Предметы договора

Предметы соглашения

1. Конкретизация предметов ве­дения и полномочий, установ­ленных Конституцией РФ и фе­деральными законами

2. Условия и порядок осуществ­ления разграниченных договором полномочий

3. Формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора

4. Иные вопросы, связанные с исполнением положений договора

1. Передача осуществления части полномочий

2. Условия и порядок передачи осуществления части полномочий

3. Материально-финансовая ос­нова передачи осуществления части полномочий

4. Формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения

5. Иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения

При Президенте РФ образована Комиссия по подготовке договоров и соглашений, утверждено Положение о порядке ра­боты по разграничению предметов ведения и полномочий меж­ду органами государственной власти Российской Федерации и. субъектами РФ.

Проекты договоров и соглашений вносятся в Комиссию высшим должностным лицом субъекта РФ и направляются для рассмотрения в законодательный орган субъекта РФ и Совет Федерации. Федеральные органы исполнительной, власти обяза­ны представлять в Комиссию свои заключения и предложения по этим проектам.

В договоре конкретизируются предметы совместного ведения, обусловленные географическими, экономическими, социальны­ми, национальными и иными особенностями субъекта РФ.

Договор не может изменять конституционный статус субъ­екта РФ. Не допускается изъятие или перераспределение пред­метов ведения Российской Федерации и предметов совмест­ного ведения, установленных Конституцией РФ. Не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конститу­ционного строя России, равноправия субъектов РФ, равенства прав и свобод граждан, а также иные полномочия, если их пе­редача ведет к нарушению территориальной целостности Рос­сии, верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны.

Договор подписывают Президент РФ и уполномоченное ли­цо субъекта РФ. После подписания договора могут заключаться являющиеся его составными частями соглашения о разграниче­нии полномочий по конкретным предметам совместного веде­ния в договоре, если эти полномочия не установлены федераль­ным законом. Соглашение подписывает руководитель соответ­ствующего федерального органа исполнительной власти и упол­номоченное лицо субъекта РФ. Соглашения о передаче феде­ральными органами исполнительной власти части полномочий органам исполнительной власти субъекта РФ и о передаче орга­нами исполнительной власти субъекта РФ части полномочий федеральным органам исполнительной власти подписывают Председатель Правительства РФ либо уполномоченный им представитель федерального органа исполнительной власти и уполномоченное лицо субъекта РФ.

Если федеральными актами устанавливаются права, льготы, преимущества для субъектов РФ бóльшие, чем установленные договором, то применяются положения указанных правовых актов. В случае принятия федеральными органами государст­венной власти в одностороннем порядке подзаконных правовых актов, противоречащих договору, подлежат применению нормы договора.

Договоры служат механизмом выравнивания и отстаивания интересов, прав и обязанностей субъектов РФ. Они разнород­ны по содержанию, предусматривают определенные льготы и привилегии.                                      

В августе 1990 г. Верховным Советом Татарской АССР была принята Декларация о государственном Суверенитете. Земля, природ­ные ресурсы, предприятия и учреждения, находящиеся на территории республики, объявлялись собственностью республики. В 1994 г. после трехлетних переговоров был подписан договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между орга­нами государственной власти Российской Федерации и органами госу­дарственной власти Республики Татарстан». Кроме того, заключены с Россией 12 межправительственных соглашений, определивших меха­низм реализации договора. Из-под юрисдикции федерального центра выведены нефтедобыча, нефтепереработка, энергетика и др. Принят Закон «Об иностранных инвестициях», предоставивший внешним ин­весторам более широкие права, чем аналогичный закон России.

На основе заключения договора Тверская область получила право на самостоятельное формирование бюджетной и налоговой политики с определением обязанностей области перед федеральным бюджетом. Од­ним из направлений реализации условий договора стало Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. «О мерах государственной поддержки социально-экономического развития Тверской области».

Гарантом соблюдения Конституции РФ выступает Президент РФ. Несоответствие конституций, уставов, законов, других норма­тивных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и феде­ральным законам устраняется также рассмотрением вопросов госу­дарственного строительства в конституционном судопроизводстве.

Органы государственной власти субъекта РФ имеют право оспаривать в суде и вносить в Правительство РФ предложения об отмене либо приостановлении действия правовых актов ми­нистерств и ведомств Российской Федерации, которые регули­руют вопросы, отнесенные к ведению субъекта РФ, и в ряде других случаев.

В России центральная и местная власти всегда воспринима­лись как единая государственная власть. В этом единстве цент­ральная власть имеет приоритет, так как синтезирует государст­венную идею, задает параметры, определяет пути развития и контролирует местную власть, что население всегда одобряет.

Центральную власть в настоящее время олицетворяет прези­дентская власть. Разграничение полномочий не должно приводить к ослаблению центральной власти. Наоборот, ее нужно укреплять. Чтобы в полной мере реализовать эффект президентской власти, усиливается контроль центра за использованием собственности, региональным законотворчеством, внешними связями.

3.2. Государственная региональная политика

Региональная политика является важным направлением дея­тельности государства. Основными ее целями служат укрепление единства и целостности государства; преодоление существенных различий между регионами по факторам развития, уровню жизни, пресечение регионального сепаратизма, максимальное использова­ние потенциала межрегионального обмена, создание предпосылок для саморазвития регионов, функционирования без дотаций.

Их достижение требует создания необходимых условий для производства и потребления, устранения барьеров на пути дви­жения товаров и капитала, необоснованных привилегий, самостоятельного использования Центром ресурсов для решения коренных задач в регионах, оказания помощи местным органам в решении их проблем.

Задачи региональной политики не могут быть решены лишь на основе рыночных отношений. Их решение требует структур­ной перестройки, планирования, финансирования и других ме­тодов прямого участия государства, воздействия с учетом как общегосударственных интересов, так и территориальных аспек­тов развития экономики.

Государство в приоритетном порядке формирует элементы единой инфраструктуры (энергетика, транспорт, связь, инфор­матика), организует хозяйственное освоение новых территорий, регулирует размещение производительных сил путем создания специальных фондов регионального развития, содействует эф­фективной специализации регионов, системой льготного креди­тования и налогообложения стимулирует их экономическую ак­тивность. Капитальные расходы регионов финансируются с привлечением федеральных средств, если их значимость выхо­дит за пределы интересов регионов.

В социальной сфере федеральные органы управления при­нимают меры по обеспечению гарантированных условий и каче­ства жизни во всех регионах и устранению неоправданных различий в возможностях их социального развития, по предотвра­щению ухудшения демографической ситуации, регулированию рынка труда, внутренней и внешней миграции, возрождению малых городов, крупных рекреационных зон.

В сфере экологии государство берет на себя ликвидацию по­следствий природных катастроф, комплексное развитие регио­нов, пострадавших от радиационного загрязнения, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, уст­ранение кризисных ситуаций в районах с чрезмерными нагруз­ками на природную среду.

Формами непосредственного участия государства в регули­ровании развития регионов являются федеральные региональные программы, финансируемые на долевых началах из феде­рального бюджета, особо важные инвестиционные проекты структурного характера, заказы на поставку продукции для об­щегосударственных нужд и др.

