ТОЛКОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Прежде чем реализовать ту или иную статью действующего законодательства, необходимо понять, уяснить ее смысл и назначение. Иначе говоря, добиться ее правильного толкования, имея при этом в виду, что эта операция вовсе не создает правового правила, а лишь выявляет содержание его текста.

Необходимость толкования обусловлена той простой причиной, что статьи закона (подзаконного акта) формулируются в качестве общих, типичных правил поведения (норм) и в силу этого не могут предусмотреть всех конкретных обстоятельств их реализации. Кроме того, статьи формулируются в различных выражениях, в той или иной последовательности, в непосредственной или опосредственной связи и взаимодействии с иными статьями, институтами и отраслями законодательной системы. Поэтому требуется уяснение каждой статьи, предварительный анализ при каждом акте ее реализации, -—^правовом решении каждого жизненного случая, факта, ситуации. В этом суть толкования.

Толкование может быть произвольным, субъективистским, угодным тому или иному лицу. Еще известный итальянский юрист Ч.Беккариа писал: "У каждого человека своя точка зрения, у каждого в разное время она различна. Дух закона зависел бы, следовательно, от хорошей или дурной логики судьи, от хорошего или дурного его пищеварения, он зависел бы от силы его страстей, от его слабостей, от его отношения к потерпевшему и от всех

147

малейших причин, имеющих в непостоянном уме человека образ каждого предмета"1.

В целях предотвращения произвола в толковании той или иной статьи закона (подзаконного акта) правоведение и правовая практика установили определенные рамки, в пределах которых выработан научно обоснованные принципы толкования.

Прежде всего должны быть установлены официальные издания соответствующих правовых актов (со всеми последующими изменениями и дополнениями), компетенция органов, их принявших. Это требование обусловлено тем, что в неофициальных изданиях нормативно-правовых актов (сборниках, учебниках, научных работах и т.д.) часто встречаются неточности и опечатки, влекущие за собой искаженное понимание смысла, содержания и назначения данных актов.

Затем предлагается классификация толкования по субъектам, обязательности, приемам и объему.

Субъектами толкования могут быть любые лица, заинтересованные в правильном осмыслении сущности, содержания, обязательности и объема соответствующих статей закона (подзаконного акта), института, отрасли или всего законодательства. Однако толкование любым лицом не носит обязательного характера для других лиц и государственных органов, призванных реализовать ту или иную статью закона. Обязательный характер обретает лишь то толкование, которое осуществляется компетентными или уполномоченными законом государственными органами (например» Конституционным Судом Российской Федерации). В этом случае толкование приобретает формальную, лигитимную обязательную силу.

Официальное толкование делится на четыре вида: легальное, аутентическое, делегированное и каузальное. Легальное толкование производится уполномоченными государственными органами (или по уполномочению государства общественными организациями) в специальном правовом акте.

Разновидностями легального толкования являются аутентическое и делегированное толкование. Аутентическое толкование исходит от того государственного органа, которым издан (принят) данный нормативно-правовой акт. Делегированное толкование основывается на законе, наделившим тот или иной орган общественной организации правом толкования тех или иных нормативно-правовых актов, принятых компетентными государственными органами.

1 Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях. М., 1939. С. 209-210.

148

Легальное (как и аутентическое и делегированное) толкование призвано оперативно устранять неясности и, следовательно, затруднения, возникающие в правоприменительной практике. При этом следует иметь в виду, что, в отличие от самих нормативно-правовых актов, акты легального (в том числе аутентического и делегированного) толкования обладают обратной силой.

Каузальное толкование имеет ту особенность, что исходит от судебных или иных (административных) компетентных органов в связи и по поводу рассмотрения и решения конкретного судебного (или административного) дела. Поэтому в отличие от легального толкования, имеющего общеобязательное значение, каузальное толкование имеет обязательную силу не для всех, а лишь для лиц, проходящих по данному делу (т.е. распространяется на персоналии). Однако при всей конкретности персонификации каузального толкования, оно имеет и то общее значение, что совершенствует и унифицирует деятельность судей и иных должностных лиц административных органов, которые должны постоянно знакомиться с актами каузального толкования, учитывать их в своей работе.

Официальное толкование имеет тот важный смысл, что способствует единообразному пониманию и реализации нормативно-правовых установлений и тем самым служит укреплению единства законности и правопорядка.

Неофициальное толкование - разъяснение смысла, содержания и назначения статьи закона (подзаконного акта) или института, отрасли, всей системы действующего законодательства, предлагаемое общественными организациями, культурно-просветительными учреждениями, отдельными лицами. Особый характер имеет так называемое доктринальное толкование, исходящее от специальных научно-исследовательских институтов, учебных заведений юридического профиля, ученых-юристов в их научных трудах, докладах, лекциях, выступлениях на различных конференциях, сессиях, "круглых столах", адвокатов, юрисконсультов и т.д.

В отличие от легального и каузального видов толкования, доктринальное толкование не имеет обязательней силы, хотя и весьма существенно содействует совершенствованию деятельности государственных, прежде всего правоохранительных органов, повышению уровня правосознания и правовой культуры должностных лиц и населения страны.

149

Следует здесь оговорить следующее. Научность доктринального толкования нельзя противопоставлять якобы ненаучности легального толкования, поскольку последнее основывается на научном знании, использует, учитывает доктринальное толкование. Различие между доктринальным и легальным толкованием проводится не по линии уровня научности, а по линии их необязательности и обязательности для правоприменяющих органов.

Существует множество приемов толкования, среди которых основными являются; историческое, систематическое, грамматическое, логическое.

Историческое толкование, с помощью которого выясняется содержание соответствующей статьи закона (подзаконного акта), института, отрасли, всей законодательной системы с точки зрения характера тех общественных отношений, которые их породили, условий места и времени их создания и введения в действие. Иначе говоря, необходимо проследить, как то или иное нормативно-правовое установление возникло, как развивалось, какие изменения или дополнения претерпели в своей истории. Иногда эти исторические обстоятельства указаны в самом законе (в частности, в его преамбуле) и тогда понять их не составляет особого труда. При очевидной исторической обусловленности того или иного нормативно-правового акта нет надобности и в его толковании. Но когда эти обстоятельства не описаны, когда они отсутствуют, то необходимо обратиться к их изучению по соответствующим документам и литературным источникам (в частности, обоснование инициатора соответствующего законопроекта, стенограмма его обсуждения, протокол голосования, историко-правовые исследования и т.д.).

При этом следует иметь в виду, что применению подлежит закон (подзаконный акт), а не мотивы его создания и принятия, не намерения законодателя, а сам закон. Важно также сравнить толкуемую статью закона с соответствующими статьями, ранее принятыми (особенно по тому же предмету правового регулирования), что позволит провести сравнительный анализ и определить преимущества новой и старой статей нормативно-правовых актов. Подобный анализ целесообразно проводить и с аналогичными статьями иных (зарубежных) законодательных систем. При этом следует понимать, что историческим толкованием не исчерпывается понимание соответствующих нормативно-правовых актов. Поэтому необходимо использовать и другие приемы толкования.

150

Систематическое толкование, вытекающее из системности законодательства, предполагает выяснение положения (места) статьи закона (подзаконного акта) в системе самого закона и законодательной системы в целом, сопоставление, соотношение и взаимодействие с другими статьями данных систем. Иначе говоря, систематическая связь должна быть установлена и между статьями, имеющимися в иных законах и подзаконных актах, в том числе и зарубежных. Изолированное толкование одной статьи, вне ее связи с другими статьями определенной законодательной системы может породить искаженное представление о смысле толкуемой статьи, тогда как ее сопоставление с другими статьями легко устраняет ошибочность такого представления.

