологічних стандартів, які неможливо усунути з технічних, економічних, фінансових, правових та інших причин.

Систематичним порушенням нормативів екологічної безпе­ки та екологічних стандартів доцільно вважати такі правопору­шення, які були допущені два і більше рази, що були офіційно встановлені органами державного контролю і нагляду та за які до винних могли застосовуватися або не застосовуватися заходи державного примусу, в тому числі обмеження та зупинення еко­логічно небезпечної діяльності.

По-перше, це крайній і найсуворіший засіб державно-право­вого примусу, який застосовується до правопорушників у разі порушення ними вимог, нормативів і стандартів екологічної без­пеки виключно за систематичне невиконання законодавства у сфері екологічної безпеки.

320       Розділ IV

По-друге, застосування припинення здійснення екологічно небезпечної діяльності спрямоване на невідворотну заборону не­законних дій, припинення правопорушення з метою створення умов для реалізації і подальшого захисту суб'єктивних прав гро­мадян на екологічну безпеку.

По-третє, припинення є сукупністю організаційно-технічних та юридичних дій щодо заборони подальшої діяльності під­приємств, їхніх окремих підрозділів або експлуатації обладнан­ня, що є активним джерелом підвищеної екологічної небезпеки, а наявні технічні, економічні, організаційні заходи не забезпечу­ють унеможливлення порушення вимог, стандартів та нормативів екологічної безпеки.

По-четверте, припинення екологічно небезпечної діяльності спрямоване на припинення (повне або часткове) спеціальної правосуб'єктності у цій сфері шляхом анулювання відповідних дозволів на цю діяльність, а відповідні підприємства, установи та організації підлягають реорганізації або ліквідації в установле­ному законодавством порядку з відповідними юридичними на­слідками, що з цього випливають, якщо за статутними положен­нями вони не здійснюють іншої легалізованої діяльності.

По-п'яте, застосування припинення екологічно небезпечної діяль­ності за систематичні правопорушення у сфері екологічної безпеки може стати юридичною підставою для припинення прав юридичної особи через неспроможність проведення сукупності інноваційних та реабілітаційних заходів щодо приведення цієї діяльності у від­повідність до вимог законодавства про екологічну безпеку, досягнен­ня показників відповідних дозволів, а також для порушення позов­ного провадження стосовно банкрутства такої юридичної особи.

По-шосте, запровадження можливості застосування припинен­ня екологічно небезпечної діяльності є гарантією для громадян, права на екологічну безпеку яких систематично порушуються, для звернення їх до органів, уповноважених на прийняття відпо­відних рішень та застосування цієї санкції, або порушення спра­ви в судових, інших юрисдикційних органах та, зокрема, органах прокуратури про застосування цієї санкції, що не позбавляє гро­мадян права в судовому порядку вимагати відшкодування запо­діяної їхньому здоров'ю та майну шкоди внаслідок негативної дії джерел підвищеної екологічної небезпеки згідно зі ст. 69 Закону України "Про охорону навколишнього природного сере­довища" від 25 червня 1991 р.

Право громадян на екологічну безпеку

321

Вищенаведене дозволяє констатувати, що за своїм призначенням санкції — обмеження, зупинення та припинення діяльності — спрямовані на попередження екологічних правопорушень, зок­рема у сфері законодавства про екологічну безпеку, і застосову­ються до осіб, з вини або без вини яких вони скоюються, що вказує на виконання ними превентивної функції в екологічних правовідносинах і дозволяє констатувати наявність у системі екологічного законодавства та основному його блоці — законо­давстві про екологічну безпеку спеціальної превентивної еколо­гічно-правової відповідальності.

Відповідно до Порядку про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища суб'єктами цієї відповідальності є виключно юридичні особи, що допускають вста­новлені екологічні правопорушення незалежно від форм влас­ності, на базі якої здійснюється така діяльність.

У зазначеному Порядку спеціально уточнюється категорія "підприємства" як узагальнений термін, тотожний таким суб'­єктам правовідносин, як власне підприємства, установи й органі­зації. Отже можна говорити про загальний об'єкт — "підприєм­ства", а також про різновиди підприємств — підприємства, уста­нови й організації, які в кожному конкретному випадку висту­пають спеціальним суб'єктом правовідносин превентивної еко-лого-правової відповідальності.