Программы экономического и социального развития регио­нов выделяют приоритетные направления, которые, как правило, являются особенными для каждого из них. В программы вклю­чаются меры государственной поддержки социально-экономичес­кого развития региона. Решения Правительства РФ по господ­держке регионов (не связанные с единовременной помощью) оформляются соответствующими актами об утверждении феде­ральных программ развития регионов. Для реализации наиболее крупных федеральных региональных программ создаются специ­альные фонды, например, фонд финансирования программы со­циально-экономического развития Республики Бурятия. На Центр федеральных программ при Правительстве РФ возлага­ются функции единого заказчика федеральных целевых про­грамм развития регионов.

Правительственная комиссия по государственной поддержке развития регионов координирует деятельность федеральных и региональных органов власти по стимулированию инвестицион­ной активности в регионах, эффективности использования выде­ляемых им бюджетных средств, мобилизации собственных ресур­сов организаций всех форм собственности для решения перво­очередных проблем экономического и социального развития. Комиссия готовит предложения по определению приоритетных направлений развития регионов, совершенствованию монито­ринга социально-экономического развития, оказанию помощи в реализации целевых программ.   

После 1992 г. различия в уровне социально-экономического развития увеличились, и регионы разделились на богатые и бед­ные. Так, соотношение среднедушевого производства промыш­ленной и сельскохозяйственной продукции десяти наиболее развитых регионов и десяти наименее развитых в 1990 г. состав­ляло 2,3, а в 1998 г. - 4,5 раза, разрыв среднедушевых доходов населения соответственно 3,8 и 5,7 раз. Только 10 (из 89) регио­нов производят 44% ВВП страны. Федеративное государство не может нормально функционировать при глубоких различиях в уровне жизни между субъектами Федерации.        

Проблемными стали регионы, где сосредоточены предпри­ятия ВПК, легкая промышленность, металлообработка. Кризис­ное состояние охватило регионы с экстремальными природно-климатическими условиями, небольшие поселения. Официальное деление регионов на депрессивные и недепрессивные заменило их классификацию на нуждающиеся и ненуждающиеся в Государственной поддержке. Основным критерием депрессивности признано расчетное превышение расходов над доходами. При этом в доходы включаются: собственные доходы, трансферты, дополнительная помощь, в расходы — оплата труда, детские по­собия, стипендии, субсидии ЖКХ, средства на содержание социально-культурной сферы. К депрессивным отнесены 28 ре­гионов, в первую тройку вошли Дагестан, Бурятия, Тува.

В региональной политике необходимо, с одной стороны, со­хранять приоритеты для регионов, имеющих особо важное стра­тегическое значение, стимулировать развитие городов и районов с крупным научно-техническим потенциалом, которые могут стать «точками роста» экономики, предприятий, являющихся основой жизнедеятельности местного населения. С другой сто­роны, требуются специальные методы регулирования в отноше­нии регионов со сложными условиями хозяйствования, эколо­гического состояния, с высоким уровнем безработицы, мигра­ционными проблемами. Основными направлениями государст­венной политики в отношении кризисных территорий являются:

• структурная перестройка производственного комплекса;

• уменьшение зависимости от внерегиональных поставок, импорта с замещением собственным производством;

• перенесение налогового бремени с производства на соци­ально избыточное потребление, на сверхприбыль;

• создание региональных инвестиционных и инновацион­ных фондов;

• реконструкция предприятий.

Реализуются программы, способствующие структурным преобразованиям, выравниванию социального развития. Основным источником средств для этого является территориальная рента, возникающая в регионах с более благополучными условиями и льготными государственными капиталовложениями в предыду­щие годы. Средства поддержки используются через совместные программы на паритетных началах с регионами.

Малые и средние города являются, с одной стороны, «столицами» для сельских поселений, а с другой — тесно связаны с большими городами. Они могут более эффективно использовать прежде всего собственные природные, трудовые и хозяйствен­ные ресурсы. Поэтому улучшение положения в малых и средних городах положительно влияет на все население. Федеральная комплексная программа развития малых и средних городов предусматривает решение проблем развития 3066 городских поселений России с населением до 100—150 тыс. чел. и поселков городского типа с общей численностью около 45 млн чел.

Мероприятия по ускорению развития малых и средних горо­дов включают совокупность подпрограмм федерального, регио­нального и городского значения, учитывают финансовые воз­можности всех трех уровней. Основные источники финансиро­вания определяются в регионах и на местах. Учитываются спе­цифические особенности монопрофильных промышленных по­селений, городов, научных центров.

Особое внимание обращается на скорейшее освоение терри­торий с наиболее благоприятными условиями экономической деятельности, в таких регионах активнее используется частный капитал. Например, утверждена программа «Стабилизация и раз­витие экономики Кабардино-Балкарской Республики (КБР)». Сейчас республика дотационна, хотя, занимая лишь 12,5 тыс. км2 площади, имеет выгодное географическое положение, при­родные условия, транспортные коммуникации, разнообразные минерально-сырьевые ресурсы. Она обладает запасами мирового значения ресурсов для производства вольфрамомолибденовой продукции, мощными залежами туфа, запасами нефти, золота, обилием горных рек. Предусмотрено привлечение иностранных кредитов под гарантии Правительства РФ.

После распада СССР Россия превратилась в северную страну (наравне с Норвегией, Канадой, Данией — Гренландией).

Районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности занимают в 27 субъектах РФ около 60% территории страны. Здесь расположены 70 городов, более 360 поселков городского типа, 1200 мелких поселений, проживают 30 коренных народов численностью 200 тыс. чел. Общая численность населения в районах Крайнего Севера — 12 млн чел. В мире 12 городов на Крайнем Севере с населением более 100 тыс. чел., из них 11 — в России. В мировом масштабе российский Север — это 7% су­ши и 0,2% населения планеты.

Ученые признают 11 из 17 млн км2 территории России ма­лопригодными для жизни: средняя температура ниже 2°, высота над уровнем моря более 2000 м, около 15% территории вообще пока не затронуты человеческой цивилизацией.

Однако только в разведанных месторождениях Севера сосредо­точены 1/3 мировых запасов никеля, 1/10 меди, 15% кобальта, 1/3 платиноидов, 100% российских алмазов, 80% нефти, почти весь добываемый природный газ, 90% олова, 15% каменного угля и т.д. В этих районах добывается почти 50% деловой древесины, основная часть пушнины, речной и морской рыбы. Важно также, что залежи полезных ископаемых мирового масштаба расположе­ны концентрированно; 92% разведанных запасов газа — на не­большой площади Надым — Пур — Газовская; 70% добычи нефти и 90% газа приходится на Тюменскую область. Здесь же 46% ми­ровых внетропических лесов (поставщик кислорода), главные за­пасы пресной воды. Северный морской путь является глобаль­ной транспортной системой, способной обеспечивать кратчай­шие перевозки: возить в США и Японию из Европы по нему дешевле, чем через Суэцкий канал или вокруг Африки. Север не затратная, а очень эффективная территория. Он приносит в бюджет в 1,7 раза больше, чем забирает. Россия живет за счет Се­вера, хотя это далеко не все осознают.

