ГЛАВА 1

Государственный и муниципальный секторы экономики

1.1. Экономическая роль и функции государства

Экономическая роль государства в современных условиях за­ключается в реформировании отношений собственности, верти­кали федеративного устройства, институциональных преобразова­ниях и достижении сбалансированности между экономической эф­фективностью и социальной справедливостью в обществе.

Экономическая роль государства проявляется в следующих функциях: регулирующей; перераспределительной; социальной; контрольной.

1. Регулирующая функция обусловлена тем, что 1) существуют области функционирования государства, в которых оно занимает ведущие позиции (например, оборона, социальная помощь и т.п.), 2) государство реализует экономическую политику через институ­циональную систему, 3) государство является собственником и взаимодействует с различными структурами предпринимательского сектора экономики. К областям регулирования относятся: сфера предпринимательства, государственные финансы, денежное обраще­ние, безналичные расчеты, внешнеэкономическая деятельность, ва­лютный курс, экономическая безопасность, общественный сектор.

2. Перераспределительная функция. Созданный национальный доход является объектом перераспределения между его произво­дителями и потребителями. Для реализации этой функции ре­шающую роль в федеративном государстве играет распределение полномочий и предметов ведения между федерацией и её субъ­ектами в социально-экономической сфере. Механизмом такого перераспределения служат налоговая и бюджетная системы.

3. Социальная функция. Государство поддерживает социаль­ную справедливость и определенный уровень общественного благосостояния, гарантирует прожиточный минимум, соответст­вие роста заработной платы и производительности труда, обес­печивает занятость населения. Для реализации этой функции решающую роль играет финансово-экономический потенциал государства. Реализация этой функции связана с расширением спроса общественного сектора экономики. Механизмом реализации этой функции служат: система социальных трансфертов, социальные программы развития на федеральном, региональном и местном уровнях, системы государственной социальной за­щиты государственных минимальных социальных стандартов, адресной социальной помощи.

4. Контрольная функция. Государство создает ориентиры со­циально-экономического развития общества, задает параметры экономического и социального роста, определяет условия пред­принимательской деятельности, формирует долгосрочные, сред­несрочные и текущие экономические и социальные программы, выполнение которых и служит объектом контроля. Реализация этой функции обеспечивается через органы государственного контроля, в том числе финансового, а также институциональные системы. Механизмом реализации этой функции является систе­ма показателей и критериев, зафиксированная в правовых актах различного уровня, система санкций, поощрений и льгот, выбор приоритетов социально-экономического развития общества.

Экономическая роль и функции государства определяют фи­нансовую политику и финансовые методы регулирования соци­ально-экономических процессов.

1.2. Государственная и муниципальная собственность

Имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации (РФ), субъек­тов РФ, муниципальных образований.

В Российской Федерации признаются частная, государствен­ная, муниципальная и другие формы собственности. Таким об­разом, имеет место многообразие форм собственности.

Государственной собственностью в РФ является:

1) имущество, принадлежащее на праве собственности РФ, — федеральная собственность;

2) имущество, принадлежащее на праве собственности субъ­ектам РФ, — собственность субъектов РФ;

3) земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований.

Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные обра­зования выступают в финансовых отношениях на равных правах с другими участниками этих отношений — гражданами и юри­дическими лицами.

От имени Российской Федерации и субъектов РФ органы государственной власти в рамках их компетенции могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и лич­ные неимущественные права и обязанности, выступать в суде.

От имени муниципальных образований органы местного самоуправления в рамках их компетенции могут приобретать и осуществлять финансовые и другие права и обязанности.

По специальному поручению при принятии финансовых и других решений от имени РФ, субъектов РФ и муниципальных образований выступают государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образо­вание отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учрежде­ниями во владение, пользование и распоряжение на право хо­зяйственного ведения или оперативного управления. Средства соответствующего бюджета и другое государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреж­дениями, составляют государственную казну Российской Федера­ции, казну субъекта РФ,

Муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселе­ниям, а также другим муниципальным образованиям. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и другие лица. Имущество, нахо­дящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение.

Средства местного бюджета и другое муниципальное имуще­ство, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствую­щего муниципального образования.

Имущество, находящееся в государственной или муници­пальной собственности, может быть передано его собственни­ком в собственность граждан и юридических лиц, то есть прива­тизировано.

