Глава 8. Управление конфликтными и чрезвычайными ситуациями

 • Понятие конфликта • Социальные конфликты • Предотвращение и разрешение конфликтов • Чрезвычайное положение и чрезвычайный бюджет • Государственное регулирование ядерной, экологиче­ской и других видов безопасности • Федеральные органы по лик­видации чрезвычайных ситуаций

8.1. Управление конфликтными ситуациями

Конфликт служит формой выражения жизненных противо­речий и проявляется в столкновении, противоборстве сторон, сил, мнений. Конфликтная ситуация возникает в результате на­капливания в течение длительного времени неразрешенных экономических, социальных, межэтнических, религиозных и других форм общественных противоречий. При определенных условиях, например в случаях ненадлежащего управления, на­рушения верховенства закона, конфликтная ситуация обостря­ется, перерастает в чрезвычайную (особую), в том числе с при­менением оружия (вооруженный конфликт).

Поляризация и интеграция сторон и сил при конфликте имеет отрицательные и положительные моменты. Отрицатель­ная сторона конфликта выражается в опасности нестабильно­сти, раскола общества, внутренних беспорядков. Позитивным в конфликте выступает возможность устранения устаревших от­ношений, правил, норм, достижения необходимого равновесия на более высокой ступени развития.

Социальный конфликт выражает осознанное противоречие по средствам достижения целей, удовлетворения потребности, ин­тереса и является следствием нарастания напряженности в об­ществе, трудовом коллективе. Причинами ее могут быть нерешенность политических проблем, высокий уровень преступности, необеспеченность предметами потребления и т.д. Наиболь­шее распространение получают конфликты, связанные с нару­шением социальных и экономических прав граждан, защита ко­торых гарантируется государством. В трудовом коллективе социальную напряженность провоцируют стагнация производ­ства, отсутствие связи заработка с результатами труда и др.

В период проведения экономических реформ, когда регули­рующие функции государства ослабли, а рынок еще не сложил­ся, поле для нестабильности, конфликтов расширилось, особен­но в сфере трудовых отношений. Непопулярные решения или действия властей, собственников или руководителей предпри­ятий вызывают конфликты между населением и властями, ра­ботниками и работодателями.

Так, участились конфликты, связанные со сменой руководи­телей предприятий, переходом прав собственности на них. Соб­ственники не решают социальные проблемы работающих на предприятии, проблемы охраны труда и др. Профсоюзы утрати­ли даже прежние ограниченные функции.

Неудовлетворительное выполнение органами власти функций, связанных с защитой человека и других обязанностей, создает потенциальную угрозу стабильности и может привести к акциям социального протеста, отказу от гражданской ответственности.

Особая осторожность необходима в международной полити­ке. Россия не может полностью уходить от ответственности за разрешение межгосударственных конфликтов, затрагивающих ее интересы, как бы ни была слаба в экономическом отношении. Но прежде чем вступать в конфликт, необходимо тщательно проанализировать характер отношений страны со сторонами конфликта, объем необходимых ресурсов, степень поддержки власти населением.

О степени доверия граждан некоторым органам власти сви­детельствуют данные табл. 8.1 (% от численности опрошенных).

Согласно опросам общественного мнения, 81% опрошенных недовольны соблюдением социальных прав граждан, 71 — нега­тивно оценили состояние регулирования экономики, 68 — по­литическую обстановку в стране, 85% — заявили о кризисе управления.

Конфликт включает несколько стадий — от зарождения до разрешения. Главное состоит в том, чтобы предотвратить кон­фликт на основе выявления его ранних симптомов. Вмешатель­ство на предконфликтной стадии позволяет его предупреждать, не допускать разрастания или разрешать в конструктивной ма­нере с минимальными негативными последствиями. В зависи­мости от эффективности вмешательства конфликт может быть локализован и разрешен на ранней стадии или получить острое развитие. Роль государственного управления при этом сводится к выявлению порога, за пределами которого вероятность кон­фликта возрастает, созданию условий, позволяющих добиваться разрешения конфликта, возвращения ситуации к исходному со­стоянию, принятию новых правил поведения, способствующих достижению мира и согласия.

Таблица 8.1. Показатели опроса о доверии органам власти, %

 

Варианты оценок

 

Региональные администрации

Милиция

 

Налоговые инспекции

Доверие                                                        2,7                                     2,5                                       2,6

Скорее доверие                                           10,8                                    6,6                                       5,9

Равнодушие                                                 31,6                                   13,9                                     14,3

Скорее недоверие                                        22,5                                   29,6                                     23,5

Недоверие                                                     23,0                                  40,7                                     28,5

Затруднились ответить                                9,4                                     6,7                                      25,2

 

В случае возникновения конфликта нельзя рассчитывать на его саморазрешение; замораживание ситуации создает угрозу нового обострения, взрыва. Урегулирование конфликта прояв­ляется в компромиссном разрешении спора, которое позволяет сторонам достичь некоторых или всех первоначальных целей. Для этого используются различные формы и методы — от юри­дической и судебной помощи до стачек и забастовок. Разреше­ние конфликта цивилизованными методами возможно при сильных институтах государственной власти, ответственном представительстве сторон.

Наиболее эффективным способом урегулирования конфликта являются переговоры. Процесс переговоров включает три стадии.

1. Предварительная сделка, т.е. условия, на которых стороны согласны их начать.

2. Обсуждение существа спора лицом к лицу, подготовка удовлетворяющего стороны соглашения.