Систематическое толкование может также обнаружить наличие пробелов в законодательстве. Если эти пробелы невозможно восполнить путем аналогии закона и аналогии права (в тех отраслях законодательства, где они допустимы), то остается информировать об этом законодателя (иной правотворческий орган) или выступить с соответствующей законодательной инициативой.

Следует также иметь в виду, что в законодательстве есть как общие, так и специальные правила. Специальные правила ограничивают или конкретизируют общие статьи. Наряду с отмеченным в законодательстве встречаются отсылочные статьи, что требует привлечения к анализу той статьи, к которой делается отсылка.

Грамматическое толкование позволяет соблюдать правильное пользование словарным фондом и его развитием. Оно заключается в установлении содержания статьи закона (подзаконного акта) путем анализа ее словесного выражения на основе грамматических правил, разбора расположения и связи слов, связи между подлежащим и сказуемым, знаков препинания и т.д. В тех случаях, когда смысловое значение слов и выражений изменилось, им должно придавать то значение, которое они имели в момент создания статьи. Иногда одним и тем же словам, употребленным в статьях, придается нетождественное значение (например, "имущество" или "трудоспособность"). В этих случаях следует из смысла той или иной статьи понять, какое именно значение придано слову. При этом необходимо обращать внимание на союзы (соединительные и разделительные), на правильность использования глаголов и причастных оборотов.

Логическое толкование, основанное на использовании методов логического мышления, позволяет выяснить содержание

151

статьи закона (подзаконного акта), исходя из смысла слов и выражений, употребленных в ней. Если в статье отсутствует один из элементов (частей) правовой нормы, то следует мысленно его восстановить, обнаружить те статьи, в которых содержится ее гипотеза или санкция. Важно также уяснить логическую связь толкуемой статьи с другими статьями, где они помещены, какие статьи предшествуют толкуемой статье и какие следуют за ней и т.д. Зачастую статья закона (подзаконного акта) формулируется таким способом, что устанавливаются исключения из общих правил, определенных законодательством. В этих случаях необходимо выяснить условия таких исключений.

Если в нормативно-правовом акте слову или термину придается отличное значение от общеупотребительного, то это слово (термин) должно сопровождаться объяснениями, что и позволит его толковать в соответствии с тем смыслом, которое придает ему законодатель. Однако смысл слова или термина, установленный законодателем для данной отрасли законодательства, вовсе не обязательно распространять на другие отрасли, поскольку употребленное слово или термин в последних может быть иным. Не следует, таким образом, разным словам и терминам, употребляемым в законодательстве, придавать одно и то же значение. Надо в каждом случае выяснять, какой смысл придан тому или иному слову или термину в нормативно-правовом акте.

Отмеченные приемы толкования нельзя рассматривать как самостоятельные, изолированные и независимые друг от друга. Они используются одновременно, в их системной взаимосвязи и тесном единстве. Только при таком использовании этих приемов обеспечивается правильное, всестороннее толкование статей закона и статей иных подзаконных актов.

По объему толкования различаются на буквальное, распространительное и ограничительное.

В результате буквального толкования устанавливается точное содержание статьи закона (подзаконного акта), выраженное в ее тексте. Данное толкование не следует отождествлять с грамматическим, осуществляемым, как было отмечено выше, в целях установления содержания соответствующей статьи на основе анализа ее грамматического выражения. Буквальное толкование призвано установить выражение статьи, т.е. не уже и не шире ее текста.

Распространительное толкование придает словам и выражениям статьи более широкое значение, чем это вытекает из ее самой.  Иначе говоря, распространительное толкование

152

используется тогда, когда по смыслу статьи ее применение должно охватывать и те аналогичные общественные отношения, которые не вытекают из ее буквального текста. Чаще всего распространительное толкование используется в случаях, когда в статье закона (подзаконного акта) представлен незавершенный перечень субъектов, обстоятельств и др., выраженный в словах "другие", "иные", "так далее". При исчерпывающих перечнях распространительное толкование исключается.

Ограничительное толкование предусматривает сужение буквального текста статьи, т.е. статья толкуется в более узком смысле, чем буквально следует из ее текста. Это толкование используется в тех случаях, когда формулировка статьи шире, чем ее смысл, и поэтому эта формулировка ограничивается по сравнению с буквальным текстом статьи. Иначе говоря, ограничительное толкование свидетельствует о том, что толкуемую статью следует применять к более узкому кругу судебных и административных дел, чем это вытекает из буквального смысла ее текста. Недопустимо ограничительное толкование законченных перечней в статье закона (подзаконного акта).

Буквальное толкование статей закона и иных нормативно-правовых актов является основным, а распространительное и ограничительное толкования являются дополнительными и используются лишь в исключительных случаях, когда иные, близкие по смыслу статьи корректируют содержание толкуемой статьи. Здесь важно иметь в виду, что распространительное или ограничительное толкование статьи закона (подзаконного акта) -не произвольное расширение или сужение ее содержания до желаемого результата толкующего, а приведение содержания статьи в соответствие с волей законодателя, которая из-за законодательно-технических недостатков оказалась не полно или не точно выраженной. Иначе говоря, распространительное и ограничительное толкования должны осуществляться intra legem (в пределах закона), но отнюдь не praeter legem (в обход закона) или contra legem (вопреки закону).

Толкующий не должен дополнять, изменять или произвольно корректировать текст правового установления в угоду текущих или сиюминутных политических ситуаций ради удовлетворения интересов отдельных социальных общностей. Законы и иные нормативно-правовые акты создаются не в интересах какой-то отдельной социальной общности, а в интересах всего общества. Законодательство и его толкование должно быть определенным, точным и стабильным.

153

И еще один момент, связанный с темой. В юридической литературе часто проводится различие между понятиями уяснение и разъяснение толкуемого нормативно-правового акта. Уяснение - это процесс толкования данного акта правореализующим субъектом, так сказать, "для себя", для собственного использования. Разъяснение - это толкование, адресованное "всем" правореализующим субъектам (в частности, постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации по определенной категории дел). Толкование "всем" приобретает характер нормативный, поскольку формулируется в виде общего правила. Отсюда и так называемое нормативное толкование.

Следует, однако, иметь в виду, что "нормативное" толкование вовсе не правотворчество, не создание новых нормативно-правовых актов.

Таковы основные правила толкования законодательства, их строго научное использование гарантирует правильную реализацию правовых предписаний действующего законодательства.

СИСТЕМА ПРАВА  И  СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В иерархии правовых понятий вслед за "клеточками" -правовыми нормами и статьями закона - следуют более объемные категории: "отрасль права", "правовой институт" и, соответственно, "отрасль законодательства", "институт законодательства". Четкое представление об этих категориях и их соотношении между собой ориентируют на системный подход в осуществлении законотворческих функций, согласуют и взаимоувязывают правовые общности.

В общественной жизни мы постоянно сталкиваемся с многочисленными и разнообразными отношениями. В одних случаях они непосредственно не связаны между собой, в других - выражаются в органически связанных группах, образуя относительно изолированные области общественной жизни (например, области хозяйственной и культурной жизни). Изолированность этих областей, равно как и составляющие их общественные отношения, носят именно относительный характер, поскольку они в той или иной степени находятся во взаимосвязи и взаимообусловленности, приникают друг в друга и взаимодействуют. Многие из этих отношений регулируются правом или нуждаются в регулировании им. При этом если сами общественные отношения находятся в постоянной взаимосвязи и обусловленности, проникновении и взаимодействии, образуя целостное единство, то и правовая система, определяясь этими отношениями и регулируя их, всегда внутренне целостна и едина.

155

Если же общественные отношения в границах целостного единства определенным образом дифференцируются, то, следовательно, и правовая система при всем своем внутреннем единстве делится на соответствующие правовые общности.