Слід взяти до уваги ту обставину, що це можуть бути найріз­номанітніші юридичні особи із відповідною організаційно-пра­вовою формою, зокрема державні (тобто казенні), колективні (ко­оперативні) та приватні підприємства, які здійснюють вказану діяльність як легалізовані юридичні особи.

Проте дія цього нормативного акта за логікою сучасного за­конодавства не може поширюватись на приватних підприємців, які здійснюють відповідну діяльність без створення юридичної особи, що навряд чи відповідає сучасній екологічній та економічній політиці, оскільки поза межами державно-правового впливу мо­жуть залишатися досить небезпечні сфери діяльності, які пору­шують права громадян на екологічну безпеку, але до них з огля­ду на викладене не можна застосовувати відповідних санкцій. У цьому аспекті слід враховувати, що приймався зазначений По­рядок у 1992 році й екстраполювався на дію у правовому полі

322       Розділ IV

перехідного періоду від планової до ринкової економіки, а тому об'єктивно не міг врахувати тих новацій, які увійшли у практи­ку правозастосування, правозахисної діяльності та законодавчо­го регулювання останніх років.

На сьогодні накопичено відповідний позитивний та негативний досвід реалізації превентивної екологічно-правової відповідальності. Робиться спроба теоретичного дослідження цього правового фено­мену, об'єктивного розкриття його юридичної природи, відповід­них правовідносин, у яких він реалізується, що дозволяє більш пред­метно окреслити роль цієї відповідальності у системі юридичної відповідальності взагалі, юридичної відповідальності в екологічно­му законодавстві особливо та у забезпеченні реалізації та захисту права громадян на екологічну безпеку зокрема.

Започаткована правотворча новація становить безперечний теоретично-практичний інтерес, і, враховуючи, що йдеться про різновид відповідальності, автор важає за доцільне ці питання закріпити у спеціальному законі України про порядок обмежен­ня, зупинення та припинення діяльності осіб у разі порушення ними екологічного законодавства, передбачивши суб'єктами відпо­відальності як юридичних, так і фізичних осіб.

Чинний порядок застосування обмеження, зупинення та при­пинення екологічно небезпечної діяльності юридичних осіб у разі порушення ними екологічного законодавства дозволяє визнати відповідальними суб'єктами підприємства, установи та організації іноземних держав, представництв, міжнародних урядових та поза-урядових організацій, включаючи підприємства з іноземним еле­ментом тощо, що безумовно є виправданим з точки зору рівної можливості їхньої участі у різних секторах виробництва і забез­печення конституційного права громадян на екологічну безпеку.

При цьому варто взяти до уваги ту обставину, що підприєм­ства, які здійснюють екологічно небезпечну діяльність, мають во­лодіти спеціальною правосуб'єктністю на підставі окремого спе­ціального дозволу на здійснення такої діяльності.

Отже, суб'єктами відповідальності за визначеним порядком можуть бути спеціальні правосуб'єктні або праводеліктні особи, для яких дотримання вимог, нормативів екологічної безпеки та екологічних стандартів цієї сфери є імперативним, враховуючи, що такий обов'язок підприємств, які експлуатують об'єкти підви­щеної небезпеки або здійснюють відповідно екологічно небез­печну діяльність, має кореспондувати суб'єктивному праву гро­мадян на екологічну безпеку.

Право громадян на екологічну безпеку

323

З об'єктивного погляду правопорушення, за які можуть застосо­вуватися обмеження, зупинення та припинення, мають характери­зуватися діяльністю, що здійснюється з порушенням законодав­ства про охорону навколишнього середовища, зокрема з порушен­ням нормативів екологічної безпеки (в широкому розумінні — екологічних нормативів) та екологічних стандартів, отже тут ідеться переважно про активну форму дій, тобто діяльність.

Проте, як засвідчує практика, численні правопорушення у цій сфері допускаються внаслідок недотримання нормативів еколо­гічної безпеки, її вимог та екологічних стандартів у результаті пасивної форми, тобто бездіяльності, що може створювати певні колізії у разі кваліфікації та оцінки дій правопорушників. З метою ліквідації зазначеної прогалини доцільно у разі кодифі­кації чинного законодавства у цій сфері уточнити вищезазна­чені положення, що мають важливе практично-оцінювальне зна­чення для ефективного застосування обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності.