СССР осваивал Север всерьез и надолго, добился грандиоз­ных успехов, создав базу для существования нынешних поко­лений. Этой базой Россия пользуется уже почти 10 лет без су­щественных новых вложений.

В бюджете был раздел «Северный завоз», Госплан СССР жестко контролировал доставку всех грузов. Политика государ­ства в отношении Севера начиная с 1992 г. базируется на следующих положениях.

1. Север в рыночные отношения не вписывается, так как требует дотаций на обустройство территорий, продукцию, кото­рая становится нерентабельной; дотации Северу препятствуют макроэкономической стабилизации, проведению реформ*.

* Северный завоз требуется для 163 административных районов, где проживает лишь 3,5 млн чел. Поставки продукции (товаров) для региональных и муниципальных нужд за счет средств федерального бюджета на поддержку завоза в районы Севера осуществляются на конкурсной основе в порядке, установленном для закупок для государственных нужд. Субъекты РФ, имеющие в составе рай­оны Севера, заключают соглашения с победителями в конкурсах.

Государство обеспечивает финансовую поддержку завоза из средств фонда це­левых субвенций. Средства предоставляются субъектам РФ. Органы исполнительной власти субъектов РФ расходуют эти средства предприятиям на оплату стоимости поставляемых нефти, топлива и расходов по доставке.

Основанием для оплаты являются договоры с предприятиями на поставку продук­ции. Средства, полученные для поддержки завоза нефти, нефтепродуктов, топлива учитываются в ценообразовании на топливо, электрическую и тепловую энергию для населения и предприятий.

В 1990 г, за счет бюджета потребности Севера обеспечивались на 90%, в 1998 — 5%. Зa последние 5 лет объем северного завоза уменьшился в 2 раза. В 1998 г. впервые не принято решение о северном завозе. Россия является единственной северной стра­ной, которая по существу не применяет протекционизм по отношению к Северу.

2. Север перенаселен (80% мирового населения Арктики приходится на российские территории), что требует чрезмерных расходов на завоз топлива, продовольствия, содержание инфра­структуры; северяне являются обузой для бюджета, властей, предпринимателей.

Из конкретных мероприятий новой северной политики прежде всего следует обратить внимание на сокращение фе­деральных расходов на нужды Севера и частичное переложе­ние их на регионы; замораживание льгот для прибывающих на Север по приглашению частных компаний.

Государство берется оплачивать только завоз топлива и выполнение нескольких программ. Разработана федеральная программа по переселению с Севера (на ее реализацию Всемир­ный банк реконструкции и развития предоставил кредит 80 млн долл.); она получила статус президентской программы. Намеча­лось в 1998 г. переселить 85 тыс. чел., в том числе 70 тыс. из Норильского промузла. Видимо, предстоит великое переселе­ние, так как кандидатами на него являются миллионы человек. После 1991 г. уехали с Севера около 1 млн чел. История не зна­ет таких масштабов бегства с освоенных территорий.

Свободные цены, тарифы выталкивают Север из экономиче­ского пространства России, продовольственные и другие товары выгоднее стало завозить из стран Азиатско-тихоокеанского ре­гиона, с Аляски. Проводка судов по Севморпути сократилась в 3—4 раза. Ледокольный флот простаивает из-за отсутствия гру­зов. Заброшен готовый к эксплуатации БАМ.

Таким образом, новая северная политика пока терпит неуда­чу. Север в настоящее время — одна из беднейших и заброшен­ных территорий.

Поэтому нужно вносить существенные изменения в госу­дарственное управление и политику по отношению к Северу. В частности, предлагается объединить территории Севера в еди­ное административное формирование со своей законодатель­ной базой, правом принятия самостоятельных решений. При этом можно использовать поучительный опыт освоения Аля­ски. Этой территории США был предоставлен исключитель­ный статус. За 1959—1999 гг. самый бедный штат стал одним из самых благополучных.

В составе северных территорий следует выделить те, кото­рые действительно таковыми являются, и на них обратить ocновное внимание, США, Канада, Дания при районировании пользуются методологией географа Л. Амдена. Она учитывает природные, социально-экономические факторы (всего 10 па­раметров): толщина промерзания почвы, число относительно теплых дней в году, сумма осадков, наличие растительности, транспортная доступность по земле и воздуху, численность населения и др. По этой методике Архангельск набирает 231 балл из 1000, Якутск — 302, остров Врангеля — 800, Зем­ля Франца-Иосифа — 875.

В области финансового регулирования проводится курс на повышение уровня бюджетного самообеспечения субъектов РФ и муниципальных образований, их ответственности за со­стояние финансов. При этом доходы и расходы бюджетов разных уровней разделяются таким образом, чтобы макси­мально приближаться к той административной единице, в интересах которой они осуществляются. Правительство РФ не берет на себя обязательства регионов, если они с ним не со­гласованы. Установление нормативов отчислений в бюджеты регионов на длительный срок, определение состава бюджет­ных расходов, расширение перечня налогов в ведении регио­нов предопределяют пропорции между федеральными и ре­гиональными доходами и расходами.

Территориальные бюджеты финансируют 70% расходов на народное хозяйство, 80% — на образование, 88% — на здраво­охранение, 70% — на социальное обеспечение. За их счет соз­даются новые рабочие места, оплачивается труд занятых в бюд­жетной сфере и т.д.

Бюджет субъекта РФ разрабатывается на основе прогноза экономического и социального развития, который предлага­ется в бюджетном послании главы исполнительной власти. Данные о производстве и услугах служат базой исчисления налоговых и неналоговых поступлений. Другим источником доходов бюджета субъекта РФ являются средства федераль­ного бюджета. В расходах определяются суммы, необходимые для финансирования региональных целевых программ и дру­гих нужд.

Межбюджетные отношения Центра и регионов направлены на повышение эффективности региональных бюджетов, сокра­щение количества дотационных регионов и встречных денежных потоков. Они основываются на принципах:

• сбалансированности интересов всех участников межбюд­жетных отношений и единства бюджетной системы;

• самостоятельности бюджетов разных уровней;

• законодательного разграничения расходных полномочий и ответственности и доходных источников между бюдже­тами разных уровней;

• перераспределения средств между бюджетами в целях вы­равнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований.

Исходным являются бюджетные расходные полномочия ка­ждого уровня и бюджетные нормативы. От них зависят бюд­жетные потребности, закрепление доходных источников, мас­штабы финансовой помощи нижестоящему бюджету при не­достатке у него средств. Определены объекты, финансируемые исключительно из федерального бюджета, бюджетов Россий­ской Федерации, бюджетов муниципальных образований, а также совместно из бюджетов этих уровней.

Бюджетные нормативы базируются на минимальных госу­дарственных стандартах, они дифференцируются по регионам с учетом объективно обусловленных географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей. Бюд­жетные нормативы используются только для расчетов финансо­вой помощи регионам и не предопределяют уровень и структуру бюджетных расходов субъектов РФ. Например, для обоснования бюджетных потребностей субъектов РФ, муниципальных обра­зований служат нормативы расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и общее среднее образование, здравоохра­нение, государственное управление, пособия на детей, общест­венный транспорт, правоохранительную деятельность, учрежде­ния культуры, другие нормативы.