Автономность различных общественных отношений, их обособленность и относительно самостоятельное существование предполагают и соответствующую относительно изолированную область правовых общностей. Такого рода правовые общности в юридической науке называют отраслями права: конституционное (государственное), гражданское, земельное, трудовое, административное, финансовое, семейное, уголовное, процессуальное и т.д. Каждая отрасль права имеет свои специфические черты и характерные признаки, заданные теми общественными отношениями, на почве которых они возникли и которые отражают и регулируют.

Конституционное (государственное) право регулирует общественные отношения, определяющие основы государственного и общественного строя и политики Российской Федерации (например, общественное негосударственное устройства, организацию и деятельность политической системы и государственной власти, гарантии осуществления народовластия).

Гражданское право регулирует имущественные отношения между гражданами, между гражданами и юридическими лицами, а также некоторые личные неимущественные отношения (например, право на имя, на авторство) и отношения в сфере внешней торговли. К гражданскому праву непосредственно примыкает хозяйственное право, регулирующее отношения между хозяйственными органами. Земельное право определяет, например, земельные отношения в сфере распределения единого земельного фонда и рационального использования земли землепользователями. Трудовое право регламентирует отношения рабочих и служащих, некоторые другие отношения, связанные с ними, а также отношения, складывающиеся в сфере установления меры труда и меры потребления (например, порядок установления и прекращения трудовых отношений, использование труда работников на предприятиях и в учреждениях, трудовой договор, рабочее время, время отдыха, размеры оплаты труда по его количеству и качеству, коллективный договор, социальное страхование, производственная санитария, техника безопасности и охраны труда).

156

Административное право определяет основы организации и деятельности органов государственного управления. Финансовое право регулирует отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности государственных органов (установление и исполнение бюджета, взимание налогов, займы, порядок расходования государственных средств, иные финансовые операции). Семейное право регулирует брачно-семейные отношения, вытекающие из брака, родства, усыновления, принятие детей на воспитание, имущественные отношения супругов, обязанности родителей по воспитанию детей, обязанности детей по отношению к нетрудоспособным родителям. Уголовное право регламентирует отношения, возникающие в связи с борьбой с преступлениями, путем применения наказания к лицам, виновным в их совершении (определение круга общественных отношений, охраняемых от преступных посягательств, отношения компетентных органов государства к лицам, совершившим преступления). Гражданско-процессуальное право регулирует деятельность судебных органов и других участников процесса в связи с защитой охраняемых законом прав и интересов граждан и организаций (установление прав и обязанностей судебных органов в отправлении правосудия по гражданским делам, отношения участников процесса), а также деятельность нотариальных и арбитражных органов. Уголовно-процессуальное право определяет порядок деятельности судебных и прокурорских органов, а также органов расследования по производству уголовных дел и связанные с этой деятельностью общественные отношения (установление компетенции суда, прокуратуры и органов расследования в осуществлении уголовного процесса, закрепление правового положения лиц, участвующих в производстве по уголовным делам).

Особняком стоит международное право, регламентирующее ^политические, экономические и социально-культурные отношения между государствами в процессе их сотрудничества на международной арене. Оно занимает особое место во всемирном правовом общении, не входит в систему внутригосударственного права, но каждое государство вносит свой вклад в развитие этой отрасли права.

Такова общая и краткая характеристика основных отраслей права (далеко не исчерпывающая).

Отрасль права объединяет комплекс правовых норм, призванных воздействовать на соответствующую сферу общественных отношений. Единые по своей природе отрасли

157

данной правовой системы в то же время разнообразны в зависимости от регулируемых ими общественных отношений. Каждая отрасль права имеет специфические черты и характерные признаки, в конечном счете обусловленные регулируемыми общественными отношениями, и в то же время находится во взаимосвязи и обусловленности с другими отраслями права той же правовой системы. Следовательно, системное единство права и его дифференциация, деление на отрасли права внутри этого единства являются не субъективно-произвольными, а объективно-детерминированными.

Каковы же критерии подразделения отрасли права внутри единой правовой системы?

В отечественной юридической науке установлено, что такими критериями являются предмет правового регулирования (главный, основной) и метод правового регулирования (дополнительный, производный).

Под предметом правового регулирования подразумевают общественные отношения определенного вида, которые подвергаются правовому воздействию (например, имущественные, трудовые или административные отношения). Природа этих отношений обусловливает и тот метод воздействия, с помощью которого осуществляется наиболее эффективный процесс правового регулирования. Это и степень "автономности" субъектов правовых отношений, и их взаимоположение (равенство сторон или их соподчиненность), и пути, способы и средства защиты   или восстановления нарушенных прав.

Метод правового регулирования определяется в основном его предметом, но зависит также от задач, целенаправленных интересов государства, которые объективно обусловлены существующими материальными и духовными условиями жизни общества. Именно этим объясняется, что тот или иной вид общественных отношений может быть урегулирован по-разному, что правовая защита разных сторон одного и того же вида общественных отношений может быть обеспечена различными

средствами.

Итак, отрасль права характеризуется следующими признаками: предметным критерием, а также в определенной мере методом правового регулирования, специфическими правовыми принципами и своеобразным механизмом регулирования соответствующих общественных отношений, "нерасторжимостью" входящих в нее правовых норм.

158

Следовательно, отрасль права - это объективно сложившаяся внутри единой правовой системы в виде ее обособленной части группа правовых норм, регулирующая качественно однородные общественные отношения на основе определенных принципов и специфических методов и таким образом приобретающая относительную самостоятельность, устойчивость и автономность функционирования.

Из этого определения следует, что для образования отрасли права необходимы качественно однородные общественные отношения, урегулированные соответствующей группой правовых норм, и специфика общественных отношений, которая обусловливает определенный метод правового регулирования. Совокупность этих предпосылок образует внутри единой правовой системы относительно самостоятельную отрасль права, которая объединяет группу связанных между собой правовых норм, регулирующих качественно однородные общественные отношения. Объединение этих правовых норм в определенную группу на основе единого предмета правового регулирования обусловливает относительную самостоятельность, устойчивость и автономность отрасли права в рамках правовой системы.

Относительная самостоятельность отрасли права образуется не только благодаря тому, что имеет специфические предмет и метод правового регулирования, но также и потому, что обладает общими принципами, характерными для объединенных правовых норм. Это выражается в выделении внутри каждой отрасли права своей так называемой "общей части", охватывающей основополагающие признаки содержания конкретных правовых норм данной отрасли права. Именно эти общие признаки определяют особенности данной отрасли права в сравнении с другими отраслями. Например, общая часть гражданского права включает понятия о гражданско-правовых актах, гражданских правоотношениях, субъектах гражданского права и объектах гражданских отношений.

В соответствии с объективным единством правовой системы и ее дифференциацией на отрасли права внутри этого единства строится и система законодательства. В процессе законотворчества выражается, развивается и конкретизируется всеобщее объективное свойство права - его системность. Следовательно, системность права - объективное основание, но со своим основанием законодательная система полностью не совпадает. Между правовой системой и системой законодательства имеются различия, о которых речь впереди.

159

Здесь же, следуя логике наших рассуждений, необходимо остановиться и на более низкой "ступени" дифференциации правовой системы.

Дифференциация правовых общностей происходит и на более дробном уровне, не только на уровне подсистемы, так сказать, первого порядка - на отрасли права. Одно и то же общественное отношение имеет множество признаков, особенностей, сторон, которые в зависимости от условий места и времени их проявления приобретают различный характер. Это обстоятельство обусловливает необходимость всестороннего правового регулирования каждого типичного общественного отношения (если, разумеется, это отношение вообще нуждается в правовом урегулировании). В силу этого дифференциация правовых общностей происходит и внутри каждой отдельной отрасли права, выражаясь, в частности, в делении ее на ряд так называемых правовых институтов.