Із суб'єктивного боку значна частина правопорушень, зокре­ма порушення екологічних вимог у різних сферах господарської, наукової, інноваційної та іншої діяльності, перевищення норма­тивів екологічної безпеки та їхніх різновидів, порушення права громадян на екологічну безпеку тощо характеризуються навмис­ними винними діями правопорушників. І тільки незначна час­тина правопорушень вчинюється у формі необережності: впро­вадження відкриттів, винаходів, застосування нової техніки, ім­портного устаткування, технологій і систем, введення в дію підприємств тощо без урахування вимог екологічної безпеки, незабезпечення у процесі виробництва заходів, спрямованих на запобігання викидів і скидів у навколишнє природне середови­ще небезпечних для здоров'я і життя людей об'єктів довкілля.

Окремі правопорушення можуть заподіюватись як навмисно, так і з необережності, зокрема через недотримання під час реа­лізації об'єкта екологічної експертизи вимог забезпечення еколо­гічної безпеки, передбачених висновком цієї експертизи, та ін.

Варто зазначити, що наведений Порядок не вказує на форму вини як суб'єктивний чинник скоєння правопорушення та не пов'язує цю обставину із застосуванням конкретних превентив­них санкцій — обмеження, зупинення та припинення екологіч­но небезпечної діяльності, а тому вони можуть застосовуватися незалежно від форми вини правопорушника.

324       Розділ IV

Можна допустити лише як виняток застосування припинен­ня екологічно небезпечної діяльності, враховуючи систематич­ний характер порушень нормативів екологічної безпеки й еко­логічних стандартів та беручи до уваги, що такі діяння є глибоко усвідомлені відповідальними особами, але з об'єктивних причин ці правопорушення не можуть бути усунені через технічні, еко­номічні та інші обставини.

Проте, доцільно взяти до уваги й такі міркування, що юридич­но не передбачені для застосування обмеження, зупинення та припинення саме екологічно небезпечної діяльності.

Застосування вказаних санкцій за здійснення екологічно не­безпечної діяльності є винятком із загальних правил, оскільки вони реалізуються виключно щодо володільців джерел підвище­ної екологічної небезпеки, тобто за екологічний ризик, під яким слід розуміти встановлену нормами екологічного законодавства обставину, з якою поєднуються виникнення, зміна, припинення правовідносин щодо здійснення діяльності з екологічно небез­печними об'єктами, що визначає формування і реалізацію спеці­альної правосуб'єктності фізичних, юридичних осіб та держави щодо виявлення, попередження та усунення природних і техно­генних загроз довкіллю, життю і здоров'ю населенню, обумовлює особливий режим відповідальності за невиконання чи неналеж­не виконання вимог забезпечення екологічної безпеки, включа­ючи випадкове (ймовірне) настання небезпеки [11]. Цей ризик виступає тим суб'єктивним чинником, що обумовлює наявність у праві та законодавстві безвинної відповідальності, або об'єктив­но визнаної відповідальності за випадок, що отримала у свій час назву легалізованої відповідальності [12], яка базується на принципі причинного зв'язку, або відповідальності за Економ.

Сучасне екологічне законодавство, зокрема Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25 червня 1991 року (ст. 69) передбачає можливість настання такої відпові­дальності за шкоду, заподіяну особі джерелом підвищеної еко­логічної небезпеки, якщо її заподіювачі не доведуть, що вона виникла внаслідок стихійних природних явищ або навмисних дій самих потерпілих.

У нашому випадку застосування відповідальності шляхом обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності не пов'язується із завданням відповідної шкоди, а лише за самий факт порушення нормативів екологічної безпеки,

Право громадян на екологічну безпеку

325

вимог чи екологічних стандартів незалежно від настання нега­тивних наслідків, що ймовірно дає підстави пов'язувати його з відповідальністю за власне екологічний ризик, як суб'єктивну ознаку правопорушення.