3. Имплементация, т.е. оформление и толкование достигну­того в ходе переговоров соглашения.

Успешные переговоры завершаются согласованием, компро­миссом, арбитражным решением. При этом первостепенную роль играет посредник, в качестве которого выступают органы управления, профсоюзы, третейские суды и др.

В зависимости от степени охвата конфликтами территории, предприятий, работников, населения они разрешаются на мест­ном, региональном уровне или для этого требуются меры об­щегосударственного масштаба.

Одним из главных источников конфликтности являются социально-трудовые отношения. Участниками трудовых от­ношений выступают работники и работодатели. Основную роль в их оптимизации призван играть рынок рабочей силы. Однако либерализация трудовых отношений привела к ущем­лению интересов работников, между ними и работодателями возникают разногласия по поводу цены и условий найма, за­нятости, социальных гарантий, выполнения коллективных договоров и соглашений.

Государство регулирует рынок рабочей силы и участвует в согласовании интересов сторон трудовых отношений. Целью государства являются формирование цивилизованного рынка труда, достижение социального партнерства, а в случаях его нарушения — защита общества от негативных последствий конфликта. Конституция РФ предоставляет право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных законом способов их разрешения, включая право на забастовку.

Коллективным трудовым спором (конфликтом) являются неурегулированные разногласия между работниками и работода­телями по поводу условий труда, исполнения коллективных договоров, соглашений по социально-трудовым вопросам. По­рядок разрешения коллективных трудовых споров регулируется специальным Федеральным законом (от 23 ноября 1995 г. № 175-ФЗ). Он предусматривает право выдвижения требований работников, их рассмотрение, применение примирительных процедур, участие посредников, использование трудового ар­битража, оформление соглашения по результатам разрешения коллективного трудового спора. Обязательным является несу­дебный порядок рассмотрения требований трудового коллектива или профсоюза, отклоненных администрацией.

Предусматривается участие государственного органа, содей­ствующего разрешению коллективного трудового спора. Орган действует в соответствии с Положением о Службе по урегулиро­ванию коллективных трудовых споров, оказывает методическую помощь сторонам на всех этапах разрешения трудового спора, готовит посредников и трудовых арбитров, финансирует прими­рительные процедуры.

В случае необходимости сроки, предусмотренные для проведения примирительных процедур, могут быть продлены по согласованию сторон коллективного трудового спора.

Забастовка как способ разрешения коллективного трудового спора применяется, если примирительные процедуры не привели к разрешению коллективного трудового спора либо работодатель уклоняется от примирительных процедур, не выполняет достигнутого соглашения. Примерный порядок проведения забастовок приводится в табл. 8.2.

Таблица 8.2. Порядок проведения забастовок

 

Процедура

 

Количество дней

 

Исполнение

 

1

 

2

 

3

 

Направление требований

работодателю

 

После принятия их

на собрании (конференции)

Рассмотрение требований

работодателем, принятие решения и сообщение о нем в письменной форме представителю работников

До трех рабочих дней

Со дня получения требований

Формирование примири­тельной комиссии

До трех рабочих дней

С момента начала коллективного тру­дового спора

Рассмотрение спора примирительной комиссией

До пяти рабочих дней

С момента издания приказа о ее создании

Исполнение решений ко­миссии

По решению комиссии

С момента приня­тия решения

Выбор кандидатуры по­средника

До трех рабочих дней

С момента обраще­ния в Службу

Рассмотрение спора с уча­стием посредника

До семи кален­дарных дней

С момента его на­значения

Формирование трудового арбитража

Не позднее трех рабочих дней

С момента оконча­ния рассмотрения спора примири­тельной комиссией или посредником

Рассмотрение спора в тру­довом арбитраже

До пяти рабочих дней

Со дня его созда­ния

Письменное предупрежде­ние работодателя о предупредительной забастовке

Не позднее чем за три рабочих дня

До ее начала

Часовая предупредительная

забастовка

После пяти ка­лендарных дней

С начала работы примирительной комиссии

Письменное предупрежде­ние работодателя о забас­товке

Не позднее де­сяти календар­ных дней

С момента принятия решения об объяв­лении забастовки

Определение минимума необходимых работ

За пять рабочих дней

То же

 

Прекращение забастовки

Не позднее сле­дующего дня

После вручения копии решения суда органу, возглав­ляющему забастовку

Приостановление забастов­ки судом в случае создания непосредственной угрозы жизни и здоровью людей

До 30 календар­ных дней

До начала или во время забастовки

Приостановление забастов­ки Президентом РФ и Правительством до решения вопроса судом

До 10 календар­ных дней

То же

 

 

В период забастовки работодатель, органы исполнительной власти, местного самоуправления и орган, возглавляющий за­бастовку, обязаны принять зависящие от них меры для обеспе­чения общественного порядка, сохранности имущества, а также работы машин, остановка которых представляет угрозу жизни и здоровью людей.

Судом может быть признана незаконной забастовка, если она объявлена без учета сроков, процедур и требований, пре­дусмотренных законом. Забастовка является также незакон­ной, если создает угрозу основам конституционного строя и здоровью других лиц, обороне страны и безопасности госу­дарства. В этом случае решение по коллективному трудовому спору принимает Президент РФ в 10-дневный срок. В случа­ях, имеющих особое значение для обеспечения жизненно важных интересов страны или отдельных территорий, Прези­дент и Правительство РФ вправе приостановить забастовку до решения вопроса соответствующим судом, ни не более чем на десять календарных дней.