Отдельная правовая норма обычно не в состоянии урегулировать с требуемой полнотой и всесторонностью то или иное общественное отношение без сочетания, взаимодействия с другими правовыми нормами, направленными на регулирование того же отношения. Совокупность этих правовых норм, объединенных в определенную подсистему второго порядка, и образует правовой институт. Таким образом, отрасль права, будучи подсистемным образованием первого порядка правовой системы, внутри самой себя образует подсистему второго порядка - правовой институт. Так, отрасль государственного права включает в себя институты гражданства, избирательной системы и т.д., отрасль гражданского права - институты купли-продажи, мены, залога и др.

Определение правового института сводится к следующим его существенным признакам: это сложившаяся внутри отрасли права в виде ее обособленной части группа правовых норм, регулирующих с требуемой детализацией типичное общественное отношение и в силу этого приобретающих относительную самостоятельность, устойчивость и автономность функционирования.

Из этого определения следует, что институт права отличается от отрасли права прежде всего объемом предмета регулирования: он регулирует не всю совокупность качественно однородных общественных отношений, а лишь различные стороны (признаки, особенности) одного типичного общественного отношения. Вместе с тем институт права имеет общие с отраслью права

160

характеристики - объективную обособленность и органическое единство компонентов, специфичность метода, относительную самостоятельность, устойчивость и автономность функционирования, хотя и другого уровня.

До сих пор речь шла о том, что правовая система включает в себя различные уровни подсистемных образований. Продолжая эти рассуждения, необходимо двигаться дальше, достигнуть вершины правовой пирамиды - охарактеризовать правовую систему в целом.

Праву присуща единая системная целостность. Но это - не простое, механическое, суммарное целое, а внутренне единая системная целостность. Системность права характеризуется следующими основными признаками.

Во-первых, компоненты правовой системы (ее подсистемы) находятся в объединенном, целостно-системном состоянии. Это состояние объективно вытекает из "правовой природы" тех общественных отношений, которые с необходимостью опосредствуются правовым регулированием.

Во-вторых, правовая система образует единство в результате структурной упорядоченности ее компонентов (подсистем), определяющей их функциональную зависимость и взаимодействие. В результате правовая система представляет собой единый, гармоничный "ансамбль", обеспечивающий субординацию, иерархичность и синхронность в процессе функционирования.

В-третьих, объединение правовых компонентов (подсистем) в структурно-упорядоченное единство обусловливает наличие у правовой системы свойства относительной самостоятельности. Оно выражается в том, что качества правовой системы не сводятся к качествам системообразующих компонентов (подсистем); она обладает способностью существенно видоизменять составляющие ее компоненты (подсистемы) и создавать новые компоненты (подсистемы) в пределах своего единства; она может выступать в виде компонента (подсистемы) другой, более объемной системы, равно как и в границах своего единства расчленяться на внутренние подсистемы (или системы более низкого порядка); она необходимо связана с внешней средой, ощущая ее воздействие и реагируя на них.

В-четвертых, структурная упорядоченность придает правовой системе относительную устойчивость, в пределах которой допустимы изменения свойств ее компонентов (подсистем) и их связей.

161

fi

В-пятых, относительная самостоятельность правовой системы обусловливает относительную самостоятельность, автономность ее функционирования, степень которой определяет уровень данной системы.

Объединенность компонентов (подсистем) правовой системы, их единство и структурная упорядоченность, а также относительная самостоятельность, устойчивость и автономность правовой системы обусловливают главное свойство данной системы -интегративность. Именно в результате интегративности каждый компонент (подсистема) существует и функционирует лишь во взаимодействии с другими. Нарушение характера или ритма функционирования одного компонента (подсистемы) незамедлительно сказывается на функционировании других компонентов (подсистем) и правовой системы в целом; при "выходе из строя" хотя бы даже одного компонента (подсистемы) перестает действовать должным образом вся правовая система, и даже совсем "останавливается".

Итак, правовая система представляет собой интеграцию однотипных по своей сущности правовых установлений и процессов в структурно упорядоченное единство, обладающее относительной самостоятельностью, стабильностью функционирования и взаимодействием с внешней средой в целях регулирования соответствующих общественных отношений.

Все предшествующие рассуждения основаны на общей теории систем, примененной к характеристике системности права. При всей абстрактности этих рассуждений необходимо иметь о них представление ради повышения уровня законотворческой культуры и в целях их использования на практике. Так, значение категорий правовой системы, отрасли права и правового института для законотворчества состоит в том, что они указывают на те принципы формирования отрасли законодательства и его институтов, которыми следует руководствоваться в процессе создания законов. Подготавливая тот или иной законопроект, мы должны отдавать себе отчет в том, к какой отрасли права он принадлежит, т.е. каков его предмет, а следовательно, и метод правового регулирования. Нельзя, например, при создании законопроекта, регулирующего отношения в гражданско-правовой сфере, использовать уголовно-правовые методы и наоборот.

Совокупность законов, созданных в соответствии с теми принципами, которые характеризуют отрасль права, образует отрасль законодательства. Казалось бы, отрасль права и отрасль законодательства совпадают. Однако это не совсем так или не

всегда так. В целях всестороннего урегулирования группы разнопорядковых (хотя и связанных между собой) общественных отношений и компактного изложения соответствующих предписаний законодатель отступает от принципов, характеризующих отрасль права. Принципы потому и являются таковыми, что допускают исключения, отступления от них в необходимых случаях. Такие случаи довольно часты в законотворческой практике, когда один и тот же закон оказывается принадлежащим не одной, а двум и более отраслям права. Например, отношения по возмещению вреда регулируются одновременно нормами гражданского и трудового права.

Подобно тому как внутри отрасли права образуются правовые институты, так и в отрасли законодательства формируются законодательные институты, регулирующие те или иные стороны того или иного типичного общественного отношения. И в этом случае вполне возможны отступления от принципов образования правового института. Необходимо при этом подчеркнуть, что и в отрасли законодательства, и в ее институтах могут быть статьи, имеющие не только различные предметы, но и методы правового регулирования. Возьмем законодательный институт собственности, включающий в себя не только статьи гражданско-правового, но также государственно-правового, административно-правового и уголовно-правового характера. Все, что касается основных форм собственности в обществе, относится к конституционным установлениям (государственное, конституционное право). Способы приобретения и приращения собственности, юридическая регламентация отдельных форм собственности -прерогатива гражданского права. Защита права собственности осуществляется гражданско-правовыми, административно-правовыми или уголовно-правовыми мерами в судебном или ином порядке. В результате образуются так называемые комплексные законодательные институты (например, институт поставки), а следовательно, и соответствующие отрасли законодательства (например, лесное право, горное право).

Если ни отрасль права, ни правовой институт не могут быть комплексными, т.е. включающими в себя правовые нормы различных отраслей права и правовых институтов, то отрасль законодательства и его институты вполне могут содержать статьи других отраслей законодательства и законодательных институтов. Однако этой возможностью не следует злоупотреблять: лучшим вариантом в законотворчестве является тот, при котором отрасль права совпадает с отраслью законодательства, а правовой институт

162

163

- с законодательным институтом. Но это не всегда удается и даже не всегда целесообразно, ибо зачастую вполне оправданное стремление законодателя максимально полно и взаимоувязанно урегулировать соответствующие общественные отношения вынуждает его отступать от этого варианта, создавать комплексные отрасли законодательства и законодательные институты.

В процессе законотворчества необходимо также знать, каково место создаваемой статьи закона, института или отрасли законодательства в законодательной системе, в какой зависимости они находятся от других компонентов (подсистем) и от системы в целом, каково из взаимодействие. Следует определить уровень относительной самостоятельности и автономности функционирования каждого компонента (подсистемы) законодательной системы. Иметь, наконец, четкое представление о том, какова будет эффективность воздействия создаваемых статей закона, институтов или отраслей законодательства на соответствующие общественные отношения и вообще на "внешнюю ср^ду". Все это, в свою очередь, позволит в процессе законотворчества обнаружить внутренние и внешние противоречия, неизбежные в законодательной системе, находить пути и средства их разрешения.