Проте це може бути підставою для обґрунтування превентив­ної еколого-правової відповідальності тільки у разі порушення вимог та нормативів екологічної безпеки. Що ж стосується інших деліктів, за які передбачено застосування обмеження, зупинення та припинення діяльності, що порушують інші вимоги екологіч­ного законодавства, зокрема у сфері використання природних ресурсів, охорони довкілля, які не базуються на екологічному ризикові, то спрощений підхід не є традиційним і, в свою чергу, обумовлює внесення відповідних коректив щодо правового за­безпечення застосування вищезазначених санкцій.

Складовою превентивної еколого-правової відповідальності є механізм застосування обмеження, зупинення та припинення еко­логічно небезпечної діяльності, який включає організаційно-інсти-туційне та розпорядчо-виконавче забезпечення і реалізацію санкцій. Відповідно до встановленого Порядку застосування їх здійснюється на підставі рішення про обмеження, тимчасову забо­рону чи припинення відповідної діяльності підприємств, яке підля­гає виконанню у строки, що зазначаються у цьому рішенні. Право на прийняття таких рішень відповідно до Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" надається та­ким органам державної виконавчої та судової влади:

1.         Обмеження та зупинення екологічно небезпечної діяльності

підприємств і об'єктів незалежно від їх підпорядкування та форм

власності:

а)         Міністерству екології та природних ресурсів України та

його органам на місцях (ст. 20);

б)         місцевим радам (ст. 15).

Обмеження або зупинення (тимчасове) екологічно небез­

печної діяльності підприємств, установ, організацій, не підпоряд­

кованих органам влади Автономної Республіки Крим, — Вер­

ховній Раді АРК (ст. 14).

Прийняття рішень про зупинення (тимчасове) або припи­

нення екологічно небезпечної діяльності підприємств, установ,

організацій незалежно від форм власності та підпорядкування

надано Кабінету Міністрів України (ст. 17).

326       Розділ IV

4.         Припинення екологічно небезпечної господарської діяль­

ності підприємств, установ, організацій, що перебувають у підпо­

рядкуванні АРК, — Верховній Раді АРК (ст. 14).

Припинення екологічно небезпечної діяльності підприємств,

установ, організацій місцевого підпорядкування — місцевим

радам (ст. 15).

Припинення екологічно небезпечної діяльності за позова­

ми органів прокуратури:

а)         судам;

б)         арбітражним судам (ст. 37).

7.         Накладення заборони на екологічно небезпечну діяльність

за позовами громадян України судовими органами та на їхню

вимогу — іншим уповноваженим органам держави відповідно

до Закону України "Про власність" (ст. 10) [13].

Із викладеного випливає, що на законодавчому рівні немає чіткого визначення про те, які органи приймають рішення щодо обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності та які органи здійснюють виконання таких рішень, тобто реального забезпечення застосування вищеназваних пре­вентивних санкцій.

У зв'язку з цим чинний порядок потребує законодавчого ко­регування в частині чіткої легалізації органів, уповноважених на прийняття рішень щодо обмеження, зупинення та припинен­ня екологічно небезпечної діяльності в частині їх застосування за конкретні правопорушення.

З огляду на практичні потреби забезпечення права громадян на екологічну безпеку, підвищення дієвості передбачених санкцій вважаємо за доцільне спростити механізм їх застосування, перед­бачивши переважно судовий, судово-арбітражний порядок обме­ження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяль­ності підприємств, установ, організацій за поданням органів спеці­ального екологічного контролю Мінекоресурсів України, органів прокурорського нагляду та за позовами громадян, право на еколо­гічну безпеку яких порушено, чи громадських об'єднань, інших правозахисних організацій, які діють в інтересах захисту права громадян на екологічну безпеку. Це стало б додатковою демокра­тичною гарантією захисту прав громадян на екологічну безпеку від будь-якої загрози природного та техногенного походження.

Водночас варто взяти до уваги, що експлуатація екологічно не­безпечних об'єктів, інших джерел екологічної небезпеки у межах

Право громадян на екологічну безпеку

327

окремих структурних підрозділів або окремого устаткування, тех­нологічного процесу можуть створювати підвищену загрозу для здоров'я та життя працівників підприємств, установ, організацій, а також для довкілля та інших громадян, що мешкають або перебу­вають у зоні впливу таких джерел, що потребує оперативного втру­чання з метою зниження екологічного ризику для оточуючих.