Органами регулирования социально-трудовых отношений яв­ляются:

1. Российская трехсторонняя комиссия по регулированию соци­ально-трудовых отношений. Положение о Комиссии утверждает Президент РФ. В ее состав входят представители трех сторон: федеральных органов государственной власти, общероссийских объединений профсоюзов, общероссийских объединений работо­дателей, т.е. она формируется на основе принципов паритетности и равноправия сторон, полномочности представителей. Это по­стоянно действующий орган системы социального партнерства. Каждой стороне выделено по 30 мест. Для формирования пред­ставительства профсоюзное объединение сообщает данные о сво­ей численности и соответственно получает определенное количе­ство мест от профсоюзной стороны. Правительственная сторона формируется из представителей федеральных органов государст­венной власти (Правительство РФ, Госдума, Совет Федерации).

Президент РФ утверждает координатора Комиссии, который не является ее членом и не вмешивается в оперативную дея­тельность сторон, не участвует в голосовании, а организует ра­боту Комиссии, председательствует на заседаниях, подписывает ее решения. Каждая из сторон для оперативного взаимодейст­вия с другими сторонами избирает координатора стороны и его заместителя. Координаторы сторон и их заместители являются членами комиссии.

Основные цели Комиссии заключаются в выработке общих принципов согласованного проведения социально-экономичес­кой политики, укреплении социального партнерства, содейст­вии урегулированию коллективных трудовых споров (конфлик­тов). Комиссия призвана проводить коллективные переговоры, готовить к заключению Генеральное соглашение, контролиро­вать его выполнение, регулировать разногласия при заключении и реализации отраслевых (тарифных) соглашений, не допускать в соглашениях нарушения социальных гарантий, установленных законодательством.

Комиссия вправе рекомендовать органам государственной власти принятие нормативных актов в области социально-трудовых отношений.

К работе по урегулированию коллективных трудовых споров Комиссия может привлекать работодателей, руководителей и специалистов федеральных органов исполнительной власти, объединений профсоюзов, независимых экспертов. Она вправе вносить предложения о привлечении к ответственности лиц, не обеспечивших выполнение мероприятий по реализации Гене­рального соглашения.

2. Служба по урегулированию коллективных трудовых споров. В систему Службы входят Департамент по урегулированию кол­лективных трудовых споров Минтруда России, территориальные органы того же назначения. В систему Службы могут также вхо­дить по согласованию с органами исполнительной власти субъ­ектов РФ соответствующие подразделения этих органов, на ко­торые возложены функции по урегулированию коллективных трудовых споров.

Служба является государственным органом, содействую­щим разрешению коллективных трудовых споров путем орга­низации примирительных процедур и участия в них. Работ­ники службы пользуются правом беспрепятственного посе­щения организаций в целях урегулирования коллективных трудовых споров, выявления и устранения причин, порож­дающих эти споры.

3. Правительственная комиссия по предотвращению критиче­ских ситуаций на рынке труда в отдельных регионах. Материаль­но-техническое обеспечение комиссии осуществляет Служба занятости, председателем комиссии является Министр труда и социального развития Российской Федерации. Действует также оперативная Комиссия Правительства РФ по рассмотрению со­циальных конфликтных ситуаций.

Установлена ответственность как работодателя, так и ра­ботников за нарушение законодательства о коллективных тру­довых спорах.

Профсоюзы защищают коллективные права и интересы ра­ботников независимо от их членства в профсоюзах в случае наделения их полномочиями на представительство. В этих це­лях они добиваются расширения производства, развития ма­лого бизнеса, прогнозируют ситуацию на рынке труда, вместе с органами власти и работодателями разрешают споры. Проф­союзы и их органы защищают индивидуальные права членов профсоюзов, связанные с трудовыми отношениями. Особенно важно защитить работников на мелких предприятиях, где нет профсоюзных организаций. Здесь первостепенную роль должен играть контроль со стороны Рострудинспекции за соблюдением трудового законодательства.

8.2. Управление общественными чрезвычайными ситуациями

Наличие чрезвычайных ситуаций в обществе свидетельствует о невысоком уровне управляемости общественно-политичес­кими процессами. Они вызревают постепенно по мере накопле­ния неразрешенных противоречий в стране в целом или в от­дельных регионах. Благоприятной средой для обострения ситуа­ции является кризисное состояние общества. Для разрешения кризиса могут потребоваться чрезвычайные меры.

Чрезвычайные ситуации уменьшают ресурсный потенциал, вызывают дополнительные материальные затраты, угрожают существованию государственной системы, экономическому и социальному устройству.

Для предотвращения чрезвычайных ситуаций в обществен­ной жизни государство выявляет наиболее вероятные угрозы национальной безопасности; обеспечивает устойчивое функ­ционирование объектов, гарантирующих безопасность; образует специальные органы управления государственной безопасно­стью; разрабатывает количественные (пороговые) параметры безопасности. Первостепенное внимание уделяется экономиче­ской и военной безопасности.

Министерство экономического развития и торговли России ежегодно доводит до федеральных органов исполнительной власти прогнозы социально-экономического развития страны, пороговые и качественные параметры критериев экономической безопасно­сти. Федеральные органы исполнительной власти организуют мо­ниторинг и прогнозирование факторов, определяющих возникно­вение угроз, ведут исследования по поиску оптимальных путей их преодоления, создают систему обеспечения безопасности.