Выявление противоречий должно завершаться выдвижением рекомендаций по отмене, изменению или дополнению соответствующих актов или по созданию новых законодательных актов. При этом следует основываться на изучении не только внутреннего механизма взаимодействия компонентов (подсистем) законодательной системы, но и внешних условий их функционирования. Поскольку же внешние условия постоянно изменяются (в том числе и под воздействием законодательной системы), создавая неповторимые жизненные ситуации, постольку и законотворчество предполагает изучение прямых и обратных информационно-коммуникативных и иных связей законодательной системы с внешней средой. В этом случае можно выяснить не только прямое влияние внешней среды нд/законодательную систему, но и эффективность ее обратного воздействия на эту среду, понять преобразования, которые происходят не только под влиянием среды в законодательной системе, но и те, которые претерпевала среда под воздействием данной системы.

В процессе законотворчества важно учитывать не только специфику отдельных компонентов (подсистем) законодательной системы, но и те качества, которые они приобретают в системном состоянии.  Лишь при  этих условиях возможно  выявить те

164

преобразования компонентов (подсистем) законодательной системы, которые они испытывают на себе, находясь в интегративном состоянии.

Изложенные общетеоретические правовые положения (более подробный анализ которых содержится в научных и учебных трудах каждой отраслевой юридической науки) необходимы, как отмечалось, для более глубокого понимания и освоения соотношения системы права, его отраслей и институтов с системой и систематизацией законодательства, основных этапов его инкорпоративной и кодификационной обработки. К этим проблемам мы и переходим.

Законодательство состоит из огромного количества актов, принятых различными государственными органами и в различные исторические периоды. Время от времени проводилось упорядочение законодательства путем его систематизации, вносились изменения и дополнения. Однако систематизация законодательства не предполагала его пересмотра; изменения и дополнения иногда касались хотя и важных, но отдельных проблем правового регулирования и не в состоянии были устранить со временем образовавшиеся недостатки действующего законодательства в целом. Законотворчество не всегда успевало за интенсивным развитием общественной жизни, особенно в период становления и развития нашего государства. При издании новых или отмене устаревших законодательных актов (или их частей) далеко не всегда соблюдались требования законодательной техники.

Изданные в 30-50 гг. законодательные акты зачастую носили противоправный характер. В 60-е гг. законотворчество приобрело субъективистский характер: не считалось с объективными закономерностями общественного развития, а нередко прямо им противоречило. В 70-80-е гг. законотворчество было парализовано, не реагировало на назревшие потребности общественной жизни.

Вновь создаваемое законодательство с 1985 г. и по сей день во многом не согласуется и вступает в противоречие с ранее принятыми правовыми актами. Более того, и вновь созданные правовые акты зачастую противоречат друг другу. В результате действующее российское законодательство содержит акты, нормы и статьи, формально не действующие. В законодательстве часто встречаются серьезные пробелы и не увязанные друг с другом положения; некоторые законодательные акты страдают повторами, содержат недостаточно ясные, неточные формулировки, понятия, термины.  Имеется и много иных недостатков действующего

165

законодательства. Такие же недостатки отмечаются и в законодательных актах, принятых в последнее время в связи с потребностями правового регулирования, хотя зачастую не реагируют на насущные потребности общества. Несовершенство этих актов с точки зрения законодательной техники негативно отражается на правореализующей практике.

Несоблюдение требований законодательной техники в процессе законотворчества имеет место в основном в следующих случаях:

когда при издании новых актов не отменяются или не

изменяются ранее изданные акты;

когда отменяются или изменяются ранее изданные акты без

точного и исчерпывающего их перечисления;

когда изменения в действующие нормативные акты вносятся

ненормативными актами;

когда изменение актов происходит без одновременного

утверждения новой редакции соответствующих разделов или

статей изменяемого акта;

когда отдельные общие  правила,  рассчитанные на

длительное действие, включаются в оперативные распоряжения

или акты, действующие в течение ограниченного срока;

-           когда единоличными распоряжениями действия тех или иных

нормативных актов распространяется не на предусмотренные

этими актами общественные отношения;

-           когда отсутствует необходимая  согласованность и

редакционная увязка между актами, издаваемыми по одному и

тому же вопросу, что вызывает противоречие актов друг другу;

когда новый акт не полностью регулирует соответствующий

вопрос, в результате чего ряд прежних актов по тому же вопросу

нельзя совсем отменить;

когда акты излагаются сложным, неясным, неточным языком

и страдают неоправданным многословием.

Разумеется, эти недостатки не характеризуют законотворчество в целом. Тот или иной недостаток встречается в отдельных случаях, но и он наносит ощутимый ущерб стройности действующего законодательства, вредно отражается на правоприменительной практике и осложняет проведение его систематизации. Но дело далеко не только в этом. Ныне в соответствии с преобразованием всей системы общественных отношений должно быть обновлено законодательство, в том числе и с помощью его систематизации, в процессе которой ликвидируются недостатки, упорядочивается и стабилизируется вся правовая система страны.

166

Каковы же основные виды систематизации действующего законодательства и в чем их отличие друг от друга?

В юридической теории и практике различают два основных вида систематизации действующего законодательства: инкорпорацию и кодификацию.

Инкорпорация не вносит изменений и ограничивается лишь внешней обработкой законодательного материала. Допускаются лишь изменения внешнего, редакционного или технического характера (например, исправление типографских опечаток или грамматических и синтаксических ошибок в законодательном тексте, исключение актов или их частей, формально отмененных последующим законодательством, опущение подписей под законодательными актами).

Инкорпорация может проводиться по различным субъективным критериям: например, в хронологическом порядке, когда акты располагаются соответственно времени их принятия; по субъектам, когда акты располагают соответственно органам, их принявшим (органы государственной власти или органы государственного управления, центральные или местные органы); по социально-экономическим отраслям (промышленность, сельское хозяйство, транспорт, социальное обеспечение, строительство, культура и т.д.).

Инкорпорация является средством уплотнения законодательства в том смысле что позволяет не учитывать официально отмененные акты, опускать устаревшие преамбулы, исключать повторения актов и т.д. Она представляет собой более низкий уровень систематизации и является необходимой предпосылкой для перехода к высшему ее виду - кодификации.

Кодификация предполагает такое упорядочение законодательного материала, которое направлено на его переработку путем исключения повторений, противоречий, восполняет пробелы, преобразования характера и направленности материала. Тем самым в максимальной мере обеспечивается внутренняя согласованность, целостность, системность и полнота правового регулирования соответствующих общественных отношений. Кодификация является тем же самым законотворчеством. Но в отличие от текущего законотворчества, создающего отдельные законодательные акты по тем или иным проблемам, кодификация упорядочивает значительную часть уже существующего и действующего законодательства, как правило, его изменяя, дополняя и преобразуя. В результате кодификации создаются крупные сводные законодательные акты, регулирующие

167

значительную область общественных отношений.

В отличие от инкорпорации, в основу которой положен произвольно избранный критерий расположения законодательного материала (в зависимости от ее цели и назначения), менее всего связанный с системой права, кодификация обычно основывается на системе права, хотя полностью с ней и не совпадает.

Дело в том, что на практике нередко возникает потребность создания так называемых комплексных кодификационных сборников, смысл которых заключен в логическом объединении правовых норм нескольких отраслей или институтов права, регулирующих один и тот же круг общественных отношений (например, морское или воздушное право, право собственности). Следовательно, если система права в целом, отрасль права и его составные части - институты права - носят объективный характер, не зависят от воли законодателя (кодификатора) и определяются в конечном счете предметом правового регулирования, то кодификация законодательства иногда может нарушить эту объективность и проводиться на основе субъективно избранного законодателем (кодификатором) классификационного критерия. Иначе говоря, если система права исключает дифференциацию, при которой правовые нормы одной отрасли права (института) оказались в другой отрасли, то при кодификации законодательства группируются правовые нормы различных отраслей права (институтов) в единый комплекс. Кодификация законодательства поэтому не может во всех случаях полностью совпадать с системой права. Но система права, отражая объективные закономерности общественной жизни в той мере, в какой они проявляются в праве и определяют его, тем самым служит основанием для кодификации законодательства, для классификации, логической обработки и размещения законодательного материала в определенном порядке, необходимом для нужд практики.