З цією метою було б доцільно надати право виносити постано­ву про обмеження експлуатації джерел та об'єктів підвищеної екологічної небезпеки у межах окремих структурних підрозділів підприємств, установ, організацій та тимчасове призупинення їх експлуатації органам Державного екологічного контролю, зок­рема Державній екологічній інспекції, з метою оперативного ре­агування на порушення вимог екологічної безпеки на певний термін, скажімо до одного місяця, тобто на час вжиття необхід­них організаційно-технічних, економічних заходів, спрямованих на приведення їх експлуатації у відповідність до встановлених спеціальними дозволами вимог.

У разі невиконання застосованих важелів доцільно надати їм право звертатися до судових органів з вимогою відповідно про об­меження, зупинення чи припинення екологічно небезпечної діяль­ності в цілому підприємства, установи, організації та сприяти орга­нам виконавчої служби у реалізації відповідних судових рішень.

Відповідно до чинного Порядку не допускається застосування термінової тимчасової заборони (зупинення) чи припинення еко­логічно небезпечної діяльності, якщо це може призвести до ви­никнення аварійної ситуації. Йдеться про ризиковані виробни­цтва, термінове зупинення або припинення яких здатне поруши­ти технологічні умови і спричинити настання технічних несправ­ностей аварійного характеру. Отже, застосування вищезазначених санкцій мусить мати індивідуально-конкретний характер з ура­хуванням ступеня ризикованості діяльності, що здійснює підприєм­ство, установа, організація, і переведення її у безпечний безаварій­ний стан експлуатації з подальшим призупиненням чи повним припиненням технічної та технологічної експлуатації.

Слід також зазначити, що державні органи, що прийняли рішен­ня про обмеження, зупинення чи припинення екологічно небез­печної діяльності, або у разі їх скасування зобов'язані у тридобо­вий термін надіслати відповідну інформацію радам, на території яких розташовані підприємства, установи, організації та інші джерела підвищеної екологічної небезпеки.

328       Розділ IV

Чинним порядком передбачається можливість відновлення діяльності підприємств, яку було тимчасово заборонено (зупине­но) виключно з письмового дозволу органу, який прийняв таке рішення, або його вищого органу, якщо наявна відповідна інсти-туційно-організаційна структура.

При цьому рішення про обмеження, тимчасову заборону (зу­пинення) чи припинення екологічно небезпечної діяльності може бути оскаржене у судовому порядку відповідним підприємством, установою, організацією.

Викладені положення дозволяють констатувати юрисдикцій-ний характер рішень органів щодо застосування відповідних санкцій за порушення вимог, нормативів екологічної безпеки та екологічних стандартів, оскільки йдеться про зміну, обмеження та позбавлення прав осіб, які допустили відповідні правопору­шення, хоча, як бачимо, вони застосовуються як судовими орга­нами, так і органами, що наділені владними повноваженнями щодо контролю та вжиття юрисдикційних засобів заборонного спрямування.

Вищезазначені положення та міркування дають достатньо підстав для узагальненого висновку про те, що цей різновид юри­дичної відповідальності необґрунтовано ототожнювати з адміні­стративною відповідальністю, оскільки:

а)         він не передбачений адміністративним законом, зокрема

Кодексом України про адміністративні правопорушення у час­

тині визнання відповідних складів правопорушення;

б)         суб'єктами адміністративної відповідальності переважно ви­

знаються громадяни або посадові особи, а в аналізованих положен­

нях ідеться виключно про юридичні особи — підприємства, уста­

нови, організації за правопорушення в галузі екологічної безпеки;

в)         звертає на себе увагу і наявний механізм застосування

санкцій за винні та безвинні діяння зазначених юридичних осіб;