Критериями пороговых показателей являются способность экономики функционировать в режиме расширенного воспро­изводства, состояние импорта, уровень внутреннего и внешнего долга и возможности его погашения и другие параметры.

Перечень мер по предотвращению угроз экономической безопасности установлен Постановлением Правительства РФ (от 27 декабря 1996 г. № 1569). Он включает:

1. Сокращение имущественной дифференциации населения в целях обеспечения относительного баланса социальных интересов, в том числе:

• предотвращение расслоения общества на узкий круг бога­тых и преобладающую массу бедных;

• снижение локальной концентрации бедных слоев насе­ления;

• ликвидация задержек выплаты заработной платы и соци­альных пособий;

• сокращение разрыва между минимальной оплатой труда и прожиточным минимумом.

2. Предотвращение дальнейшего деформирования структуры экономики, в том числе:

• увеличения доли продукции низкой степени обработки;

• повышения материало- и энергоемкости продукции;

• отставания прироста запасов полезных ископаемых от объемов их добычи;

• снижения результативности и разрушения технологиче­ского единства научных исследований;

• завоевания иностранными и отечественными юридиче­скими и физическими лицами монопольного положения на рынке;

• приобретения иностранными и отечественными юридиче­скими и физическими лицами российских предприятий для вытеснения отечественной продукции;

• роста внутреннего и внешнего долга.

3. Предотвращение возрастания неравномерности социально-экономического развития регионов, в том числе:

• роста различий в социально-экономическом развитии ре­гионов;

• нарушения производственно-технологических связей меж­ду предприятиями отдельных регионов;

• увеличения разрыва в уровне национального дохода на душу населения по субъектам РФ.

4. Выявление и устранение причин, приводящих к криминализации общества и хозяйственной деятельности.

Чрезвычайные ситуации возможны в масштабе страны, ре­гионов, отрасли или сферы деятельности. Меры по выходу из чрезвычайной ситуации принимаются в зависимости от ее сложности, продолжительности, территориального охвата как федеральными, так и региональными органами власти.

Наиболее радикальным способом выхода из чрезвычайной ситуации является введение чрезвычайного положения.

Чрезвычайное положение вводится в целях скорейшей нор­мализации обстановки, исключительно в интересах обеспечения безопасности граждан и охраны конституционного строя как временная мера.

На территории, где введено чрезвычайное положение, могут применяться особые формы управления с наделением органов чрезвычайными полномочиями, формироваться специальные временные органы с передачей им распорядительных и испол­нительных полномочий государственной власти.

Чрезвычайное положение обеспечивается особым режимом работы предприятий, учреждений, допускающим ограничение прав и свобод граждан, в том числе на передвижение, и прав юридических лиц, возложение на них дополнительных обязан­ностей, усиление охраны порядка и объектов, запрещение мас­совых мероприятий, проверку документов и т.д.

Чрезвычайное положение обычно становится основанием для введения чрезвычайного бюджета. В этом случае расходо­вание средств производится в режиме секвестра. Чрезвычай­ный режим расходования вводится и в случае, если дефицит бюджета не покрывается размещением государственных цен­ных бумаг.

Главное управление специальных программ Президента Рос­сийской Федерации (ГУСП) обеспечивает готовность к функ­ционированию в условиях чрезвычайного положения объектов мобилизационного назначения, федеральных органов государст­венной власти, контроль за системами связи в сети пунктов управления органов исполнительной власти Российской Федера­ции и субъектов РФ и специальных объектов.

Для преодоления чрезвычайной ситуации вводится также прямое президентское правление. При этом Президент РФ и Пра­вительство РФ в соответствии с Конституцией РФ, федераль­ными законами и иными нормативными правовыми актами осуществляют свои полномочия по обеспечению на территории законности и правопорядка, функционирования экономики и социальной сферы с использованием временной системы орга­нов исполнительной власти.

В качестве временных органов исполнительной власти ука­зом Президента РФ образуется Администрация региона, на тер­ритории которого вводится прямое президентское правление. Глава Администрации назначается на должность и освобождает­ся от должности Президентом РФ, подотчетен и подконтролен Президенту РФ и Правительству РФ и осуществляет полномо­чия исполнительной власти. Деятельность Администрации кон­тролирует полномочный представитель Президента РФ в феде­ральном округе. По согласованию с ним глава Администрации формирует органы исполнительной власти, администрации районов и населенных пунктов. Во временную систему органов ис­полнительной власти входят также территориальные органы фе­деральных органов исполнительной власти.

Указом Президента РФ от 18 июня 2000 г. № 1071 прямое президентское правление введено в Чеченской Республике, где в результате деятельности террористических организаций сложи­лась чрезвычайная ситуация, парализованы государственно-правовые институты. Временная система органов исполнитель­ной власти образована в целях защиты конституционного строя, прав и свобод человека на территории Республики, создания условий для восстановления ее правовых институтов, экономи­ки, социальной сферы. Специальный консультативный орган, включающий уважаемых людей разных тейпов, обеспечивает связи Администрации с общественностью республики.