Следует, наконец, отметить, что инкорпорация может быть официальной, если инкорпоративный сборник издается уполномоченным на то государственным органом (и тогда обретает юридически обязательную силу), и неофициальной, если составляется частными лицами. В отличие от этого кодификация законодательства всегда носит официальный характер.

Итак, систематизация законодательства в виде инкорпорации и кодификации необходима в целях его упорядочения, классификации, придания стабильности, благодаря чему существенно облегчается реализация правовых предписаний. Таково мнение большинства парламентариев и юристов всех стран мира.

168

L

Обширный и все возрастающий объем законодательного материала порождает его повторяемость и противоречивость, делает затруднительным его использование не только гражданами и должностными лицами, но и специалистами-юристами. Учитывая это обстоятельство, следует использовать опыт законодателей западных стран, которые в послевоенные годы стали искать выход из создавшегося положения, используя так называемый консолидирующий прием законодательной техники. Для быстрейшего упорядочения и сокращения объема действующего законодательства проводится его консолидация, т.е. объединение множества законодательных актов в единый укрупненный акт. Этот вид систематизации законодательства не имеет самостоятельного значения, поскольку является этапом в переходе от инкорпорации к кодификации.

Обратимся теперь к организационной работе по проведению кодификации и ее последовательности.

Предварительно отметим, что различие видов систематизации (инкорпорации и кодификации) обусловливает и различие их форм - инкорпоративных и кодификационных сборников. К сожалению, эти формы в теории и на практике не только нередко смешиваются, но порой и отождествляются. Конечно, с политической точки зрения вопрос о том, в какую форму облекается систематизированный законодательный материал, существенного значения не имеет, но он весьма важен с юридической точки зрения, поскольку с ним связаны такие вопросы, как юридическая сила той или иной формы законодательного сборника, прямое или опосредствованное их действие, объем и степень детализации правового регулирования соответствующих общественных отношений и т.д. В связи с этим возникает необходимость обоснования признаков, характеризующих основные формы систематизации законодательства.

Формы систематизации законодательства могут быть как отраслевыми, так и общими. На отраслевой форме систематизации законодательства мы остановимся позже. Здесь же отметим общие формы систематизации. Такими формами являются Собрание законодательства и Свод законодательства. Первый представляет собой сборник, инкорпорирующий действующее законодательство, а второй кодифицирует действующее законодательство. Отсюда вытекают их признаки: если Собрание объединяет законодательство без каких-либо существенных изменений, то Свод объединяет законодательство в переработанном и преобразованном виде;  если Собрание

169

систематизирует законодательство в хронологическом порядке, то Свод - в логическом; если Собрание охватывает законодательство в том же объеме, в котором оно существует до систематизации, то Свод - в трансформированном виде и т.д.

Примером общей инкорпорации законодательства может служить Полное собрание законов Российской империи, в которое вошли расположенные в хронологическом порядке все законодательные акты, начиная с Соборного Уложения 1649 г. Примером общей кодификации может служить изданный в 30-х гг. XIX столетия Свод законов Российской империи.

Отраслевая систематизация также может быть и в инкорпоративной, и в кодификационной форме. Представляют инкорпоративную форму различные сборники, составленные в соответствии с тем или иным критерием, избранным для удовлетворения потребностей практики (например, сборник законодательства о труде, который объединяет и располагает соответствующий материал в хронологическом порядке или по любому другому признаку). Что же касается кодификационной формы систематизации законодательства, то практика нашей страны выработала ряд разновидностей: Основные начала, Основы, кодексы, уставы, положения, правила.

В основание различий между ними могут быть положены, на наш взгляд, следующие признаки.

В Основных началах должны быть отражены наиболее общие, существенные и главные правовые принципы и положения по предметам исключительной компетенции Российской Федерации. Конкретизация этих принципов и положений осуществляется только в порядке общероссийского законодательства. В форме Основных начал следовало бы, по нашему мнению, кодифицировать лишь общероссийский законодательный материал по соответствующим отраслям права.

В отличие от Основных начал в форме Основ целесообразно было бы кодифицировать такой общероссийский законодательный материал по соответствующим отраслям права, который определяет общие принципы правового регулирования тех общественных отношений, которые находятся в совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. При этом принятие Основ должно предполагать развитие и конкретизацию его положений соответствующими законодательными актами субъектов федерации. На базе Основ упорядочивается, систематизируется по соответствующим отраслям права законодательный материал субъектов федерации.

170

Кодекс - это закон, объединяющий систему норм определенной отрасли права. Статьи кодекса располагаются в строгой логической последовательности, отражают внутреннюю структуру отрасли права. Каждая статья имеет относительно самостоятельное значение и вместе с тем является составным элементом кодекса. При создании кодекса закрепляются общие принципы соответствующей отрасли права и исключаются повторения и противоречия между его статьями. В большинстве своем кодексы состоят из двух основных частей: Общей и Особенной. В Общую часть выделяются те правила, которые распространяются на все (или ряд) правовых институтов и статей Особенной части того же кодекса. В Особенную часть выделяются правовые институты и статьи, регулирующие определенные общественные отношения. Деление кодекса на две основные части вызвано целесообразностью структурного построения его. Такое деление преследует цель избежать повторения общих положений при изложении каждого правового института или статьи.

Практике правового строительства известны и другие формы кодификации законодательства: уставы, положения, правила. Однако издание кодификационных актов в данных формах не зависит от каких-либо заранее установленных правил, и избрание той или иной формы в известной мере носит случайный характер. Думается, что этот ничем не оправданный разнобой в выборе форм кодификации следует устранить, точно фиксируя, в какой именно форме должен быть кодифицирован тот или иной законодательный материал. Именно по этому пути и идет практика, по крайней мере, по отношению к форме устава. Как известно, Конституция Российской Федерации установила, что ее субъекты (кроме республик, имеющих конституции) свой основной закон принимают в форме устава. Кроме того, в форме устава, полагаем, следовало бы регулировать общественные отношения, складывающиеся в специальной народно-хозяйственной области (например, железные дороги, внутренний водный транспорт, торговое мореплавание, воздушный транспорт).

В форме положения следовало бы объединить акты, определяющие структуру, задачи, компетенцию и формы деятельности государственных органов и общественных организаций. В форме правил целесообразно было бы регулировать вопросы внутреннего трудового распорядка государственных органов и общественных организаций, поведение граждан в общественных местах (например, санитарные правила, правила техники безопасности, уличного

171

движения). Само собой разумеется, что данные формы кодификации могут носить либо общероссийский, либо региональный характер.

Кодификационный процесс состоит из ряда этапов, каждый из которых использует соответствующие методы, приемы, способы законодательной техники.

Успешное осуществление кодификации предполагает разработку не только общего плана систематизации действующего законодательства на определенный период, но и рабочий план каждой отраслевой кодификации. В таких планах следует установить цель, этапы работы и наметить необходимые средства ее обеспечения, предусмотреть проведение организационных мероприятий и установить точные сроки их осуществления, равно как и завершения работы. Тщательно составленные планы кодификации будут служить руководством для практической деятельности и способствовать наиболее рациональному использованию сил, средств и времени, позволит сосредоточить внимание на основных задачах того или иного этапа работы, рассмотреть соответствующие вопросы с участием специалистов и заинтересованных лиц.