г)          у системі адміністративних стягнень за чинним законодав­

ством відсутні такі санкції, як обмеження, зупинення та припи­

нення діяльності, яка здійснюється з порушенням вимог, стан­

дартів та нормативів екологічної безпеки, і в той же час, скажімо,

Кодекс України про адміністративні правопорушення у системі

адміністративних стягнень передбачає позбавлення спеціально­

го права, наданого громадянинові, — керування транспортними

засобами, полювання, які є вичерпними та віднесені до основних

адміністративних стягнень, що може застосовуватися виключно

Право громадян на екологічну безпеку

329

до винних осіб за вказані правопорушення і відповідно до про­цедур, встановлених цим кодексом;

д) застосування обмеження, зупинення та припинення еколо­гічно небезпечної діяльності провадиться у спеціальному поряд­ку та органами, які не визначені зазначеним кодексом, за чітко визначені правопорушення вимог, стандартів і нормативів еко­логічної безпеки.

Наведені аргументи доказово спростовують і тезу щодо особ­ливого феномену адміністративного реагування на неправомірні дії, оскільки чітких ознак у теоретично-прикладному значенні очевидно недостатньо, враховуючи, що обмеження, призупинен­ня чи припинення правопорушення свідчить про функціональ­ну спрямованість визначених законодавством санкцій, які реалі­зуються в площині не управлінських регулятивних, а особливо­го стану охоронних правовідносин екологічної безпеки, яким притаманні усі ознаки юридичної відповідальності.

Не відіграє вирішальної ролі й те, що прийняття рішення про обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності деякими виконавчо-розпорядчими, контрольними орга­нами та органами місцевого самоврядування — це не єдиний, до того ж не винятковий метод забезпечення виконання зобов'я­зань у сфері екологічної безпеки шляхом застосування держав­но-правового примусу до правопорушників. Очевидно, що це є паліативне законодавче застереження, беручи до уваги можливість застосування зазначених санкцій і органами правосуддя, а отже їх рішення та рішення органів державної виконавчої влади й місцевого самоврядування мають у цьому разі характер юрис-дикційних, спрямованих на обмеження, зміну та припинення порушення прав громадян на екологічну безпеку. І якщо обме­ження та зупинення можуть відмінятися, то припинення є оста­точним і не підлягає поновленню, тобто містить елементи та ознаки покарання винних (безвинних) осіб за вчинений делікт.

Варто додати, що ухилення винних правопорушників від вико­нання рішень про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) та припинення екологічно небезпечної діяльності підприємств є підставою для притягнення їх до юридичної відповідальності — майнової, дисциплінарної, адміністративної та кримінальної відпо­відно до вимог законодавства України.

Це однаковою мірою поширюється також і на посадових осіб, якщо з їхньої вини були прийняті рішення та застосовані не-

330       Розділ IV

обґрунтовані санкції щодо обмеження, зупинення та припинен­ня екологічно небезпечної діяльності підприємств, установ, органі­зацій.

Отже, проведений аналіз дозволяє констатувати наявність у чинному законодавстві значної частини норм, які у сукупності створюють правове підґрунтя для кваліфікації та застосування превентивної (попереджувальної) еколого-правової відповідаль­ності за екологічні правопорушення та, зокрема, порушення ви­мог, стандартів і нормативів екологічної безпеки, які характери­зуються самостійним складом правопорушень, їхнім предметом, об'єктним, суб'єктним складом, наявністю специфічних санкцій, що застосовуються до осіб, які їх допустили, та механізмом ви­конання.

З метою вдосконалення правового забезпечення цього виду відповідальності доцільно закріпити відповідні положення у спеціальному законі, який би гарантував застосування відповід­них засобів примусу до осіб у разі порушення ними права грома­дян на екологічну безпеку, як одного з ефективних напрямів реалізації державної екологічної політики в Україні.

Література та нормативно-правові акти

І.Андрєйцев В.І. Екологічне право: Курс лекцій у схемах. — К.: Вентурі, 1996. — С. 194.

Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 41. —

Ст. 546.

Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 46. —

Ст. 637.

Петров В.В. Экологическое право России. — М.: Бек, 1997. —

Ст. 249.

Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 24. —

Ст. 189.

Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 50. —

Ст. 678.

Закон України "Про об'єкти підвищеної небезпеки" від 9 лю­

того 2001 р. // Голос України. — 2001. — 6 березня.

Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 8. — Ст. 54.

Лейст О.І. Санкции и ответственность по советскому праву. —

М., 1981. —С. 7.

Право громадян на екологічну безпеку

331

Перелік видів діяльності, що належать до природоохоронних

заходів. Затв. пост. Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 р.

// ЗПУ України. — 1996. — № 18. — Ст. 505.

Андрейцев BJ. Екологічний ризик в системі правовідносин еко­

логічної безпеки // Екологічне право. Особлива частина: Підручник.

Повний академічний курс / За ред. акад. АПрН України В.І. Ан-

дрейцева. — К.: Істина, 2001. — С 49.

Синайский В.И. Русское гражданское право. — Вып. П. —

Шевъ: Прогресс, 1918. — С. 143.

Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 20. —

Ст. 249.

Навчальне видання АНДРЕЙЦЕВ Володимир Іванович ПРАВО ЕКОЛОГІЧНОЇ БЕЗПЕКИ

Навчальний та науково-практичний посібник

Керівник видавничих проектів В.І. Карасьов Головний редактор В.П. Розумний Редактор Г.М. Шевченко Коректор Ю.М. Заїка Комп'ютерна верстка ДА. Грека Обкладинка Л.І. Жиборовської

В Україні книгу можна передплатити у будь-якому відділенні зв'язку. Передплатний індекс 10826.

Підп. до друку 21.01.2002. Формат 60x84 У16.

Папір офс. Друк офс. Гарнітура Schoolbook.

Ум. друк. арк. 19,53. Обл.-вид. арк. 20,47. Зам. №2-51.

Видавництво "Знання-Прес" 01042, Київ-42, б-р Дружби Народів, 19 Свідоцтво ДК № 91 від 16.06.2000 Тел. (044) 238-82-62, 224-80-43 http://www.znannia-press.com.ua

ISBN   966-7767-52-3

9 789667 767525  >

Віддруковано на ВАТ "Білоцерківська книжкова фабрика", 09117, м. Біла Церква, вул. Леся Курбаса, 4.

 м.  м.

 м.  м.  м.

 м.  м.  м.

 м.

 м.  м.  м.

 м.  м.

 м.  м.

 м.  м.  м.

 м.  м.

 м.

 м.

м.

м.

Книгу можна придбати за адресами:

 Київ, вул. Володимирська, 42, "Дніпро", тел. (044)224-92-40;  Київ, вул. М. Грушевського, 4, "Наукова думка",

тел. (044)228-06-96;

 Київ, пл. Лесі Українки, 1, тел. (044)296-80-20;  Вінниця, вул. Соборна, 38, "Дружба", тел. (0432)32-76-93;  Дніпропетровськ, вул. Дзержинського, 1/3, СП "Мир",

тел. (0562)46-52-32;

 Донецьк, вул. Артема, 147-а, "Дом книги", тел. (0622)55-74-49;  Житомир, вул. Київська, 59, "Знання", тел. (0412)37-27-42;  Івано-Франківськ, вул. Незалежності, 19, "Букініст",

тел. (03422)2-38-28;  Івано-Франківськ, вул. Січових Стрільців, 78, "Арка",

тел. (03422)3-04-60;

 Запоріжжя, просп. Леніна, 151, "Сучасник", тел. (0612)33-12-27;  Кіровоград, вул. Гайдара, 44, Бібколектор, тел. (0552) 27-73-31;  Кривий Ріг, пл. Визволення, 1, "Букініст-салон",

тел. (0564)29-81-21;

 Львів, просп. Шевченка, 8, книгарня НТЩ, тел. (0322)79-85-80;  Луганськ, вул. Радянська, 58, "Глобус-книга",

тел. (0642)53-62-30;

 Луцьк, просп. Волі, 8, "Освіта", тел. (03322)2-46-14;  Одеса, вул. Троїцька, 28, "Передплатні видання",

ООО Епос", тел. (0482)22-10-80;

 Полтава, вул. Жовтнева, 60-а, "Планета", тел. (05322)7-20-19;  Рівне, вул. Островського, 16, "Рівне-книга", тел. (0362)26-94-17;  Сімферополь, вул. Куйбишева, 13, МСП "Ната",

тел. (0652)25-62-16;