Для удовлетворения бюджетной потребности разграничива­ются доходные источники между уровнями бюджетной системы. При этом устанавливаются базовые нормативы отчислений в бюджеты от налогов, акцизов, других доходов. Поступления от федеральных и региональных налогов распределяются по нор­мативам между бюджетами субъектов РФ и местными бюджета­ми. После этого выявляется бюджетная обеспеченность. Так как нормативы отчислений от налоговых поступлений едины, бюд­жетная обеспеченность оказывается различной.

Для выравнивания бюджетной обеспеченности образуется Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР). Трансферты* за счет ФФПР являются основной формой дотаций на выравнивание возможностей социально-экономического развития, гарантирования выплат по защи­щенным статьям бюджета. Они обеспечивают дотационным регионам одинаковое значение скорректированных налоговых доходов.

* В нормативных актах понятие «трансферт» не раскрывается. В бюджетной классификации трансферты отражены в разделах «Субсидии и текущие транс­ферты», «Капитальные трансферты». Сущность трансферта заключается в пере­воде средств в бюджет нижестоящего уровня.

Доля каждого региона исчисляется с помощью выравни­вающих коэффициентов. Так, учитывается отношение обоснованной (нормативной) бюджетной потребности региона в расчетe на душу населения к средней (минимальной) потребности по России в целом (индекс бюджетных расходов — ИБР). Индекс показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (на душу) в данном регионе по сравнению со средними или минимальными по России затратами для обес­печения сопоставимого уровня финансирования основных бюд­жетных расходов.

Таким образом, учитывается не реальное социальное положение населения, а обеспеченность бюджетными средствами, выравниваются среднедушевые бюджетные доходы, приводимые к сопоставимым условиям. Обязательным условием выделения средств из ФФПР становится наличие у субъекта РФ программы увеличения собственных доходов.

Деньги ФФПР поступают в регион в доход бюджета обезличенно, направление их расхода определяет администрация. В соответствии с Указом Президента РФ (от 5 мая 1998 г. № 495) «О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы в бюджетной сфере и оздоровлению государственных фи­нансов» впредь Правительство не отвечает за финансовые обязательства регионов, не согласованные с ним. Федеральный трансферт должен сокращаться на их сумму.

Регионы, применяя те же принципы, выравнивают бюджет­ную обеспеченность городов и районов. Например, админист­рация Московской области заключила с муниципальными орга­нами договоры о стабильных нормативах отчислений в бюджеты от налоговых поступлений на 3 года. Утвержден перечень муниципальных объектов, на которые направляются субвенции из областного бюджета: долевое участие в жилищном строительст­ве, строительство и реконструкция котельных, очистных соору­жений, объектов здравоохранения, образования, газификации в разных городах и районах области.

Кроме ФФПР регионы получают из федерального бюджета средства и по другим каналам на плановой основе, и в процессе уточнения бюджетов. Так, осуществляется инвестиционная поддержка развития регионов по социальному (в рамках Фонда регионального развития — ФРР — на безвозвратной основе) и производственному (в рамках Бюджета развития — на возврат­ной основе) направлениям.

ФРР представляет собой совокупность соответствующих час­тей федеральных программ, региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и иных капиталовло­жений. Он консолидирует расходы федерального бюджета, ко­торые направлены на создание инфраструктуры, необходимой для реализации установленных законодательством России со­циальных гарантий. Распределение средств осуществляется с учетом объективно обусловленных различий в бюджетных по­требностях регионов по основным направлениям бюджетных расходов. Определяется количество объектов социальной ин­фраструктуры, которые должны существовать на территории каждого субъекта РФ.

Органы исполнительной власти субъектов РФ, претендую­щие на получение средств ФРР, заключают с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации соглашение о плане инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры региона. При этом доля федераль­ного бюджета не может превышать 50% общего объема финан­сирования проекта (программы).

При распределении средств Бюджета развития приоритет при прочих равных условиях отдается экономически эффектив­ным проектам и программам, обеспечивающим повышение производственного и налогового потенциала дотационных ре­гионов. Отбор проектов и программ для кредитования произво­дится на конкурсной основе.

Для активизации оздоровления бюджетов субъектов РФ соз­дается фонд развития региональных финансов (ФРРФ). Источ­никами средств фонда служат кредиты международных финан­совых организаций, а также другие средства. Право на получе­ние средств ФРРФ (на возвратной основе) имеют регионы, ак­тивно проводящие экономические и финансовые реформы, без­дотационные и низкодотационные регионы.

На основе соглашений отдельным регионам могут быть пре­доставлены финансовые льготы в виде отчислений от сборов налогов, компенсаций тарифов на электроэнергию, погашения кредиторской задолженности, рассмотрены и приняты предло­жения региона по привлечению иностранных инвестиций и кредитных ресурсов под гарантии Правительства РФ.

Предоставление финансовой помощи в установленных раз­мерах и в нужные сроки предполагает соблюдение ряда условий. Основное из них — пополнение доходной части федерального бюджета. Правительство РФ в случае нарушения субъектами РФ порядка зачисления налогов и иных поступлений в федеральный бюджет применяет санкции.

1. Приостанавливает финансирование из федерального бюджета мероприятий, осуществляемых на территории соответст­вующего субъекта РФ, а также передачу средств по взаимным расчетам, трансфертам, субвенциям и дотациям, бюджетным ссудам и кредитам.

2. Прекращает выдачу лицензий на экспорт.

3. Приостанавливает поставку продукции, поступающей цен­трализованно из госресурсов.

4. Регулирует с учетом объемов незаконно оставляемых в бюджетах субъектов РФ налогов и иных доходов федерального бюджета размеры предоставляемых им кредитных ресурсов и наличной денежной массы за счет эмиссии Банка России.

Финансовая помощь используется под контролем терри­ториальных органов федерального казначейства и федераль­ных контрольных органов. Получающие финансовую помощь на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности ограничиваются в части расходования средств. При получе­нии субъектом РФ финансовой помощи в объеме более 50% расходов его консолидированного бюджета проводится в обя­зательном порядке ревизия.

В 1998 г. не получали финансовую помощь из ФФПР только 12 регионов: Башкортостан, Татарстан, Красноярский край, Ли­пецкая, Московская, Пермская, Самарская, Свердловская об­ласти, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные ок­руга, города Москва и Санкт-Петербург. Однако дотационность многих регионов является искусственной, т.е. обусловлена по­рядком расчетов. Если регион четверть своих доходов передает в Центр, а из федерального бюджета получает хотя бы 10% к до­ходам, он дотационен. Например, Краснодарский край собирает налогов на сумму 10 млрд руб., из них 3,5 млрд перечисляется в Центр, остаются 6,5 млрд, а для покрытия плановых расходов требуются 8 млрд руб. следовательно, 1,5 млрд руб. поступает в край в виде трансферта. Край перечисляет, а потом обратно по­лучает свои же деньги.

Трансферт напрямую связан с собираемостью налогов в регионе: чем она выше, тем меньше сумма трансферта; чем меньше доля собственных доходов в консолидированном бюджете, тем больше его зависимость от поступления средств из федерального бюджета и тем больше влияет сокращение трансфертов на ухудшение финансовой обеспеченности региона.