Имущество, находящееся в собственности двух и более лиц, принадлежит им на праве общей собственности. Если в общей собственности определяется доля каждого из собственников, то собственность будет долевой. Общая собственность без определе­ния таких долей — совместная. Обычно общая собственность на имущество является долевой. Участники долевой собственности по соглашению могут устанавливать порядок определения и из­менения долей в зависимости от вклада каждого из них в обра­зование и приращение общего имущества.

Участники общей долевой собственности вправе по своему усмотрению продать, подарить, завещать, отдать в залог свою долю. Важно, что для участника долевой собственности законом предусмотрено право на предоставление в его владение и поль­зование части общего имущества, соразмерной его доле, а при невозможности этого он вправе требовать от других участников, владеющих и пользующихся имуществом, приходящимся на его долю, соответствующей компенсации.

Каждый долевой собственник участвует соразмерно со своей долей в уплате налогов, сборов и других платежей по общему имуществу, а также в издержках по его содержанию и сохране­нию. Долевые собственники имеют преимущественное право покупки продаваемой доли одним из участников по цене, за ко­торую она продается, и на прочих равных условиях.

Право хозяйственного ведения позволяет владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом государственного или муници­пального унитарного предприятия в определенных пределах. Собственник такого имущества решает вопросы создания, ре­организации и ликвидации предприятия, определяет предметы и цели его деятельности, назначает руководителя предприятия, осуществляет контроль за целевым использованием и сохранно­стью имущества. Финансовый аспект взаимоотношений состоит в том, что собственник может получать часть прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.

Финансовые особенности государственных и муниципальных унитарных предприятий обусловлены отсутствием права собст­венности на закрепленное за ними имущество. Имущество уни­тарного предприятия является неделимым и не распределяется на вклады или долевые участия работников.

Управление унитарным предприятием осуществляет руково­дитель, назначаемый собственником, либо орган, уполномочен­ный собственником и подотчетный ему. Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом и не несет ответственности по обязательствам соб­ственника его имущества.

Решение о создании унитарного предприятия, основанного на праве государственного или муниципального хозяйственного ведения, принимается соответственно уполномоченным государ­ственным органом или органом местного самоуправления, кото­рый утверждает его устав и устанавливает размер уставного и резервного фондов. Уставный капитал полностью подлежит оп­лате собственником на момент регистрации унитарного пред­приятия. Предприятие несет ответственность перед собственни­ком и кредиторами за соответствие величины уставного капита­ла размеру чистых активов. Уменьшение уставного капитала производится в том случае, когда размер чистых активов стано­вится меньше уставного капитала. О предстоящем уменьшении уставного фонда ставятся в известность кредиторы предприятия, которые могут потребовать прекращения или досрочного испол­нения обязательств должником, а также возмещения убытков.

Собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, определяет предмет и цели его дея­тельности, осуществляет контроль за использованием по назна­чению и сохранностью принадлежащего предприятию имущест­ва. Часть прибыли от использования имущества принадлежит собственнику. Устанавливаются законодательные ограничения на продажу недвижимого имущества, переданного в хозяйствен­ное ведение, сдачу его в аренду, использование в качестве предмета залога, внесение в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ, а также другие ограниче­ния на распоряжение имуществом без согласия собственника.

Право оперативного управления осуществляется унитарным предприятием, являющимся федеральным казенным предприяти­ем, созданным по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Устав казенного предприятия утверждается Правительством РФ. Российская Фе­дерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества. Ре­организация или ликвидация казенного предприятия осуществ­ляется только по решению Правительства РФ.

Руководитель казенного предприятия распоряжается имуще­ством только с согласия собственника. Собственник может вы­делять финансовые ресурсы для приобретения казенным пред­приятием имущества, которое также не может быть впоследст­вии отчуждено без согласия собственника. Собственник опреде­ляет порядок распределения доходов. Произведенная продукция может реализовываться казенным предприятием самостоятельно, если собственник не установил какие-то ограничения, связан­ные, к примеру, с выполнением государственного заказа или договорных обязательств.

Производственная и финансово-хозяйственная деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии с пла­ном-заказом и планом развития предприятия.

Уполномоченный орган ежегодно на основании выявляемой им потребности в продукции, работах и услугах, производимых предприятием с целью обеспечения поставок для государствен­ных нужд, выполнения государственного заказа и заключенных договоров, утверждает и доводит до предприятия обязательный для исполнения и согласованный с Минэкономики РФ и Мин­фином РФ план-заказ с учетом плана развития предприятия.