При чрезвычайной экономической ситуации принимаются особые меры в сфере производства, распределения, финан­сов, цен; в комплексе они обеспечивают режим националь­ной мобилизации. Основной целью чрезвычайных экономи­ческих мер является создание наилучших условий для разви­тия реального сектора экономики, изменение народно­хозяйственных пропорций в пользу фонда накопления. Этому способствуют введение регулирования доходов, ограничение обращения и конвертируемости иностранных валют, целевая эмиссия, направленная на инвестиции, жесткая экономия бюджетных средств вплоть до нормированного потребления по карточной системе, замораживание тарифов на электро­энергию, коммунальные услуги, перевозки. Инвентаризиру­ются товарные и финансовые потоки, резервы оптовых скла­дов, хранилищ зерна, нефти и другого сырья. Органы власти в регионах принимают чрезвычайные меры и программы, юридически оформляя их в виде местных законов и норма­тивных актов, проводят фискальные проверки, при необхо­димости лишают лицензий и др.

В случае преодоления чрезвычайной ситуации государст­венный контроль постепенно ослабевает и восстанавливается нормальная жизнь, иначе стране грозит банкротство.

Классическим примером эффективности мобилизационных мер в чрезвычайных условиях является опыт США в 1930-е годы. Про­грамма «Новый курс»*, объявленная президентом Рузвельтом, была прямо противоположна курсу своего предшественника, с акцентом на усиление государственного вмешательства в экономику.

* Система мероприятий правительства США в 1933—1938 гг. для ликвидации послед­ствий экономического кризиса, 1929—1933 гг.

В стране вводилось чрезвычайное положение, были приняты законы «О восстановлении национальной промышленности», «О регулировании сельского хозяйства», устанавливался контроль над крупнейшими моно­полиями, на три года запрещалась торговля землей. Указом Президента подверглись ревизии все банки, открылись вновь лишь те из них, чьи бухгалтерские балансы были вне сомнения; вводился статус инвестици­онных банков в отличие от коммерческих. Прекращался обмен бумаж­ных денег на золото, что усилило инфляцию и одновременно стимулиро­вало рост производства. Государство выделило средства на обществен­ные работы, чтобы повысить занятость, организовало федеральную службу помощи нуждающимся. Фермеры получили право продажи зер­на по паритетным ценам.

Примером высокой эффективности мобилизационных мер может служить также развитие экономики ФРГ, Японии (после Второй ми­ровой войны), Индии. Отдельные элементы мобилизационной эконо­мики присутствуют постоянно во многих странах, в том числе в высо­коразвитых.

Модели мобилизационной экономики различаются по жест­кости используемых механизмов, что в свою очередь определя­ется поставленными перед ней целями. Как правило, целями мобилизационной экономики становятся выход из кризиса и других экстремальных условий, преодоление опасного для суще­ствования государства отставания, отражение агрессии и т.д. Обычно цели мобилизационной экономики достигаются.

При мобилизационной экономике главное — сформировать инвестиционный механизм, внутренний рынок; обеспечить при­оритет общенациональных интересов над частными, корпора­тивными*, увеличить государственное потребление.

* В Индии приоритет общенациональных интересов закреплен в конституции; в стране много лет стабильно поддерживается темп прироста ВНП 6% в год.

В России на фоне разразившегося в 1990-е годы всеоб­щего кризиса, периодически возникают локальные регио­нальные кризисы и чрезвычайные ситуации: недобор налогов, невыплата пенсий, вооруженные конфликты и т.д. Несмотря на сложность обстановки, страна остается в конституционном поле, не прибегая к чрезвычайным мерам, ни один регион не объявлен зоной чрезвычайного положения или экономиче­ского бедствия.

8.3. Управление в природных и техногенных чрезвычайных ситуациях

Чрезвычайной называется ситуация на определенной терри­тории, сложившаяся в результате аварии, природного явления или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой жертвы, ущерб здоровью людей или природной среде, а также значительные материальные потери.

В обществе постоянно сохраняется угроза природных ката­строф, эпидемий. В России средний уровень риска для человека намного превышает допустимый. Около 20% территорий страны занимают зоны повышенной сейсмической опасности. Площадь наводнений достигает 400 тыс. км2, создавая угрозу для 750 городов и нескольких тысяч населенных пунктов. Ежегодно возникают 25—30 тыс. лесных пожаров, уничтожающих до 5 млн га леса. На предприятиях используется изношенное обо­рудование, отслужили срок 40% трубопроводов для перекачки газа и нефти. Многие объекты в электроэнергетике находятся в предаварийном состоянии.

В условиях низкой технологической дисциплины, хрониче­ской нехватки средств для поддержания в нормальном состоя­нии основных фондов возрастает вероятность массовых аварий, техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций, осо­бенно на транспорте, в жилищно-коммунальном хозяйстве.

В опасных зонах проживают 30% населения, в чрезвычайно опасных — 10%.

В 1998г. в чрезвычайных ситуациях пострадали 112,6 тыс. чел., погибли 1275, ущерб составил примерно 20 млрд руб.

Чрезвычайные ситуации подразделяются на локальные, ме­стные, территориальные, региональные, федеральные и транс­граничные. Критериями классификации чрезвычайных ситуа­ций являются: численность пострадавшего населения; наруше­ние условий жизнедеятельности; размер материального ущерба; границы зон распространения поражающих факторов.

Постановлением Правительства РФ (от 9 марта 1996 г. № 349) утверждены нормативы для классификации чрезвычайных си­туаций природного и техногенного характера (табл. 8.3).

К трансграничной относится чрезвычайная ситуация, пора­жающие факторы которой выходят за пределы страны, либо чрезвычайная ситуация, возникшая за рубежом и затрагивающая территорию страны.

Таблица 8.3. Критерии классификации чрезвычайных ситуаций

 

Критерии классификации

 

Чрезвычайная ситуация

 

Локаль­ная

 

Мест­ная

 

Терри­тори­альная

 

Регио­нальная

 

Феде­ральная

 

1. Численность пострадавшего населения, чел.

не более 10

от 10 до 50

от 50 до 500

от 50 до 500

 

более 500

 

2. Нарушение условий жизнедеятельности, чел.

не более 100

от 100 до 300

 

от 300 до 500

от 500 до

1000

более

1000

3. Материальный

ущерб (количество

минимальных оплат  труда в месяц), тыс.

не более 1,0

от 1,0 до 5,0

 

 

от 5,0 до

500,0

 

от 500,0 до

5000,0

 

более

5000,0

 

4. Зона чрезвычайной ситуации:

 

 

 

 

 

а) не выходит за

пределы:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

• территории объекта

+

—

—

—

—

• населенного пункта

—

+

—

—

—

• субъекта РФ

—

—

+

—

—

б) охватывает территорию:

 

 

 

 

 

• двух субъектов РФ

—

—

—

+

—

• более двух субъектов РФ

—

—

—

—

+

 

В экологии различают чрезвычайные экологические ситуации и экологические бедствия. Территория объявляется зоной чрезвычайной экологической ситуации Указом Президента РФ на основании заключения государственной экологической экспер­тизы, если в ней в результате хозяйственной и иной деятельно­сти происходят устойчивые отрицательные изменения в окру­жающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию генетического фонда растений и животных.

Участки территории, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые измене­ния окружающей природной среды, повлекшие за собой суще­ственное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, объявляются зонами экологического бедствия.

Природные и техногенные чрезвычайные ситуации наступа­ют, как правило, внезапно. Поэтому первостепенное значение имеет профилактика, предотвращение наступления чрезвычайной ситуации. Этой цели служат мероприятия, проводимые органами управления и хозяйствующими субъектами, по охране человека, окружающей среды при использовании объектов, представляю­щих потенциальную угрозу.

Так, обращение с ядерными материалами предусматривает комплексное решение проблем нормирования их получения, использования, физической защиты, регистрации и учета. На всей территории осуществляется государственный контроль за радиационной обстановкой. Ядерные материалы подлежат госу­дарственному учету и контролю на федеральном, региональном и ведомственном уровнях. Государство регулирует также безо­пасность при использовании атомной энергии с помощью спе­циально уполномоченных на то федеральных органов исполни­тельной власти. Они вводят в действие нормы и правила ис­пользования атомной энергии, осуществляют надзор за их выполнением, проводят экспертизу ядерных установок, приме­няют меры административного воздействия и выполняют другие функции, связанные с обеспечением безопасности при исполь­зовании атомной энергии.

На федеральном уровне государственный учет и контроль ядерных материалов осуществляют Министерство Российской Федерации по атомной энергии (Минатом России) и Министер­ство обороны Российской Федерации (Минобороны России). На ведомственном уровне эти функции выполняют федераль­ные органы исполнительной власти, в распоряжении которых находятся ядерные материалы. На уровне эксплуатирующей ор­ганизации, деятельность которой связана с производством, хра­нением или использованием ядерных материалов, их учет и контроль осуществляет ее администрация.

Надзор за системой учета и контроля ядерных материалов для использования в мирных целях осуществляет Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Гос­атомнадзор России). Государственный таможенный комитет Российской Федерации (ГТК России) контролирует перемеще­ние ядерных материалов через таможенную границу.

Вмешательство в деятельность эксплуатирующей организа­ции в части использования ядерной установки, кроме случаев, предусмотренных правовыми актами, не допускается.

При потере управления источником ионизирующего излу­чения (по разным причинам) может наступить радиационная авария. Организации, в которых возможно возникновение ра­диационных аварий, обязаны иметь план мероприятий по за­щите работников и населения, согласованный с органами ме­стного самоуправления и государственного надзора по радиа­ционной безопасности, а также средства для ликвидации последствий аварии.

Органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, местного самоуправления проводятся мероприя­тия по обеспечению правил, норм в области радиационной безопасности, информирование населения о радиационной об­становке, его обучение в области радиационной безопасности.

В целях повышения эффективности контроля за использо­ванием атомной энергии и исключения дублирования функций органы государственного регулирования по ядерной, радиаци­онной, технической и пожарной безопасности заключают со­глашения о взаимодействии.

Проблемы экологической безопасности возникают в связи с изменениями климата, а также производственной, в том числе генно-инженерной деятельности человека. Изменение климата ведет к крупномасштабным негативным последствиям во всех областях деятельности. В России весьма уязвимыми к измене­ниям климата являются сельское, лесное и водное хозяйства.

В 1992 г. на Конференции ООН по окружающей среде и развитию была подписана странами, в том числе Россией, Кон­венция об изменении климата. Ее цель заключается в том, что­бы добиться стабилизации концентрации парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему. Реали­зуемая Федеральная целевая программа «Предотвращение опас­ных изменений климата и их отрицательных последствий» должна обеспечить выполнение обязательств России по Кон­венции ООН. Организационно-методическое, программно-математическое и научно-информационное обеспечение про­граммы осуществляет Федеральная служба России по гидроме­теорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет). В координации работ министерств и ведомств по реализации программы участвует также Межведомственная комиссия Рос­сийской Федерации по проблемам изменения климата.

Создание предусмотренных программой систем контроля, мониторинга, анализа и прогнозирования позволит обеспечить органы государственной власти и отрасли экономики достовер­ной информацией для принятия хозяйственных решений, уменьшающих или исключающих отрицательные последствия изменения климата.

Чрезвычайные ситуации ликвидируются: локальная — сила­ми и средствами предприятия, организации; местная — силами и средствами органов местного самоуправления; территориаль­ная — силами и средствами органов исполнительной власти субъекта РФ; региональная и федеральная — силами и средст­вами органов исполнительной власти субъектов РФ, оказавших­ся в зоне чрезвычайной ситуации. Ликвидация трансграничной чрезвычайной ситуации осуществляется по решению Прави­тельства РФ в соответствии с нормами международного права и международными договорами. Ликвидация чрезвычайной ситуа­ции считается завершенной по окончании проведения аварий­но-спасательных и других неотложных работ.

Заблаговременно создаются резервы материальных ресур­сов для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Они включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество, ме­дикаменты, транспортные средства, средства связи, строи­тельные материалы, топливо, средства индивидуальной защи­ты и другие материальные ресурсы. Резервы создаются исходя из прогнозируемых видов и масштабов чрезвычайных ситуа­ций, предполагаемого объема работ по их ликвидации, мак­симально возможного использования сил и средств по сле­дующим уровням управления.

1. Федеральный резерв в составе государственного материаль­ного резерва — решением Правительства РФ.

2. Резервы федеральных органов исполнительной власти.

3. Резервы субъектов РФ — решением органов исполнитель­ной власти субъектов РФ.

4. Местные резервы — решением органов местного само­управления.

5. Объектовые резервы — решением администраций предпри­ятий, учреждений.

Номенклатура и объемы резервов, а также контроль за соз­данием, хранением, использованием и их восполнением уста­навливаются создавшим их органом. Размещаются резервы на объектах, предназначенных для их хранения, откуда возможна их оперативная доставка в зоны чрезвычайных ситуаций. Резер­вы используются при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ по устранению непосредственной опасности для жизни и здоровья людей, для развертывания и содержания временных пунктов проживания и питания постра­давших граждан, оказания им единовременной материальной помощи и других первоочередных мероприятий, связанных с обеспечением жизнедеятельности пострадавшего населения.

Финансирование издержек по созданию, использованию и восполнению резервов осуществляется за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, средств федеральных органов исполнительной власти, собственных средств предприятий, учреждений.

При ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последст­вий производятся экстренные поставки материальных ресур­сов. Для этого используются средства банков под гарантию Правительства РФ при расчетах за формирование, закупку, доставку, хранение и страхование материальных ценностей, предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций. От имени Правительства РФ гарантии по возврату средств бан­ков предоставляет Минфин России в пределах ассигнований на эти цели, предусмотренных в федеральном бюджете. Ми­нистерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последст­вий стихийных бедствий (МЧС России) совместно с Россий­ским агентством по государственным резервам (Росрезерв) ежегодно определяет перечень предприятий-поставщиков в государственные резервы материальных и продовольственных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций. При этом таможенное оформление товаров при их ввозе и вывозе осу­ществляется в приоритетном порядке.

Гражданам, лишившимся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, выдаются государственные жи­лищные сертификаты. Сертификат является именной необра­щающейся ценной бумагой и отчуждению в какой-либо форме не подлежит. Выпуск сертификатов осуществляется в течение двух месяцев с момента чрезвычайной ситуации на основании решения Правительства РФ, данных МЧС России и органа ис­полнительной власти субъекта РФ, на территории которого сложилась чрезвычайная ситуация. Органы исполнительной власти субъектов РФ должны обеспечить предоставление жилья гражданам, лишившимся его в результате чрезвычайных ситуа­ций, в 3-месячный срок со дня получения ими жилищного сер­тификата. Срок предъявления сертификата для получения жи­лья устанавливается в течение года с даты его выдачи.

Погашение государственных жилищных сертификатов осу­ществляется за счет средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете в составе резервного фонда Правительст­ва РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуа­ций и последствий стихийных бедствий. Минфин России ком­пенсирует органу исполнительной власти субъекта РФ стои­мость. общей площади жилья, предоставляемой владельцу сертификата. Сумма компенсации определяется исходя из раз­мера предоставляемой площади и сложившейся в регионе на момент выпуска сертификатов средней стоимости 1 м2 общей площади. Вынужденным переселенцам выдается долговремен­ная беспроцентная возвратная ссуда на строительство или при­обретение жилья.

В зоне экологической чрезвычайной ситуации на время пре­одоления ее последствий приостанавливается работа предпри­ятий, учреждений, цехов, оборудования, оказывающих неблаго­приятное влияние, ограничиваются отдельные виды природо­пользования, проводятся оперативные меры по воспроизводству природных ресурсов. В зоне экологического бедствия прекраща­ется деятельность хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием местного населения, запрещается строительство новых объектов, существенно ограничиваются все виды приро­допользования.

Финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера производится за счет средств предприятий, учреждений и организаций незави­симо от их организационно-правовой формы, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций, средств федеральных органов исполнительной власти, соответствующих бюджетов, страховых фондов и других источников.

При отсутствии или недостаточности указанных средств фе­деральные органы исполнительной власти, органы исполни­тельной власти субъектов РФ могут обратиться в Правительство РФ с просьбой о выделении средств из резервного фонда Пра­вительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий.

Основанием для выделения средств из резервного фонда яв­ляется решение Правительства РФ, в котором указывается раз­мер ассигнований и их целевое расходование. Средства из ре­зервного фонда выделяются органам исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ для финансирования аварийно-спасательных, аварийно-восстановительных работ, закупки материальных ресурсов для первоочередного жизнеобеспечения пострадавшего населения, оказания единовремен­ной материальной помощи, погашения государственных жи­лищных сертификатов и некоторых других нужд.

В целях повышения оперативности в проведении неотлож­ных мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций на бюджетный счет МЧС России зачисляется оперативный резерв финансовых средств в размере не менее 0,1% установленного в федеральном бюджете объема резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. Средства оперативного ре­зерва расходуются по целевому назначению.

Финансирование последующих мероприятий по восстановле­нию объектов экономики и территорий, пострадавших в резуль­тате чрезвычайных ситуаций, осуществляется за счет собственных средств организаций, соответствующих бюджетов и других ис­точников, а в необходимых случаях — за счет государственных инвестиций, предусматриваемых в федеральном бюджете.

Органами управления чрезвычайными ситуациями являются МЧС России с региональными центрами по делам гражданской оборо­ны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихий­ных бедствий, Межведомственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, комиссии по чрезвычайным ситуациям органов исполнительной власти субъектов РФ и орга­нов местного самоуправления, объектовые комиссии по чрезвы­чайным ситуациям (создаются в случае необходимости при наличии соответствующей материально-технической базы).

В составе МЧС России функционирует агентство по мо­ниторингу и прогнозированию чрезвычайных ситуаций, а на его базе — Международный центр информационных техно­логий защиты от катастроф. Прогнозируются не только собы­тия, но и возможные их последствия (сколько может постра­дать людей, какие понадобятся силы и средства для ликвида­ции последствий), т.е. разрабатывается сценарий реагирова­ния. Разработана технология обследования зданий и сооруже­ний. В городах создаются единые дежурно-диспетчерские службы (ЕДДС), координирующие действия при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Создана Всероссийская служба медицины катастроф. Главной ее задачей является организация и своевременное оказание по­страдавшему населению необходимой медицинской помощи, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения в чрезвычайных ситуациях. В Службу функционально входят соответствующие подразделения федеральных органов исполнительной власти. Формируются региональные и террито­риальные центры медицины катастроф.

В составе Федеральной службы воздушного транспорта России образована Служба поискового и аварийно-спасательного обеспечения полетов гражданской авиации. Она осуществляет специальные ис­полнительные, контрольные, разрешительные и надзорные функ­ции по организации и проведению поискового, аварийно-спаса­тельного и противопожарного обеспечения полетов.

Органами повседневного управления являются пункты управления (центры управления в кризисных ситуациях), опера­тивно-дежурные службы органов управления по делам граждан­ской обороны и чрезвычайным ситуациям всех уровней, дежурно-диспетчерские службы и специализированные подразделения федеральных органов исполнительной власти и организаций.

В соответствии с Законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» создается единая государственная система предупреждения и ли­квидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС). Она состоит из функ­циональных и территориальных подсистем и имеет пять уровней: федеральный, региональный, территориальный, местный и объ­ектовый. Функциональные подсистемы создаются федеральными органами исполнительной власти для организации работы по за­щите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в сфере их деятельности и отраслей экономики. Территориальные под­системы создаются в субъектах РФ для предупреждения и ликви­дации чрезвычайных ситуаций в пределах их территорий. Каж­дый уровень РСЧС имеет координирующие и постоянно дейст­вующие органы управления, силы и средства, резервы мате­риальных и финансовых ресурсов, системы связи.

В зависимости от обстановки, масштаба прогнозируемой или возникшей чрезвычайной ситуации решением соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов мест­ного самоуправления в пределах конкретной территории уста­навливаются различные режимы функционирования РСЧС: по­вседневной деятельности, повышенной готовности, чрезвычай­ной ситуации.

Финансирование РСЧС осуществляется на каждом уровне за счет соответствующего бюджета и средств предприятий. Органи­зационно-методическое руководство планированием действий РСЧС осуществляет МЧС России.

Утвержден Порядок сбора информации о защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.. Информация содержит сведения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях и их последствиях. Она используется для принятия мер по предупреждению и ликвидации чрезвычай­ных ситуаций и своевременного оповещения населения.

МЧС России с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти разрабатывает Программу страхования и перестрахования рисков от крупных промышленных аварий, катастроф и стихийных бедствий.

Вопросы для повторения

Назовите органы регулирования социально-трудовых отношений.

Каковы назначение и содержание генеральных, отраслевых и региональных соглашений?

В чем состоит роль государственных органов в разрешении коллективных трудовых споров?

Какие существуют критерии классификации и виды чрезвы­чайных ситуаций?

Назовите органы государственного регулирования по ядерной, технической, экологической безопасности.

Каков порядок ликвидации чрезвычайных ситуаций и их по­следствий?

Охарактеризуйте создание единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Дайте характеристику параметрам общественной безопас­ности.

В чем состоит предотвращение угрозы экономической безо­пасности?

«все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 14      Главы: <   6.  7.  8.  9.  10.  11.  12.  13.  14.