По всей видимости требуется расширение налогооблагаемой базы, увеличение доли регионов в налоговых поступлени­ях, особенно собранных сверх плана. Сейчас многие верти­кально-интегрированные и другие компании, работая в регио­нах и пользуясь их инфраструктурой, налоги платят в Москве, оффшорных зонах и в других благоприятных для себя местах. Без изменения режима регистрации юридических лиц трудно обеспечить финансовую самодостаточность каждого региона.

Региональная политика предусматривает привлечение субъек­тов РФ к управлению федеральной собственностью. Федеральные органы исполнительной власти при заключении соглашений о взаимодействии с соответствующими органами власти субъектов РФ предусматривают процедуры согласования решений о на­значении на должность руководителей федеральных государст­венных предприятий и освобождения от должности.

При осуществлении правомочий собственника принадле­жащих государству акций в уставных капиталах АО и иных предприятий смешанной формы собственности Министерство имущественных отношений Российской Федерации и Россий­ский фонд федерального имущества (РФФИ) включают в чис­ло представителей государства в органах управления указанных предприятий должностных лиц исполнительной власти субъек­тов РФ, на территории которых размещаются эти предприятия. Проекты решений Правительства РФ о ликвидации федераль­ных госпредприятий подлежат согласованию с органами ис­полнительной власти субъектов РФ, на территории которых размещаются предприятия.

При образовании финансово-промышленных групп субъ­екты РФ могут выступать их учредителями, обменивая пакеты акций своих предприятий, включаемых в финансово-про­мышленную группу, которыми владеют фонды имущества, на акции центральных управляющих компаний финансово-про­мышленных групп.

Находящиеся в федеральной собственности и подлежащие продаже акции АО, образованных в процессе приватизации, передаются субъектам РФ. Предложения о передаче готовят уполномоченные органы власти субъектов РФ и согласуют их с федеральными органами исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование в соответст­вующей отрасли. В документах указываются: наименование АО и предприятия до его преобразования, регистрация про­спекта эмиссии, стоимость акций, сведения о задолженности федерального бюджета, в зачет которой передаются акции. Акции передаются Министерством имущественных отноше­ний на основе решения Правительства РФ. Уполномоченный орган власти субъекта РФ принимает акции и обеспечивает их последующую продажу в соответствии с планами привати­зации предприятий. Передача производится при условии обеспечения органами власти субъектов РФ продажи этих ак­ций на аукционах в первую очередь гражданам.

Стоимость указанных акций засчитывается как поступление средств от приватизации и расходы федерального бюджета по взаимным расчетам и другим передаваемым в бюджеты субъек­тов РФ средствам. Продажная цена акции не может быть мень­ше, чем цена соответствующих акций, складывающаяся на фон­довом рынке. Используя механизм расплаты с бюджетами субъ­ектов РФ федеральной собственностью, Правительство РФ по­гашает свои долги перед ними и снимает с себя ответственность за реализацию пакетов государственных акций.

При передаче федеральных государственных предприятий в собственность субъектов РФ уменьшаются средства, перечис­ляемые из федерального бюджета субъекта РФ, на сумму стоимости передаваемых предприятий, которая определяется в соответствии с законодательством, регулирующим оценочную деятельность. Согласно Постановлению Правительства РФ от 9 декабря 1999 г. № 1366, стоимость передаваемых предприятий подлежит учету как доходы федерального бюджета от имущества в госсобственности и как расходы федерального бюджета по взаимным расчетам.

3.3. Функции местного самоуправления

Конституцией РФ населению предоставлено право на мест­ное самоуправление, самостоятельное решение вопросов мест­ного значения. Государственная власть и местное самоуправле­ние — две формы народовластия. Местное самоуправление яв­ляется основой демократического строя, важнейшим элемен­том гражданского общества. В России оно имеет глубокие ис­торические корни, но лишь в 1998 г. страна ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления.

Местное самоуправление выступает эффективным средством активизации граждан, удовлетворения самых насущных, повсе­дневных потребностей человека, поддержания социальной и по­литической стабильности в обществе, воплощения разнообраз­ных форм национально-культурного развития народов России.

Местное самоуправление осуществляется гражданами пу­тем референдума, выборов, других форм прямого волеизъяв­ления, через выборные и другие органы. Основными момен­тами самоуправления являются выборность органов, наличие необходимых полномочий, финансовых возможностей для их реализации. Компетенция местного самоуправления устанав­ливается по принципу возложения на него такого объема полномочий, который оно в состоянии выполнять. Конкрет­ные формы самоуправления устанавливаются в законах субъ­ектов РФ. Структура местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Местное самоуправление гаран­тируется правом на судебную защиту, на компенсацию до­полнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления.

Государственная власть регулирует все сферы деятельно­сти местного самоуправления через федеральные законы и законы субъектов РФ, которые и определяют границы его са­мостоятельности. За рамки этих законов местное самоуправ­ление выходить не может, оно подзаконно. Невхождение ме­стного самоуправления в систему государственной власти оз­начает, что у него есть своя исключительная сфера ответст­венности, свои функции. Оно не является отделением мест­ного самоуправления от государства.

Государственная политика в области местного самоуправле­ния направлена на формирование условий реализации его пол­номочий, обеспечение гарантий самостоятельности. Она базиру­ется на принципах системной его поддержки, невмешательства государственной власти в компетенцию органов местного само­управления и реализуется с помощью методов правового регу­лирования, административного обеспечения (наделения соот­ветствующей компетенцией), бюджетного регулирования. Реа­лизация государственной политики должна обеспечить улучше­ние условий жизни населения, обретение гражданами навыков демократического взаимодействия с органами власти и общест­венного контроля, повышение стабильности в государстве.

Органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ создают необходимые организационные, материальные и финансовые предпосылки развития местного само­управления и оказывают содействие населению в реализации прав на самоуправление. Для этого они наделены следующими полномочиями.

1. Принятие и изменение федеральных законов об общих принципах самоуправления, законов субъектов РФ о местном самоуправлении и контроль за их соблюдением.

2. Обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству.

3. Регулирование порядка передачи объектов федеральной собственности, собственности субъектов РФ в муниципальную собственность.

4. Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации и субъектов РФ и пере­дача им материальных и финансовых средств для осуществления этих полномочий.

5. Установление и обеспечение государственных минималь­ных социальных стандартов.

6. Регулирование отношений между федеральным и местны­ми бюджетами; отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами; обеспечение сбалансированности мини­мальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

7. Принятие федеральных и региональных программ разви­тия местного самоуправления.                    .

8. Компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государст­венной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

9. Права граждан на местное самоуправление, в том числе судебная защита.

10. Обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления, избирательных прав граждан при вы­боре органов и должностных лиц местного самоуправления.

11. Установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов. Принятие законов субъектов РФ об административных правонарушениях, связанных с осуществлением, местного самоуправления.  