Продукция, работы и услуги, произведенные в соответствии с планом-заказом, на которые в соответствии с действующим законодательством не применяется государственное регулирова­ние цен и тарифов, реализуются по ценам или тарифам, уста­навливаемым уполномоченным органом. Принцип и порядок формирования цен, определяемых в плане-заказе, условия и периодичность их корректировки устанавливаются Минэкономики РФ и Минфином РФ с участием уполномоченного органа. Про­дукция, работы и услуги, произведенные в порядке самостоя­тельной хозяйственной деятельности, реализуются по ценам или тарифам, устанавливаемым предприятием самостоятельно или на договорной основе, а в случаях, предусмотренных законода­тельством РФ, — по государственным ценам.

Источниками формирования имущества и финансовых ре­сурсов казенного предприятия являются: имущество, переданное ему собственником для ведения производственной и финансово-хозяйственной деятельности; денежные и другие средства, полученные за произведенную продукцию, выполненные работы, оказанные услуги; средства, выделенные из федерального бюд­жета, и средства внебюджетных фондов.

Финансирование, связанное с выполнением плана-заказа и плана развития предприятия, его производственным и социальным развитием, проведением мероприятий по мобилизационной подго­товке, содержанием объектов непроизводственной сферы, осущест­вляется за счет доходов от реализации продукции, работ и услуг. При их недостаточности предприятию выделяются средства из фе­дерального, бюджета. Эти средства на финансирование предприятий предусматриваются в федеральном бюджете отдельной строкой. Решение о выделении предприятию средств из федерального бюд­жета принимается Правительством РФ по представлению Минэко­номики РФ и Минфина РФ, подготовленному на основании обращения уполномоченного органа. Выделение предприятию бюджет­ных средств производится только после представления уполномочен­ным органом министерствам сведений об их расходовании и общих результатах финансовой деятельности предприятия за предыдущий период. Не использованные предприятием по истечении года бюд­жетные ассигнования подлежат возврату в федеральный бюджет.

Прибыль от реализации продукции, работ и услуг, произве­денной в соответствии с планом-заказом и в результате разре­шенной ему самостоятельной финансово-хозяйственной дея­тельности, направляется на финансирование мероприятий, обеспечивающих выполнение плана-заказа, плана развития предприятия и на другие производственные цели, а также соци­альное развитие по нормативам, ежегодно устанавливаемым уполномоченным органом.

Свободный остаток прибыли, остающейся после ее направ­ления на перечисленные выше цели, подлежит изъятию в доход федерального бюджета.

Казенное предприятие представляет уполномоченному орга­ну отчет о целевом использовании выделенных бюджетных ас­сигнований, а также амортизационных отчислениях.

Казенное предприятие может получать кредиты на выполне­ние уставных целей под гарантии Правительства РФ. Самостоя­тельное использование полученных им доходов допускается только в порядке и объемах, согласованных с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Директор казенного предприятия распоряжается имущест­вом, включая сдачу его в аренду, передачу во временное пользо­вание, только с согласия Мингосимущества РФ.

Предпринимательские риски казенного предприятия мини­мизированы благодаря непосредственному участию государства в решении многих финансовых вопросов.

1.3. Современное состояние государственного и

        муниципального секторов экономики

Доля государственного сектора экономики в 1999 г. в общем объеме производства составит 8,9% против 9,1% в 1998 г.

В топливно-энергетическом комплексе (ТЭК) к государст­венному сектору экономики относятся:

•    в угольной промышленности — 151 предприятие, в том числе такие крупные, как открытые акционерные обще­ства «Воркутауголь». «Ростовуголь», «Северокузбассуголь», «Приморскуголь» и др.;

•    в нефтяной промышленности — открытые акционерные общества «НК «Роснефть», «Восточная нефтяная компа­ния», «ОНАКО» и «Сибур», которые добывают около 26% нефти, а также государственные компании по трубопро­водной транспортировке нефти и нефтепродуктов «Транснефть» и «Транснефтепродукт»;

•    в электроэнергетике — РАО «ЕЭС России», его дочерние региональные акционерные общества, атомные электростанции.

Удельный объем продукции, производимой государственным сектором экономики ТЭК, составил в 1998 г. около 46% от всего промышленного производства комплекса против 55% в 1997 г.

Удельный вес продукции государственного сектора экономи­ки в общем объеме продукции черной металлургии в 1999 г. должен, по прогнозу составить 1,5%, цветной — 2,4%.