Приступая к работе по созданию акта, кодифицирующего действующее законодательство в целом или какую-либо его отрасль (Свод законов, Основные начала, кодекс и т.п.), необходимо определить объем законодательного материала, подлежащего обработке. Уже на этом этапе возникают трудности, поскольку государственные органы издают правовые акты как нормативного, так и ненормативного характера; акты, имеющие общее для страны значение, а также акты по специальным и даже частным вопросам; акты, обладающие различной юридической силой, неодинаковой степенью стабильности, с многообразным содержанием, играющие различную роль в общественной жизни. Все это и порождает ряд сложных вопросов: "Будет ли кодификация ограничена обработкой только законов или также подзаконных актов? Какой критерий избрать в отборе подзаконных актов? Ограничится ли кодификация лишь актами высших органов государственной власти и управления или будет включать также ведомственные акты и акты субъектов федерации?"

В большинстве случаев кодификация не может замыкаться на обработке лишь законов, поскольку в правовых актах Президента, высших органов государственного управления не только конкретизируются и развиваются законы, но и нередко содержатся нормы,  которые целесообразнее возвести  в ранг закона.

172

Аналогичным образом решаются вопросы нижестоящих подзаконных актов (ведомственных и региональных), хотя их количество значительно меньше, чем число актов высших органов государственного управления. Выбор критериев при отборе правового материала зависит от цели, которая преследуется при кодификации, от характера и значения самого правового материала. Ясно, что в общегосударственные кодификационные сборники не следует включать правовые установления, регулирующие отношения ведомственного значения, а также акты, рассчитанные на ограниченную сферу действия, которые относятся к частному вопросу и носят ненормативный характер, персонифицированные или ограничивающиеся однократным их применением.

В кодификационной практике возникает также вопрос о том, подлежит ли учету и обработке нормативно-правовые акты, содержащие технические, технологические, агрономические и другие специальные правила. На этот счет имеются противоположные мнения различных авторов. Думается, что вопрос должен решаться конкретно в отношении каждого отдельного акта. Предметом кодификации должны быть все акты со специальными правилами, которые адресованы достаточно широкому кругу лиц и имеют важное народно-хозяйственное значение. Иначе кодификационный сборник в значительной мере утратит свое назначение - быть руководством для практической деятельности. В тех же случаях, когда такие акты отмеченными качествами не обладают, они должны исключаться из кодифицируемого материала с обязательным указанием в соответствующих разделах (главах, параграфах или статьях) сборника об их наличии и с указанием названия издания, в котором они опубликованы.

Определив объем правового материала, подлежащего кодификационной обработке, его собирают воедино и регистрируют. Удобной формой регистрации правовых актов является карточная регистрация, т.е. по принципу свободных, подвижных листов. Преимущество карточной формы заключается в систематическом расположении материала и в беспредельности его регистрации. Этот подвижный и не замыкаемый в границах материал всегда с успехом может быть использован как для последующих кодификационных работ, так и для научных целей. Осуществление этих мероприятий позволит создать полное хронологическое собрание правовых актов страны. При этом кодификатор, как правило, опирается на официальные источники

173

опубликования правовых актов. Желательно иметь при себе также соответствующие отчеты и протоколы сессий законодательных органов, заседаний органов государственного управления, что позволит воспроизвести точный текст действующих актов и быть в курсе их обсуждения.

В хронологическом собрании законодательных актов указываются даты принятия и официальное издание, в котором они опубликованы. После проведения хронологической "инвентаризации" законодательного материала приступают к его "расчистке". Прежде всего освобождаются от актов, официально отмененных соответствующими органами, а также от актов, отменяющих другие акты, если они не установили новых норм. Эта операция значительно сокращает объем законодательного материала, подлежащего дальнейшей обработке. Однако эта работа не должна носить "чисто технический" характер, ограниченный механическим исключением из собранного материала формально отмененных актов. Представляется целесообразным не только проверить законность отмены, но и определить, возможно ли использовать отдельные правовые положения. Нередко практика реализации правовых норм показывает, что официально признанные недействующими законодательные акты по сравнению с вновь принятыми, действующими, оказываются не только удачнее с точки зрения законодательной техники, но и правильнее, точнее, полнее регулируют соответствующие общественные отношения. Даже в тех случаях, когда отмененные законодательные акты не могут быть (хотя бы частично) использованы в новых условиях, их критичное изучение может оказаться бесспорно полезным для совершенствования действующего законодательства в процессе кодификации.

Кодификацию действующего законодательства обычно проводят несколько лет. В этот период законодательные органы отменяют одни, ранее действовавшие акты (или их части), изменяют другие, уточняют редакцию третьих и т.д. В этих случаях в законотворческой практике, особенно прошлых лет, нередко прибегали к приему, который выражался в формуле: "Считать утратившими силу все ранее изданные акты по данному вопросу". Этот прием является ненадежным, им нежелательно пользоваться, потому что в вопросе о признании или непризнании утратившими силу тех или иных актов зачастую допускаются серьезные ошибки. Вопрос должен конкретно и официально решаться не отдельным должностным лицом, а компетентными государственными органами.

174

Работа по составлению перечней актов, утративших силу, не так прост, как может показаться на первый взгляд. Очень часто законодательные акты отменяются не целиком. В результате нарушается логическая стройность, целостность, единство законодательного акта, что, в свою очередь, затрудняет реализацию этого акта, а иногда и нарушает законность. Для того чтобы избежать этих отрицательных последствий, следует стремиться к сохранению логической стройности и целостности законодательных актов. В тех случаях, когда это затруднительно или вовсе невозможно, в новый текст желательно "вмонтировать" нормы старого акта, который сохраняет свое действие.

Дальнейшая работа над собранным законодательным материалом состоит в том, что кодификатор освобождается от актов с определенными в них сроками действия, уже истекшими и непродленными. Не исключено, однако, что кодификатор столкнется с отдельными актами, подлежащими исключению в результате истечения срока их действия, но способными сыграть известную положительную роль при продлении срока их действия. В этих случаях кодификатор должен поставить перед соответствующим государственным органом вопрос о целесообразности продления срока действия данных актов или придать им характер актов длительного действия.

Требует решения и другой практически важный вопрос: следует ли включать в Собрание или Свод законодательства временные акты, срок действия которых еще не истек?

Нам представляется, что их исключение повлечет за собой то, что Собрание или Свод в значительной части могут устареть сразу же после издания, а в отдельных случаях уже и в момент издания. Именно это обстоятельство, прежде всего, затруднит пользование законодательным материалом, включенным в Собрание или Свод. Что же касается опасений, что Собрание или Свод окажутся неполными, то они и не могут быть абсолютно полными, поскольку будут постоянно пополняться (или изменяться) новыми актами.

Следующий этап кодификационного процесса - исключение из собранного материала актов, хотя формально пока и не отмененных, но фактически утративших силу в связи с последующим законодательством. Эта работа требует особо тщательного, внимательного использования опыта прошлого. Вопрос, какие из актов фактически утратили силу, решается совместно с государственными органами, их принявшими, при согласовании с ведомствами,  которых они непосредственно

175

касались. Было бы целесообразно принять порядок, при котором соответствующие ведомства по запросу кодификационного органа (в частности, мы предложили бы создать Отдел или Управление по кодификации законодательства Федерального Собрания Российской Федерации) представляли мотивированные письменные заключения с обоснованием своей точки зрения по указанному вопросу. Такой порядок способствовал бы более глубокому и всестороннему анализу соответствующих актов, определению их значения в новых условиях и гарантировал бы кодификационную работу от возможных случаев неоправданного исключения фактически утративших силу правовых норм, однако способных принести известную пользу при их обновлении и восстановлении. Нередко правовые нормы, созданные в определенный исторический период и действующие в последующие периоды, обогащаются новыми чертами, приобретают новое содержание и в силу этого меняют свое значение.