12. Регулирование особенностей местного самоуправления на приграничных территориях, в закрытых административно-территориальных образованиях. Установление порядка образо­вания, преобразования, упразднения муниципальных образований, изменения их границ и наименований; регулирование особенностей местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций.

13. Установление порядка регистрации уставов муниципаль­ных образований.

14. Регулирование основ муниципальной службы. Законода­тельство о муниципальной службе.

Местное самоуправление активно взаимодействует с госу­дарственной властью, завершает систему органов власти страны. Это то последнее звено, где должны исполняться законы и ре­шения государственной власти.

Объектом местного самоуправления является муниципаль­ное образование. Муниципальными образованиями могут быть города, районы, поселки, сельские округа, иные населенные пункты или территории. Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, может быть различ­ным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ, исторических и иных местных традиций. Не допускается под­чинение одних муниципальных образований другим муници­пальным образованиям.

Решающим в выборе формы самоуправления являются воле­изъявление населения, тип объективно сложившегося поселе­ния. В достаточно крупных районах и селах образуются и пред­ставительные и исполнительные органы муниципальной власти (собрание представителей и администрация; комитет само­управления и администрация и др.).

Городские и сельские муниципальные образования решают вопросы местного значения самостоятельно и под свою ответст­венность. Органы местного самоуправления управляют муници­пальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, охраняют общественный порядок. Они устанавливают условия использо­вания земель, создают муниципальные предприятия, организа­ции, банки, выпускают ценные бумаги, регулируют предприни­мательство, занятость, цены и тарифы, прогнозируют и плани­руют развитие территории.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдель­ными государственными полномочиями с получением необходи­мых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Расходы на осуществление государственных полномочий региональными органами управления на территории муници­пальных образований, которым не переданы государственные функции, предусматриваются в бюджете субъектов РФ.

Первостепенное значение имеет взаимодействие государ­ственных и муниципальных органов по вопросам управления собственностью, финансами, так как чем больше часть дохо­дов, закрепленных за местным самоуправлением, тем демо­кратичнее представляется общество. При разграничении собственности государственное имущество негосударственных предприятий передается в муниципальную собственность. Фи­нансовая база местного самоуправления создается в процессе формирования бюджетов. В отсутствие утвержденных соци­альных стандартов для этого используются отчисления, уста­навливаемые субъектами РФ.

Определяются нормативы отчислений от федеральных на­логов и доходов и объемы финансовой помощи. Устанавливает­ся стимулирование недотационных местных бюджетов сверх расчетного минимального бюджета.

Органами государственной власти принимаются решения, вызывающие дополнительные расходы местных бюджетов. На­пример, на местные бюджеты переложены:

• внеплановые повышения заработной платы в бюджетной сфере;

• компенсации семьям с детьми;

• дотации по коммунальным платежам;

• льготы ветеранам и другим малообеспеченным слоям;

• размещение беженцев и вынужденных переселенцев;

• обеспечение жильем и социальными услугами военнослу­жащих, работников судов, прокуратуры, других федераль­ных органов.

От трети до половины всех расходов местных бюджетов на­правляется на выполнение государственных функций. Доля ме­стных доходов, закрепленных через налоги за районными бюд­жетами, например, в Московской области составляет 25%. По­этому бюджетам муниципальных образований выделяются дота­ции из регионального бюджета на финансирование расходов, не обеспеченных собственными ресурсами.

Главы субъектов РФ вынуждены забирать у городов, рай­онов-доноров деньги в фонд поддержки дотационных террито­рий. Дотационные территории привыкают к вливаниям и мало заботятся о развитии бизнеса, чтобы иметь больше налоговых поступлений. Кроме того, дотационные деньги используются бесконтрольно, так как по закону местные органы могут расхо­довать все средства, т.е. и собственные и дотационные, по сво­ему усмотрению. Таким образом, местное самоуправление неэффективно без собственной экономической базы. Ненормальна и ситуация, когда в областном бюджете денег оказывается меньше, чем в бюджетах муниципальных образований.

Для выполнения возложенных на них функций органы ме­стного самоуправления создают необходимые структурные под­разделения. В городских муниципальных образованиях основ­ными из них являются:

• комитеты и фонды имущества;

• земельные комитеты;

• комитеты (отделы) по инвестиционной политике;

• отделы финансовых ресурсов, фондовых, финансовых технологий;

• отделы цен, тарифов, налогов;

• отделы по работе с предприятиями и предпринимателями;

• службы регистрации, лицензирования;

• отделы труда и занятости.

В случае издания органом, главой местного самоуправления правового акта, противоречащего Конституции РФ, федераль­ным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такое противоречие повторно установлено су­дом, высшее должностное лицо субъекта РФ либо Президент РФ вправе прекратить полномочия главы или иного выборного должностного лица, а законодательный (представительный) ор­ган власти субъекта РФ и Федеральное Собрание РФ вправе распустить представительный орган местного самоуправления.

Местное самоуправление находится еще в стадии становления. Идет процесс передачи сверху вниз управленческих функций, фи­нансовых средств, наделения органов самоуправления твердыми источниками доходов, чтобы они не зависели от вышестоящих властей при решении местных вопросов. Формируются структуры муниципального подчинения, содержащиеся на деньги местных бюджетов и полностью подконтрольные местным жителям.

Полномочия местного самоуправления можно разделить на несколько уровней. Город, поселок, сельский округ — нижний уровень (в странах Европы — это община, коммуна, муниципа­литет), другой уровень — район (в странах Европы — департа­мент, кантон, округ). Уровни местного самоуправления четко не установлены, что позволяет субъектам РФ по-своему решать этот вопрос. Конституционный Суд РФ постановлением от 24 января 1997 г. определил, что «район может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых имеет пра­во быть муниципальным образованием».

В настоящее время в России около 14 тыс. муниципальных об­разований*. Естественно, что если все города, поселки, села заявят о переходе на самоуправление, то их число резко возрастет, что увеличит и расходы на управление. В действительности их количе­ство имеет тенденцию к сокращению. Так, в Московской области в 1993 г. было 144 муниципальных образования, сейчас — 69, что увеличило разрыв между властью и населением. (В СССР нижним уровнем власти были райсовет, сельсовет.)

* Во Франции, где численность населения в 20 раз меньше, насчитывается 36,5 тыс. муниципалитетов.

Право на решение о самоуправлении, т.е. выделении из района города, сельского округа, принадлежит главе и совету депутатов муниципального образования. Для выбора эффективных моделей местного самоуправления проводятся эксперименты в муници­пальных образованиях. Например, в Псковской области изуча­ются две модели: в Печорском районе единицей местного само­управления стали волости, а Пыталовский район функциониру­ет как единое муниципальное образование.

В Нижнем Новгороде действуют советы общественного само­управления, их регистрируют на правах общественных объедине­ний. Организационно общественное самоуправление включается в ведение администраций района, города, которые ему делегиру­ют определенные полномочия.

В решении задачи может помочь опыт других стран. В миро­вой практике встречаются самые разнообразные формы мест­ного самоуправления.