В гражданском машиностроении в 1998 г. в основном завершен процесс приватизации. Из 1562 предприятий и организаций машиностроительного комплекса более 90% преобразованы в акционер­ные общества. Полностью в комплексе выкуплено 1165 предпри­ятий и организаций. В 1998 г. в составе государственного сектора экономики находилось 168 предприятий. Удельный вес продукции, выпускаемой на предприятиях государственного сектора, составляет менее 1% от общего объема продукции машиностроения.

В государственном секторе химического комплекса в на­стоящее время находятся 154 предприятия, из них 8 акционерных обществ — с преобладающей долей государства (более 50%). Удельный вес объема продукции, выпускаемой предприятиями государственного сектора химической и нефтехимической про­мышленности, в общем объеме продукции составляет 10%, мик­робиологической — 19, медицинской — 21%.

Удельный вес объемов продукции, выпускаемой предприятиями государственного сектора экономики, в общем объеме продукции оборонного комплекса составляет 49%. Прогнозируется дальнейшее уменьшение количества государственных предприятий оборонного комплекса до 450, возрастание количества казенных предприятий с 5 до 25 единиц. Число предприятий, акционированных со 100%-ым участием государства, должно составить в 1999 г. 58 единиц. Про­должится процесс формирования государственных научных центров и федеральных научно-производственных центров, новых интегри­рованных компаний и корпораций. Общее количество интегриро­ванных структур в оборонной промышленности возрастет в 1999 г. до 60 единиц против 37 единиц в 1998 г.

В лесопромышленном комплексе к государственному сектору экономики относится около 18% предприятий. Доля государст­венного сектора в общем объеме товарной продукции лесопро­мышленного комплекса составляет 5%.

Удельный вес сельскохозяйственной продукции, произведенной в государственном секторе, в общем объеме составляет 17,4%.

Удельный вес государственного сектора в общем объеме пе­ревозок составил в 1998 г. 58,4% против 53,5% в 1997 г.

Предприятия железнодорожного транспорта сохраняются в государственной собственности.

Удельный вес платных услуг населению предприятиями свя­зи государственного сектора экономики составляет 88%.

На долю организаций государственной собственности (включая муниципальную) приходится 8% общего объема роз­ничного товарооборота через все каналы реализации.

Удельный вес предприятий государственного сектора в общем объеме реализации платных услуг населению составляет 42%.

По жилищно-коммунальным услугам доля предприятий государственного сектора составляет 70,9%, услугам учреждений культуры — 58,9, пассажирского транспорта — 56,9, связи — 33,8, санитарно-оздоровительным услугам — 25,8%.

Основным источником финансирования отраслей социаль­но-культурной сферы являются бюджетные средства, доля кото­рых составляет 79—82% от общих расходов на эти цели.

Предполагается и далее осуществлять структурную перестройку сети учреждений социально-культурной сферы, направленную на формирование и развитие системы негосударственных учреждений. Продолжится передача части учреждений социально-культурной сферы из федеральной собственности в государственную собствен­ность субъектов РФ и муниципальную собственность, что позволит сконцентрировать финансовые ресурсы на оказании государствен­ной поддержки ведущим учреждениям и на реализации приоритет­ных направлений развития комплекса.

Удельный вес организаций государственной формы собст­венности в общем количестве научных организаций составляет около 73%. Важным компонентом современной научно-технической политики стало формирование сети государствен­ных научных центров (ГНЦ), численность которых достигла 58.

На долю предприятий государственного сектора экономики в 1998 г. приходилось около 21% от общего объема инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования про­тив 22% в 1997 г. Ожидается дальнейшее сокращение объемов инвестиций на 16% от уровня 1997 г.

В 1999 г. удельный вес инвестиций в основной капитал предпри­ятий государственного сектора экономики составит 20%. Прогнози­руется сокращение инвестиций на 9% от ожидаемого в 1998 г. В ус­ловиях недостаточности государственных инвестиционных ре­сурсов бюджетные средства в 1999 г. направляются только на погашение кредиторской задолженности по строго ограничен­ному кругу программ.

В 1998 г. численность работников на государственных пред­приятиях была 14,15 млн. человек, что составило 26,6% от об­щей численности работников, занятых в экономике. На долю основных производственных отраслей в государственном секторе экономики приходится около 40% численности работающих.

Основой системы управления в государственном секторе экономики является четкое определение его составляющих и осуществление их государственного учета и регистрации.