 Суми, вул. Кірова, 8, АТП "Кобзар", тел. (0542)22-51-17;  Тернопіль, вул. Танцорова, 11, "Навчальна книга — Богдан",

тел. (0352)25-18-09, 43-00-46, 25-37-53, 25-28-41;  Харків, вул. Петровського, 6/8, "Вища школа",

тел. (0572)47-80-20;  Херсон, вул. 9-го січня, 15, офіс 75, ПВКФ "Стиль-Плюс",

тел. (0552)24-22-96;  Хмельницький, вул. Подільська, 25, "Книжковий світ",

тел. (03822)6-60-73;  Чернівці, вул. О. Кобилянської, 37, "Художня книга",

тел. (03722)2-60-95;  Чернігів, вул. Леніна, 45, "Будинок книги", тел. (046)227-30-03.

Книготорговельним організаціям та оптовим покупцям

звертатися за тел.: (044) 238-82-62, 224-80-43; факс: 238-82-68.

E-mail: sales@society.kiev.ua;    http://www.books.com.ua

ВИДАВНИЦТВО "ЗНАННЯ" ПРОПОНУЄ

Гайнріх Д., Гергт М.

Екологія: dtv-Atlas: Пер. з 4-го нім. вид. / Худож. Рудольф і Розмарі Фанерт; Наук. ред. пер. В.В. Серебряков. — К.: Знання-Прес, 2001. — 287 с: іл. — Мова укр. — Формат 84x108 У32- — Пал. тв.

ISBN 966-7767-02-7 (укр.)

ISBN 3-423-03228-6 (нім.)

"Екологія: dtv-Atlas" — це фундаментальна наукова робота, у якій авто­рам удалося на рівні сучасних наукових знань розкрити основи екології, проілюструвати їх прикладами і дослідженнями окремих ситуацій та кон­кретних випадків. Особливу цінність книзі надають кольорові ілюстрації: малюнки, схеми, діаграми, картограми, на яких розкриваються найважливіші зв'язки між різноманітними явищами природи, параметрами екологічних систем, загальною і спеціальною екологією. Цю книгу вже перекладено і видано в Данії, Іспанії, Італії, Нідерландах, Угорщині, Франції, і ось тепер вона вперше видається українською мовою.

Книга адресована широкому колу читачів. Особливо цікавою вона буде для студентів, які вивчають курс "Екологія та охорона навколишнього при­родного середовища", учнів, вчителів біології та географії загальноосвітніх шкіл, а також для вступників на біологічний і географічний факультети ви­щих навчальних закладів, усіх, кого цікавлять питання захисту довкілля.

Книготорговельним організаціям та оптовим покупцям

звертатися за тел.: (044) 238-82-62, 224-80-43. E-mail: sales@society.kiev.ua; http://www.znannia.com.ua

www.BOOKS.com.ua     і

широкий вибір навчальної та ділової літератури І тел. для довідок: (044) 238-82-62, 224-80-43)

ВИДАВНИЦТВО "ЗНАННЯ" ПРОПОНУЄ

Мусієнко М.М., Серебряков В.В., Брайон О.В.

Екологія. Охорона природи: Словник-довідник. — К.: Т-во "Знан­ня", КОО, 2002. — 550 с — Мова укр. — Формат 70x100 У  . — Пал. тв. ISBN 966-620-114-3

Пропонована книга — найбільш повний словник-довідник термінів і по­нять (близько 4500) у галузі екології та охорони природи, виданий в Україні українською мовою. У словникових статтях у стислій формі подається науково обґрунтоване тлумачення змісту термінів і понять, що ввійшли в українську літературну мову як складова частина загальної наукової термі­нології. Видання має академічний характер.

Розраховано на широке коло фахівців різних спеціальностей. Книга буде корисною також студентам, аспірантам, науковцям та викладачам вищих навчальних закладів, учителям загальноосвітніх шкіл, усім, хто цікавиться проблемами екології.

Книготорговельним організаціям та оптовим покупцям

звертатися за тел.: (044) 238-82-62, 224-80-43. E-mail: sales@society.ldev.ua; http://www.znannia.com.ua

www.BOOKS.com.ua     j

широкий вибір навчальної та ділової літератури і ітеп. для довідок: (044) 238-82-62, 224-80-43 j