В США в органах местного самоуправления занято более 55% всех работников государственного сектора. Оно строится по административно-территориальным единицам. Территории штатов делятся на 3 тыс.  графств. Органом самоуправления в графстве является совет (комитет, управление), избираемый населением или формируемый из выборных чи­новников органов самоуправления нижестоящего уровня. В 20 штатах графства делятся на низовые административно-территориальные едини­цы — тауншипы (township) и приравненные к ним тауны (town), охваты­вающие в основном сельские территории, где население избирает муници­пальные советы. Видом административно-территориальных единиц являют­ся также городские поселения со статусом муниципальных корпораций — сити (sity), вилидж (village); в них проживает 2/3 населения страны. Ор­ганом самоуправления здесь является выборный муниципальный совет. Для выполнения ряда функций создаются специальные округа, часто не совпадающие с административно-территориальными единицами. Округ имеет свой выборный орган и бюджет.

Во Франции выделены 26 регионов. В рамках региона осуществ­ляются перспективное планирование, политика инвестиций, развития предпринимательства, экономические и социальные мероприятия, выхо­дящие за пределы отдельного департамента. Департаменты (их 95) де­лятся на округа, последние — на кантоны. Низовой административной единицей является городская или сельская коммуна. Департамент и коммуна имеют статус самоуправляющихся территориальных единиц со своими выборными органами — генеральными советами коммун. В ок­руге, кантоне выборных органов самоуправления нет.

В Италии имеются 20 областей с правами административной авто­номии, включая право издания законов областного значения. Области разделены на 94 провинции, а они включают 8 тыс. городских и сель­ских коммун. Действуют органы местного самоуправления — област­ные, провинциальные и коммунальные советы.

В Великобритании 53 графства, они делятся на округа, в которые входят городские, сельские или смешанные территории. Крупный го­род, находясь в округе, своих органов управления не имеет. Низовая ячейка в округе — приход (община), выполняющий в основном кон­сультативные функции. Лондон управляется по особому закону.

В Германии нет выборных органов самоуправления. Округами управляют подразделения государственной администрации, они же выполняют и контрольные функции.

Органы местного самоуправления объединяют усилия для со­вместной защиты интересов населения. В этих целях ими созда­ются различные общественные организации. В 1998 г. образован Конгресс муниципальных образований (КМО). Он координирует деятельность муниципальных образований, обеспечивает их взаимодействие с федеральными органами, участвует в подготов­ке проектов федерального бюджета, законов, программ, иных нормативных актов по вопросам местного самоуправления.

При Президенте РФ действует Совет по местному само­управлению в качестве координационного центра по разработке государственной политики в области местного самоуправления и мер по ее реализации.

3.4. Региональные модели управления

В результате либерализации тарифов на перевозки появилась опасность разрыва хозяйственных связей. Стоимость доставки грузов по железной дороге из Центра в Зауралье уже превысила стоимость самого груза. Предприятия центральных регионов ли­шились, например, на Дальнем Востоке и поставщиков и поебителей. Границы внутреннего рынка для многих из них су­зились до радиуса автомобильных перевозок.

Регионы не превращаются в замкнутые, экономически отре­занные от федерального центра формирования во многом бла­годаря функционированию ассоциаций экономического взаимодей­ствия субъектов РФ, городов и других территориальных единиц. Ассоциации взяли на себя часть функций федерального центра, которые он в новых условиях не может выполнять или выпол­няет неэффективно. С их помощью контролируются экономические процессы по всей стране — от Калининграда до Камчатки, прокладываются новые транспортные линии, происходит переориентация экономических связей регионов и предприятий; потребители ищут других поставщиков, поставщики — новые рынки сбыта, отдаленные регионы ориентируются на развитие производства всего необходимого на месте и торговлю с соседними странами.

Постановлением Правительства РФ «О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Российской федерации и органов местного самоуправления» от 16 сентября 1993 г. № 918 и Законом от 17 декабря 1999 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» деятельность ассоциаций получила правовую основу.

В настоящее время действуют восемь ассоциаций: Дальневосточная, «Сибирское соглашение», Уральская, «Северо-запад», Северо-Кавказская, «Черноземье», «Большая Волга», «Центральная Россия». Например, ассоциация «Центральная Россия» охватывает 11 областей центра, Москву, Калининградскую область.

Ассоциация является основной формой межрегиональной экономической интеграции; она объединяет регионы по экономическим интересам, концентрирует материальные, технологические, финансовые ресурсы, инициирует инвестиции, восстанавливает разрушенные связи. Тем самым она сохраняет общее экономическое и социальное пространство, помогая сообща преодолевать трудности.

Ассоциация функционирует на основании устава, утверждаемого Минюстом России. Высшим органом управления является координационный совет межрегиональной ассоциации (КСМА), возглавляемый председателем или президентом ассоциации. В него входят главы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ; исполнительный орган совета — генеральная дирекция. Создаются координирующие органы для реализации региональной политики, в каждый из них входят представители соответствующих субъектов РФ. Руководителям ассоциаций предоставлено право участвовать в заседаниях Правительства РФ. Заместители Предсе­дателя Правительства РФ участвуют в заседаниях и других меро­приятиях ассоциаций, проводимых в регионах.

Основными функциями ассоциации являются реализация со­вместных научно-технических, производственных, экономиче­ских и социальных программ, развитие местных рынков капита­ла, товаров, рабочей силы. Например, ассоциация «Центральная Россия» разрабатывает проекты и программы, способные оказать большое влияние на социально-экономическую ситуацию в ре­гионе: программы поддержки текстильной промышленности, производителей и переработчиков льна, эколого-экономической базовой территории на побережье Рыбинского водохранилища, проект в области телекоммуникаций в рамках федеральной про­граммы создания единого информационного пространства. Про­водится также конкурсный отбор приоритетных проектов, посту­пающих от субъектов РФ — членов ассоциации.

Уральская ассоциация разработала концепцию региональ­ного рынка ценных бумаг. Концепцией заложено построение собственной модели рынка ценных бумаг, интегрированного в ' общероссийский, т.е. модели, отвечающей интересам региона, обеспечивающей преимущества привлечения инвестиций в Уральский регион вследствие опережающего развития этого рынка. Концепция содержит стратегию региональных органов власти по различным сегментам рынка ценных бумаг. Взаимо­действие комиссий по ценным бумагам субъектов осуществляет­ся через межрегиональную координационную группу. Ассоциа­ция «Черноземье» приняла решение о создании единого ком­плекса по производству минеральных удобрений и обеспечению ими субъектов РФ.

В форме ассоциации найдена межрегиональная структура управления, взявшая на себя ряд функций, которые прежде вы­полнял лишь федеральный центр. В рамках ассоциации эффек­тивнее регулируются бюджетные, налоговые, финансовые от­ношения, легче реализуются принципы бюджетного федерализ­ма. Появилась возможность передавать федеральному центру, - минуя различные структуры, только суммы, необходимые ему для выполнения общефедеральных функций, проводя все ос­тальные расчеты через финансовый центр ассоциации.

Проверка новых механизмов хозяйствования осуществля­ется в свободных экономических зонах — регионах, где соз­даются предпосылки для ускоренного развития рыночных от­ношений. Решениями государственной власти им делегируют­ся дополнительные полномочия в регулировании хозяйствен­ной деятельности.

Свободная экономическая зона (СЭЗ) — это ограниченный уча­сток территории России, в пределах которого устанавливается особый режим предпринимательской деятельности, предостав­ляемый коммерческим организациям и филиалам иностранных юридических лиц, зарегистрированным в этой зоне. СЭЗ создает­ся главным образом для привлечения иностранного капитала, передовых технологий, развития экспортного потенциала.

СЭЗ подразделяются на следующие типы.

1. Зоны экспортного производства, если участники зоны вывозят за пределы страны более 50% товаров своего производства (продукции обрабатывающих отраслей).

2. Свободные таможенные зоны производственного типа создаются в местах с развитой производственной и транспортной инфраструктурой и имеющих другие благоприятные условия).

3. Зоны торгового типа — в портах, на железнодорожных узлах, в аэропортах и других пунктах, через которые регулярно перевозятся экспортно-импортные грузы.

4. Другие зоны — технико-внедренческие, трансграничного оказания услуг, в том числе банковские оффшорные центры.

Решение о создании СЭЗ принимается Правительством РФ, им же утверждается Положение о свободной экономической зоне.

В СЭЗ устанавливаются для иностранных инвесторов, пред­приятий льготный налоговый режим, пониженные ставки платы за землю и природные ресурсы, особый таможенный режим, уп­рощенный порядок въезда и выезда граждан, регистрации пред­приятия. В федеральном бюджете в составе целевых средств по оказанию финансовой поддержки регионам учитываются средства, направляемые на обеспечение функционирования СЭЗ.

Создание СЭЗ не должно сводиться к получению дополнительных льгот, когда благополучие строится за счет недоплат другим регионам. Нередко предприниматели регистрируются в СЭ3, а производственно-финансовую деятельность ведут в любом регионе. Так, в Калмыкию стекаются налоги со всей России. Ви­димо, регистрацию нужно сохранять только тем предприятиям, которые фактически функционируют на территории СЭЗ.

В отдаленных и находящихся в специфических геополитиче­ских условиях регионах осуществляется государственное управ­ление в режиме особой экономической зоны (ОЭЗ).

Полномочия по вопросам функционирования ОЭЗ осущест­вляют органы представительной и исполнительной власти субъ­екта РФ, администрация субъекта РФ выполняет функции ад­министрации СЭЗ.

В особой экономической зоне не требуется лицензирование предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ. Администрация ОЭЗ вправе проводить торги, а в ряде случаев — прямые переговоры с российскими и иностранными инвесторами и предпринимателя­ми для заключения договоров по реализации зональных инвести­ционных проектов; она координирует привлечение российских и иностранных инвестиций, предпринимательскую деятельность.

Право землепользования иностранным юридическим и фи­зическим лицам на территории ОЭЗ предоставляется только на основании договоров аренды без права выкупа.

В ОЭЗ устанавливается льготный режим инвестиций и пред­принимательской деятельности, в том числе внешнеэкономиче­ской. В отношении взимания таможенных пошлин и иных пла­тежей, в том числе налогов, уплачиваемых при таможенном оформлении ввозимых и вывозимых товаров, ОЭЗ рассматрива­ется как находящаяся в режиме свободной таможенной зоны.

Уполномоченные органы субъекта РФ, на территории кото­рого образована ОЭЗ, вправе заключать соглашения об эконо­мическом, научно-техническом, культурном и спортивном со­трудничестве со штатами, провинциями, землями и другими ад­министративно-территориальными образованиями иностранных государств, которые, однако, не могут рассматриваться как меж­дународные договоры РФ.

Интересы государства (военная безопасность и др.) требуют создания в определенных регионах закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Порядок их образования и функционирования определен Законом «О закрытом админист­ративно-территориальном образовании» (с изменениями и до­полнениями от 28 ноября 1996 г. № 144-ФЗ).

Предложение о создании ЗАТО вносит Правительство РФ по согласованию с органами государственной власти субъекта РФ, в ведении которого находится соответствующая территория. Решение о создании ЗАТО принимает Президент РФ. Статус ЗАТО получили прежде всего закрытые города, являющиеся центрами оборонной промышленности. В настоящее время функционируют 40 ЗАТО.

Земли, занимаемые предприятиями, по виду деятельности которых создано ЗАТО, находятся в федеральной собственности и передаются предприятиям в постоянное (бессрочное) пользо­вание. Создание на территории ЗАТО предприятий с иностран­ными инвестициями допускается по решению органов местного самоуправления, согласованному с Правительством РФ. В ЗАТО поддерживается порядок обеспечения особого режима безопас­ности предприятий и объектов.

Предприятия, выполняющие государственный оборонный заказ, производят отчисления в бюджет ЗАТО для дополнитель­ного финансирования программ по экологии и здравоохране­нию в размере 1% от объема финансирования. На сельскохозяй­ственных производителей, снабжающих население ЗАТО продо­вольствием, распространяются меры государственной поддерж­ки, предусмотренные для предприятий АПК.

Налоговые и иные поступления от юридических лиц, нахо­дящихся в границах ЗАТО, направляются в местный бюджет. Эти средства используются на создание новых рабочих мест, социальное развитие, инфраструктуру, экологию, на уменьше­ние дотаций из федерального бюджета. Дефицит бюджета ЗА­ТО покрывается федеральным бюджетом в виде субсидий, до­таций, субвенций.

Все вопросы деятельности ЗАТО, кроме находящихся в ве­дении федеральных органов и органов местного самоуправле­ния, решаются администрацией субъекта РФ.

В ряде регионов используются особые модели реформирова­ния экономики, интенсивного экономического развития, преодоления длительной депрессии. Так, в Кемеровской области вводится практика заключения генеральных соглашений между МПС России, угольными компаниями и администрацией области для организации вывоза угля на внутренний и внешний рынки. Создается свободная таможенная зона «Кемеровский аэро­порт». Предприятиям материального производства предоставля­ется инвестиционный налоговый кредит.

В административно-территориальных границах Республики Северная Осетия — Алания образован регион интенсивного экономического развития «Осетия» для обеспечения ускоренного его развития как приграничной территории. Предусматри­вается дополнительное выделение средств из бюджета, в том числе 50% сумм пошлин и налогов, взимаемых таможенными органами на территории региона.

До распада СССР пограничными являлись 11 субъектов РФ, в настоящее время — 35, а вместе с прибрежными — 43. При отсутствии государственной монополии на внешние свя­зи регионы ищут свое место внутри не только российского, но и международного разделения труда, что усиливает регионализацию общероссийского рынка. Регионы выходят на внеш­нюю арену, развивая экономическое сотрудничество, пригра­ничную торговлю.

Вопросы для повторения

Назовите принципы регионального управления.

Каково основное содержание договоров о разграничении пред­метов ведения между РФ и субъектом РФ?

Перечислите цели и основные положения региональной по­литики.

Охарактеризуйте методы регулирования регионального раз­вития.

Каков порядок финансовой поддержки дотационных регионов?

В чем заключается участие субъектов РФ в управлении феде­ральной собственностью?

Местное самоуправление в структуре органов власти.

Покажите взаимодействие органов государственного и муни­ципального управления.

Назовите принципы функционирования ассоциаций экономического взаимодействия.