Одним из основных направлений институциональных преоб­разований в государственном секторе является процесс сужения сферы применения права хозяйственного ведения.

Продолжается процесс передачи как самих предприятий, так и других объектов федеральной собственности в собственность субъектов РФ. Прежде всего это касается объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения.

Приватизация в Российской Федерации положила начало кардинальным переменам в финансовой системе. Приватизация и коммерциализация приводят к изменению форм и условий финан­сирования и кредитования экономики. Доходы, полученные в ходе приватизации, поступают в бюджеты всех уровней, в государствен­ные органы по приватизации по установленным нормативам.

Основными источниками приватизации до 1 июля 1994 г. бы­ли приватизационные чеки. Приватизационный чек представлял собой государственное свидетельство о праве собственности его владельца на долю в безвозмездно распределяемой собственности. Он использовался в качестве платежного средства, имел целевое назначение и ограниченный срок реализации. Номинальная стоимость приватизационного чека была определена с учетом стоимости объектов, подлежащих приватизации в 1993 г., и чис­ленности населения России. Низкая номинальная стоимость чека обусловлена тем, что имущество, подлежащее приватизации, оце­нивалось исходя из балансовой стоимости по состоянию на 1 января 1992 г., т. е. без учета переоценки, проведенной по со­стоянию на 1 июля 1992 г. в связи с резким ростом цен. Пере­оценка увеличила балансовую стоимость основных средств, вве­денных в действие до 1991 г., в среднем более чем в 20 раз, а вве­денных в 1991 г. — в 9,5 раза. Переоценка не повлияла на вели­чину уставного капитала предприятий. Поэтому от нее выиграли трудовые коллективы, участвующие в приватизации и исполь­зующие приватизационные чеки.

Работники непроизводственной сферы, пенсионеры и другие категории населения приняли участие в приватизации путем приобретения акций приватизируемых предприятий на чековых аукционах, что значительно снизило реальную стоимость при­надлежащих им приватизационных чеков. Непродуманность ме­ханизма выпуска и обращения ваучеров создала неравные стар­товые условия для различных категорий населения.

Для проведения ваучерной приватизации в обращение было выпущено 151450 тыс. чеков. После завершения ваучерного этапа приватизации изъято из обращения 148580 тыс. чеков. На специализированных чековых аукционах за приватизационные чеки было продано 16462 предприятия с суммарным уставным капиталом 1421 млрд. руб., в том числе «проданный» уставный капитал составил 285 млрд. руб.

Государственное имущество классифицируется в программе приватизации следующим образом:

1)   имущество, приватизация которого запрещена;

2) имущество, которое закрепляется в государственной собст­венности до принятия решения о прекращении его закрепления;

3) имущество, которое приватизируется с установлением запрета на участие в его приватизации иностранных физических и юридических лиц, а также резидентов Российской Федерации, имеющих в качестве учредителей, участников или аффилиро­ванных лиц иностранных физических и юридических лиц;

4) имущество, которое приватизируется на основании ре­шения Правительства РФ;

5) имущество, которое приватизируется на основании решения федерального органа исполнительной власти, в компетенции кото­рого находятся полномочия на осуществление функций управления и распоряжения государственным имуществом — федеральным орга­ном по управлению государственным имуществом, по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, в компетенции которых находятся полномочия на координацию и регулирование деятельности в соответствующих отраслях экономики.

Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления при преобразовании государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества либо принятии решений о продаже находящихся в государ­ственной или муниципальной собственности акций открытых ак­ционерных обществ могут принимать решения о закреплении акций в государственной или муниципальной собственности. При этом на­значаются представители РФ, субъектов РФ, муниципальных образо­ваний в органы управления таких обществ.

Большое значение при приватизации государственного и муниципального имущества имеют средства платежа, которым яв­ляется валюта РФ. Средством платежа при приватизации госу­дарственного и муниципального имущества могут быть целевые долговые обязательства РФ.

Денежные средства, полученные в результате приватизации государственного и муниципального имущества, распределяются в соответствии с нормативами, которые установлены програм­мой приватизации РФ и программами приватизации субъектов РФ, и не подлежат налогообложению. Денежные средства, полу­ченные в результате приватизации государственного или муни­ципального имущества, перечисляются соответственно в феде­ральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты и являются обязательными платежами. Денежные средства, полу­ченные в результате приватизации муниципального имущества, распределяются в соответствии с решениями представительных органов местного самоуправления.