После проведения указанной выше работы следует составить списки всех актов, фактически не действующих и в силу этого подлежащих исключению из дальнейшей кодификационной обработки законодательного материала. К этим спискам весьма желательно приложить подробные справки, раскрывающие мотивы исключения каждого из этих актов. В целях еще более тщательной проверки обоснованности исключения актов из будущего кодификационного сборника, а также для упорядочения дальнейшей кодификационной работы необходимо представить указанные списки на утверждение тем органам, которыми они были приняты.

Описанные мероприятия требуют кропотливой работы и значительного времени. Кодификатор получает лишь действующие законодательные акты, которые подвергаются дальнейшей, более сложной обработке. Так, в частности, из текста актов исключаются: вводные части, если они не содержат принципиальных указаний; статьи в отдельных частях с перечнем отменяемых актов, с временными правилами применения акта при введении его в действие; фактически утратившие силу, а также статьи ненормативного характера. Все эти исключения строго учитываются и сопровождаются мотивированными объяснениями в специальных справках, на основании которых законодатель при обсуждении проекта кодификационного сборника сможет решить окончательно вопрос о целесообразности выдвинутых кодификатором предложений.

176

Получив, таким образом, полное собрание действующего законодательства, кодификатор создает алфавитно-предметную картотеку, а затем в алфавитно-предметном порядке располагает листы с текстами законодательных актов. Это создает удобства для быстрого получения необходимой справки по действующему законодательству, является основанием для систематического толкования действующих правовых норм, значительно облегчает решение других вопросов кодификационной работы, в частности, вопроса о схеме кодификационного сборника, в соответствии с которым весь действующий законодательный материал распределяется по определенным разделам сборника.

В процессе этой работы часто обнаруживается, что тот или иной акт относится в двум и более разделам. Это происходит по той простой причине» что многие законодательные акты (по природе своей комплексные), регулирующие, например, вопросы развития одной конкретной отрасли народного хозяйства, содержат в себе статьи и пункты (части), относящиеся к учету, финансированию, условиям и оплате труда, льготам и т.д. во всех (или ряде) народно-хозяйственных отраслях. В подобных случаях данный акт следует помещать в том разделе, к которому он по предмету своего регулирования в наибольшей мере относится, а в других разделах давать извлечения из него в виде отдельных статей, пунктов (частей), приложений или даже заголовков с указанием раздела, в котором находится полный текст этого акта.

После распределения законодательного материала по соответствующим разделам кодификатор прежде всего приступает к устранению имеющихся в действующем законодательстве противоречий. В кодификационной практике обычно принято считать, что при наличии противоречий в разных актах по одному и тому же вопросу действующим признается акт, изданный позже. Однако применение этого правила не всегда может быть целесообразным, ибо вполне возможно, что для практики предпочтительнее сохранить именно тот акт, который был издан ранее. Поэтому во всех случаях расхождения между действующими законодательными актами (одинаковой юридической силы) предпочтение следует отдавать тому, который будет в большей степени соответствовать действительности и способствовать успешному осуществлению задач обновления общественных отношений.

Наряду с ликвидацией имеющихся противоречий необходимо устранить и повторение в различных действующих законодательных актах.   Эту   задачу   нельзя   осуществлять   механическим

177

вычеркиванием соответствующих статей из всех актов. Решение вопроса о том, в каком именно законодательном акте должна быть сохранена статья, повторяющаяся в двух или более актах, зависит от характера самого законодательного материала. Сохранить желательно такую статью в том именно акте, предмет регулирования которого в наибольшей степени обусловливает ее наличие и вместе с тем сохраняет логическую стройность и целостность тех актов, из которых подобная статья будет исключена.

Работа по устранению противоречий и повторений, особенно при ее осуществлении в границах соответствующих разделов Свода законов, неизбежно выдвигает вопрос о целесообразности объединения и укрупнения однородных по своему содержанию законодательных актов. Такая консолидация законодательных актов уменьшает объем законодательного материала, делает его более четким, лаконичным, цельным и облегчает дальнейшую кодификационную работу, в процессе которой может обнаружиться целесообразность консолидации актов не только одинаковой, но и различной юридической силы.

Укрупнение законодательных актов отнюдь не сводится к простому перемещению фраз, пунктов (частей) или статей одного акта в другой. Когда в основной акт в целях его укрупнения вводится фрагмент из другого, необходимо согласовать данный фрагмент (как по содержанию, так и по форме) с положениями пополняемого или обновляемого акта, чтобы обеспечить логическую стройность, целостность и единство этого акта.

Следует, однако, заметить, что каких бы успехов ни достигли в совершенствовании законодательных актов, едва ли удастся объединить все без исключения однородные постановления, вкрапленные в различные законодательные акты. В большинстве случаев их невозможно объединить без нарушения целостности и логической стройности тех законодательных актов, в которые они были включены. Разумеется, нет резона жертвовать целостностью, логичностью и единством законодательного акта, компактно содержащего взаимосвязанные и друг друга дополняющие статьи, ради ложно понимаемого стремления уменьшить объем кодифицируемого сборника. Однако зачастую без этих разбросанных предписаний акт не дает вполне исчерпывающего законодательного регламентирования. В качестве выхода из этого положения в кодификационной практике применяют так называемые отсылки и дополнения, различие между которыми выражено, однако, нечетко.

Нам представляется, что отсылки следует применять для указания на содержащуюся в данном кодификационном сборнике статью, которая развивается или конкретизируется другими статьями этого же кодификационного сборника. Дополнения представляют собой указания на то; что содержащаяся в данном кодификационном сборнике статья развивается или конкретизируется другими статьями законодательным актов {или законодательного акта), не вошедших в данный сборник. Благодаря применению системы отсылок и дополнений знакомящийся с данной статьей получает точные сведения о том, где помещены связанные (дополняющие или конкретизирующие) с ней постановления, узнает, какие именно нормативы действуют. При этом нельзя допускать, чтобы статья, к которой отсылают или которая дополняет то или иное положение кодификационного сборника, сама содержала отсылки или дополнения.

Если на инкорпоративной стадии кодификационного процесса необходима, как было отмечено выше, фиксация в специальных справках всех тех операций, которым подвергался законодательный материал, то тем более такая фиксация необходима при устранении противоречий и повторений, при объединении и укрупнении законодательных актов.

При устранении противоречий и укрупнении законодательных актов обнаруживаются в действующем законодательстве пробелы. Кодификатор, зафиксировав эти пробелы, может и должен поставить о них в известность законодателя. Более того, было бы весьма полезным, если бы он, не ограничиваясь простой констатацией пробелов в законодательстве, либо сам подготовил соответствующий проект закона (подзаконного акта) и представил его затем на рассмотрение и утверждение компетентному органу, либо рекомендовал создать закон (подзаконный акт), восполняющий пробел в действующем законодательстве. В процессе кодификационной работы часто возникает и "обратный" вопрос - о целесообразности отмены ряда действующих правовых норм, статей закона. В этих случаях кодификатор должен действовать точно так же, как и при обнаружении пробелов в законодательстве.

Полагаем, что использование предложенных приемов и способов законодательной техники при кодификации законодательства будет способствовать совершенствованию законотворчества, правовой системы в целом и, следовательно, укреплению законности и правопорядка в стране.

178

ПРОБЛЕМЫ ОБЩЕЙ ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

0000.043.004.00/07.13.Тир.2000

Редактор Н.И. Лебедева Оператор компьютерной верстки Е.М. Кузнецова

Изд. лиц. ЛР № 071765 от 07.12.1998         Сдано в печать 25.07.2000 г. НОУ "Современный Гуманитарный Институт"

Тираж 2000       Заказ 2356       

Отпечатано в Коломенской межрайонной типографии.

ДЛЯ ЗАМЕТОК

СОВРЕМЕННЫЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Д.А. Керимов

ПРОБЛЕМЫ ОБЩЕЙ ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА