§ 1. Понятие приватизации государственного и муниципального имущества и законодательство о приватизации

Понятие приватизации. Общеизвестно, что проведение экономи­ческой реформы с неизбежностью потребовало решения ряда задач:

коренной ломки существующей административно-командной сис­темы, демонополизации народного хозяйства, создания слоя частных собственников, развития конкурентной среды, постепенного преоб­разования большей части государственной собственности в частную. К сожалению, названные задачи не всегда решались и решаются наи­более эффективными способами. Так, приватизация нередко прово­дится поспешно, часто сопровождаясь нарушениями законности, кото­рые проявились наиболее остро именно в этой сфере, вызвав многие экономические и социальные последствия: перетекание огромных богатств к узкому кругу избранных, утрату контрольных пакетов акций предприятий некоторых основополагающих отраслей промыш­ленности, невыполнение заданий по доходам в бюджет 1995,1996 гг. и в первом квартале 1997 г.[1] Годовое бюджетное задание перевыполнено более чем в 2,8 раза, но приватизация и в 1997 г. нередко сопровождалась неудачами. Например, не состоялись торги по крупнейшим объектам (в том числе аукцион по продаже акций АО «Тюменская нефтяная компания», «Славнефть» и др.)[2].

Огрехи приватизации обусловлены как плохой организацией дела, так и недостаточно продуманным правовым обеспечением, которое к тому же безнадежно отстало, не успевая целиком охватить реально

Коммерческое право. Ч. II. Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. – СПб., С.-Петербургский университет, 1998. С. 5

идущие в этой области процессы. Прежде всего, очень долго и трудно в науке и законодательстве «рождалось» понятие приватизации. Как до Закона РСФСР «О приватизации государственных и муници­пальных предприятий в РСФСР» от 3 июля 1991 г.,[3] так и после его принятия в литературе велись бесплодные попытки определения поня­тий «разгосударствление» и «приватизация», а также споры о критериях их разграничения[4]. Не внесли ясности в понятие приватизации и изменения, предусмотренные законом от 5 июня 1992 г.[5] Наоборот, указание в законе на возможность приватизации в качестве самостоя­тельного объекта действующего оборудования привело к сумятице в судебной практике. Четкость в определение понятия приватизации внес ГК РФ. В ч. 1 ст. 217 установлено, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть пере­дано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законом о приватизации государствен­ного и муниципального имущества. Последнюю точку в этом вопросе поставил Закон РФ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», принятый Думой 24 июня 1997 г. и введенный в действие 28 июля 1997 г.[6] Приведенная норма ГК РФ в совокупности с прави­лами, закрепленными Законом о приватизации 1997 г., позволяет отме­тить характерные черты приватизации. Она есть прежде всего способ преобразования государственной и муниципальной собственности в частную. Приватизация осуществляется в форме отчуждения находя­щегося в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образо­ваний имущества в собственность физических лиц и частных собствен­ников – юридических лиц. Круг объектов, подлежащих отчуждению, должен определяться Законом о Государственной программе. Приобре-

Коммерческое право. Ч. II. Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. – СПб., С.-Петербургский университет, 1998. С. 6

тение в частную собственность этих объектов происходит возмездно и только в порядке, предусмотренном Законом о приватизации 1997 г. Итак, приватизация есть возмездное отчуждение определенных Зако­ном РФ о Государственной программе объектов приватизации, находя­щихся в собственности РФ, субъектов РФ или муниципальных образо­ваний, в собственность физических лиц и частных собственников – юридических лиц в порядке и способами, определенными дейст­вующим Законом о приватизации.

Законодательство о приватизации. Как сам процесс приватизации, так и законодательная база прошли в своем развитии несколько этапов.

Первый этап можно назвать «неупорядоченной» приватизацией, которая почти вовсе не имела своего законодательного оформления либо последнее было юридически несовершенным (1988 г. – до сере­дины 1990 г.). В этот промежуток времени действовал Закон СССР о государственном предприятии (объединении) от 30 июня 1987 г., разре­шавший передавать другим предприятиям и организациям, продавать, обменивать, сдавать в аренду, предоставлять во временное пользование или взаймы здания, сооружения, оборудование, инвентарь, списывать с баланса, если они устарели[7]. Названный закон позволил уже и после провозглашения 12 июня 1990 г. суверенитета РФ продавать отдельным гражданам, товариществам, созданным членами трудового коллектива, не только оборудование государственных предприятий, но также зда­ния и сооружения. Весьма отрицательную роль в бездумном разбаза­ривании государственной собственности сыграли Основы законода­тельства Союза ССР и союзных республик об аренде от 23 ноября 1989 г.,[8] основная идея которых состояла в создании на базе государственной собственности коллективной, носителем которой должно было бы стать арендное предприятие. Названный нормативный акт содержал много правовых несуразностей. Например, организация арендаторов объяв­лялась юридическим лицом вопреки всем правилам гражданского пра­ва. Эта организация не имела обособленного имущества, ее сущест­вование было весьма кратким и эфемерным, ибо как юридическое лицо она нигде не регистрировалась и ее прекращение как юридического лица также никак не оформлялось. Основы об аренде устанавливали,

Коммерческое право. Ч. II. Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. – СПб., С.-Петербургский университет, 1998. С. 7

что с момента заключения организацией арендаторов арендного дого­вора предприятие приобретало статус арендного (ч. 1 ст. 16 Основ об аренде), но арендным предприятием – юридическим лицом оно ста­новилось лишь с момента государственной регистрации. Непонятно, какое значение законодатель придавал понятию «статус» и какие право­вые последствия это влекло. Основы об аренде предусматривали воз­можность выкупа арендованного имущества, но не определяли меха­низма такого выкупа[9]. Очень метко Е.А. Суханов назвал арендные пред­приятия юридическими «козлотурами»[10]. Однако широкое исполь­зование «козлотуров» в практике позволило нечистоплотным лицам значительно обогатиться, ибо выкуп осуществлялся по остаточной (весьма заниженной) стоимости, для осуществления выкупа в первый год действия Основ об аренде товарищества и общества не образовы­вались, арендное предприятие само себя выкупало (например, аренд­ное предприятие С.-Петербурга «Петроконд»). Однако коллективные собственники на базе аренды фактически созданы не были, а те, что появились на первых порах, в соответствии с последующим законо­дательством были преобразованы в товарищества и общества. При этом члены трудовых коллективов арендных предприятий в своем боль­шинстве приобрели статус наемных работников.

Негативные последствия приватизации этого периода были заме­чены. Уже 25 апреля 1991 г. издается Постановление Верховного Совета РСФСР «О мерах по подготовке приватизации государственного и муниципального имущества», которое установило, что продажу граж­данам в том числе и членам трудовых коллективов и созданным ими товариществам и акционерных обществам, следует осуществлять исключительно на аукционах с предварительным оповещением насе­ления за 15 дней. Но изменить ситуацию это постановление не смогло, так как отсутствовал специальный нормативный акт, который был бы способен ввести процесс приватизации в нормальное правовое русло.

Коммерческое право. Ч. II. Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. – СПб., С.-Петербургский университет, 1998. С. 8

Второй период приватизации и развития законодательства о ней следует отсчитывать с введения чековой («ваучерной») приватизации, законодательной базой для которой в первую очередь стал Закон «О при­ватизации» 1991 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Зако­ном РФ от 5 июня 1992 г. Закон определил объекты, субъекты, порядок и способы приватизации. Он был далек от юридического совершенства (например, в нем расплывчато определялось понятие приватизации, недостаточно четко характеризовались функции Госкомимущества РФ и его территориальных органов, а также Фонда имущества и его терри­ториальных агентств, не всегда различались понятия «недействительная сделка» и «расторжение договора» и др.[11]). Не менее важное значение имел и Указ Президента РФ от 29 декабря 1991 г. «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий РФ на 1992 г», которым были утверждены Основные положения Прог­раммы приватизации государственных и муниципальных предприятий РФ на 1992 г. Госпрофамма позже была утверждена Постановлением Верховного Совета РФ от 11 июня 1992 г.[12]

В Программе была дана классификация объектов по степени воз­можности их приватизации, охарактеризованы требования к способам приватизации, регламентирован порядок предоставления льгот трудо­вым коллективам. Действие этой Программы было продлено и на 1993 г. Однако ни Закон, ни Программа не предусматривали детальную регла­ментацию всего процесса приватизации – от подачи заявки до норм о выдаче свидетельств о праве собственности на приватизируемое иму­щество. Эта задача была относительно успешно решена в Указе Прези­дента РФ от 29 января 1992 г. № 66 «Об ускорении приватизации госу­дарственных и муниципальных предприятий».[13] Указ содержал много­численные временные Положения (например, о проведении аукцио­нов и конкурсов, о работе комиссий по приватизации), а также формы документов, используемые в приватизационном процессе (например, формы заявки на приватизацию и др.).

Следует отметить, что названный Указ, как и другие Указы Прези­дента РФ, принятые на основании Постановления Пятого съезда на-

Коммерческое право. Ч. II. Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. – СПб., С.-Петербургский университет, 1998. С. 9

родных депутатов РСФСР «О правовом обеспечении экономической реформы», имели силу закона[14].

К концу 1993 г. была почти завершена «малая» приватизация (глав­ным образом предприятия бытового обслуживания населения). «Боль­шая» приватизация только набирала силу. Ее правовое обеспечение было воплощено в двух Указах Президента РФ. Прежде всего – это Указ Президента РФ «Об организационных мерах по преобразованию предприятий, добровольных объединений предприятий в акцио­нерные общества» от 1 июля 1992 г.[15] К нему прилагалось «Положение о коммерциализации госпредприятий с одновременным преобразо­ванием в АО открытого типа», разд. IV которого содержал Типовой устав АО открытого типа. Началось массовое преобразование в АООТ крупных предприятий (объединений предприятий) во всех отраслях промыш­ленности. При этом центр тяжести был перенесен на максимальное обеспечение льготчленам трудового коллектива, ноне на эффективность управления пакетами акций, принадлежащих государству

Указ Президента РФ от 14 августа 1992 г. «О введении в действие приватизационных чеков», утвердил «Положение о приватизационных чеках»[16]. Это позволило «запустить» в сферу приватизации приватиза­ционные чеки, которые в большей доле по сравнению с деньгами вы­полняли функцию платежных средств при расчетах за приобретаемые объекты приватизации.

При преобразовании государственных предприятий и их объеди­нений в акционерные общества открытого типа также возникли ослож­нения. Не оправдал себя вариант акционирования, по которому 51 % акций передавался членам трудового коллектива. Оказалось очевид­ным, что мелкие акционеры не могут влиять на техническую и эконо­мическую политику акционерного общества, большинство из них деше-

Коммерческое право. Ч. II. Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. – СПб., С.-Петербургский университет, 1998. С. 10

во продали свои акции различным инвестиционным финансовым ком­паниям, которые не стремились и пока не стремятся инвестировать свои средства в реконструкцию производства[17].

В какой-то мере на исправление выявившихся недостатков был нацелен Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г., утвердивший Государственную программу приватизации государственных и му­ниципальных предприятий[18]. Названная программа в юридико-техническом плане была слабее предыдущей. Она оказалась аморфной, громоздкой, нечеткой. Но были у нее и положительные качества. Так, программа впервые регламентировала вопрос о приватизации объектов нежилого фонда, сданных в аренду, установила, что дивиденды по принадлежащим государству акциям и арендная плата за аренду госу­дарственного и муниципального имущества не включаются в состав средств от приватизации и подлежат перечислению в соответствующий бюджет, предусматривала механизм приватизации на основе исполь­зования приватизационных чеков и ряд других.

С середины 1994 г. начался третий этап приватизации – денежный. Его начальной правовой основой явился Указ Президента РФ от 22.07.94 г., который утвердил Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных пред­приятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.[19] Эта программа была нацелена на осуществление впредь только денежной привати­зации. Правда, еще сохранялась безвозмездная передача акций акцио­нерных обществ открытого типа, созданных в процессе приватизации, в соответствии с льготами, предоставленными Основными положе­ниями. Однако объем предоставляемых льгот был несколько уменьшен. Основные положения перечисляли ряд объектов, которые не могли быть приватизированы до принятия федерального закона «Об утверж­дении Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.» Основные положения содержали раздел о порядке продажи в собственность земельных участков при приватизации предприятий. Правила этого раздела в основном базировались на Указе Президента

Коммерческое право. Ч. II. Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. – СПб., С.-Петербургский университет, 1998. С. 11

РФ от 14 июня 1992 г. № 613.[20] Основные положения содержали также решение правовых вопросов, возникающих в переходный период от чековой (ваучерной) приватизации к денежной.

Однако в период с середины 1994 г. и по сей день ход «приватиза­ционной машины» несколько сбился: задания по доходам в бюджет 1995 и 1996 гг. оказались сорванными. Правда, были неудачные попытки исправить положение с доходами от приватизации в 1995 г.[21] путем передачи в залог акций, находящихся в федеральной собственности. Однако предложенная Госкомимуществом РФ громоздкая система договоров (кредита, залога, комиссии) вызывала серьезные возражения, ибо она не обеспечивала действенного контроля за исполнением каж­дого из названных договоров.

Краткий анализ развития законодательства о приватизации каса­ется лишь законов и указов Президента РФ. Однако не менее активной в этой сфере была и роль Правительства РФ. В рамках учебника нет необходимости, да и возможности проанализировать хотя бы важней­шие постановления Правительства, касающиеся приватизации. Пос­тановления Правительства, как правило, детализировали, конкре­тизировали идеи, заложенные в законах и указах Президента[22]. Нема­ловажное значение имели и нормативные акты Госкомимущества РФ. Количество изданных им актов огромно. Многие из них были тща­тельно подготовлены, скрупулезно регламентировали отдельные этапы приватизации, предлагали разработанные формы документов[23].

Коммерческое право. Ч. II. Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. – СПб., С.-Петербургский университет, 1998. С. 12

Следует учитывать, что по вопросам приватизации органы испол­нительной и представительной власти субъектов Федерации также издавали и издают распоряжения и постановления.

Немаловажное значение имеют и разъяснения Пленумов Верхов­ного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам судебной практики, связанной с применением законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий[24].

Нельзя не упомянуть еще об одной особенности некоторых норма­тивных актов сферы приватизации. Дело в том, что наряду с норма­тивными актами в точном значении этого понятия нередко издавались акты, имеющие индивидуально-нормативный характер.

Иными словами, в таком акте соединяются как свойства индиви­дуального предписания, так и нормативность. Примером тому, в част­ности, может служить Указ Президента РФ от 22 сентября 1995 г. «О соз­дании открытого акционерного общества "Российская метал­лургия"»[25], который воплощал в себе не только решение о создании общества, но и устанавливал нормы, обязательные для всех третьих лиц (например, о нераспространении на ОАО «Российская метал­лургия» действия Временного положения о холдинговых компаниях).

Безусловно, нормативная база приватизации, как и она сама, имеет издержки. Но вряд ли их можно было полностью избежать, памятуя, что приватизация означает крах административно-командной сис­темы, что происходит кардинальное изменение сложившихся в преж­ней экономической структуре отношений собственности, что ломаются устоявшиеся десятилетиями представления об отношениях человека и государства. Все это вызывает неприятие многих экономических ново­введений, с одной стороны, и торопливую поспешность внедрить новые отношения собственности – с другой. Подобные обстоятельства не могли не сказаться на правовом оформлении нововведений и, в част­ности, приватизации. Поэтому чаще всего именно в этой области вместо использования чисто юридических понятий и конструкций шли путем деклараций и постулатов. Можно констатировать, что многие из нор­мативных актов, принятых за весь охарактеризованный период прива-

Коммерческое право. Ч. II. Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. – СПб., С.-Петербургский университет, 1998. С. 13

тизации, противоречат друг другу, большинство из них устарели либо в целом, либо в части, некоторые совершенно не увязаны с теорети­ческими аксиомами нормотворческой практики. Была принижена роль закона в регулировании отношений в сфере приватизации. Если к этому добавить еще и тот факт, что изобилующий противоречиями, несты­ковками нормативный массив приватизации по своему количест­венному составу огромен, то очевиден вывод о необходимости «рас­чистки» и обновления нормативной базы и усиления роли закона в ре­шении важнейших проблем приватизации.

Долгожданный федеральный закон «О приватизации государст­венного имущества и об основах приватизации муниципального иму­щества в Российской Федерации»[26] был принят Думой 24 июня 1997 г. и вступил в действие 28 июля 1997г. Безусловно, в законе использовано почти все положительное, что имелось в прежнем законодательстве. Закон стал более логичным, более четким, ввел ряд новелл, заслуживаю­щих одобрения. К сожалению, и этот закон не свободен от недостатков. Многие его правила отсылают к нормативным актам, которые должны быть приняты позже. Таких отсылок более десятка. Следовательно, закон в полную силу сразу не заработает. Не решен четко и вопрос о применимости данного закона к процессу приватизации, начавшемуся до вступления закона в силу, но не завершенному к моменту введения в действие закона. Имеются и непростительные погрешности. Так, в ст. 3 Закона говорится о совместной собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований с физическими и юридическими лицами. Известно, однако, что по ГК РФ совместная собственность имеет место только в двух случаях: собст­венность супругов (п.  1. ст. 256 ГК) и собственность крестьянского (фер­мерского) хозяйства (ст.  257 ГК).

Закон о приватизации 1997 г. в определенной мере сделал шаг назад по сравнению с ранее принятыми законами и Указами Президента РФ, ибо определил, что приватизация земельных участков, составляющих единый комплекс с объектами приватизации, регулируется другими феде­ральными законами. Правда, в п.4 ст. 31 Закон установил, что норма­тивные акты Президента РФ и Правительства РФ по вопросам, которые согласно Закону о приватизации 1997г. должны решаться другими феде­ральными законами, действуют до введения в действие соответст­вующих федеральных законов.

Коммерческое право. Ч. II. Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. – СПб., С.-Петербургский университет, 1998. С. 14

Закон о приватизации состоит из 3-х глав и 31 статьи, почти каждая из них разбита на пункты – гл. I «Общие положения», гл. II «Порядок и способы проведения приватизации государственного и муниципаль­ного имущества», гл. III «Заключительные положения».

Наряду с Законом о приватизации 1997 г. большое значение имеет и Закон «О государственной программе приватизации»[27]. К этому за­кону ежегодно Правительство РФ одновременно с проектом федераль­ного закона о федеральном бюджете должно представлять и проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Программу приватизации. Программа пока не утверждена. Но в соответствии с Законом о приватизации 1997 г. она должна содержать прогноз прове­дения приватизации государственного имущества в соответствующих отраслях экономики РФ, прогноз изменения платежного баланса РФ вследствие приватизации госимущества, требования к программам при­ватизации субъектов РФ, порядок выбора способа приватизации гос­имущества и принятия решений о приватизации, порядок оценки стои­мости приватизированного имущества, определение льгот работникам государственных и муниципальных унитарных предприятий и др.

Анализ актов, составляющих нормативное обеспечение привати­зации, позволяет прийти к выводу, что по общему правилу такие акты носят комплексный характер, включая в свой состав как нормы публич­ного, так и частного права. Все эти акты регулируют отношения не только в сфере управления, финансов, бюджета, но и отношения иму­щественные, а также связанные с ними неимущественные как с учас­тием предпринимателей, так и в определенной мере только между ними. Сказанное позволяет отнести нормативную базу приватизации к комп­лексному институту коммерческого законодательства.

Гражданско-правовые нормы присутствуют почти в каждом норма­тивном акте, посвященном приватизации. Каково же их соотношение с нормами ГК, которым он в ч. 2 п.2 ст. З придал высшую юридическую силу, установив, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК. Но ч. 2 ст. 217 ГК из этого правила сделала существенное исключение. Она закрепила правило, в соот­ветствии с которым при приватизации государственного и муни­ципального имущества предусмотренные ГК положения, регули­рующие порядок (курсив мой. – В.Я.) приобретения и прекращения

Коммерческое право. Ч. II. Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. – СПб., С.-Петербургский университет, 1998. С. 15

права собственности, применяются, если законами о приватизации не установлено иное. Как же следует толковать эту норму? В литературе применительно к Закону о приватизации 1991 г. высказывались суж­дения, что порядок перехода права собственности в процессе прива­тизации следует понимать широко, и что недействительные сделки приватизации отнесены Законом только к оспоримым, и что при спо­рах по поводу объектов приватизации государственного и муници­пального имущества нельзя применять п.2 ст. 166 ГК[28]. Вопрос о ши­роком применении термина «порядок» может возникнуть в условиях действия нового Закона. Представляется, что под порядком приоб­ретения и прекращения права собственности надо понимать лишь те способы приватизации, о которых говорит закон. Поэтому порядок перехода права собственности не может затрагивать другие институты гражданского права (виды юридических лиц, их классификацию, сдел­ки, исковую давность, общие положения о договоре и т.д.). Все осново­полагающие нормы Гражданского кодекса должны последовательно применяться при осуществлении процесса приватизации для регулиро­вания имущественных и связанных с ними неимущественных отношений.

Там, где необходимо учесть особенности процесса приватизации, Гражданский кодекс такую возможность предоставил. Это не только упоминавшаяся уже ч. 2 ст. 217.

Надо отметить, что ГК в п.4 ст. 98 определил, что особенности создания акционерных обществ при приватизации государственных и муниципальных предприятий определяются законами и иными право­выми актами при приватизации этих предприятий. А ч. 2 п. 3 ст. 96 ГК говорит о том, что особенности правового положения акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, определяется также Законами и иными правовыми актами о приватизации государственных и муниципальных предприятий. Однако эти нормы ГК значительно смягчены Законом о приватизации 1997 г., ибо он установил, что в Уставе открытого акционерного общества, 100 % акций которого нахо­дятся в государственной или муниципальной собственности, должны быть учтены требования федерального закона «Об акционерных обществах», а также особенности, вытекающие из Закона о прива­тизации 1997 г. Видимо, п. 5 Закона «Об акционерных обществах»[29] от 24 ноября 1995 г. должен быть изменен.

Коммерческое право. Ч. II. Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. – СПб., С.-Петербургский университет, 1998. С. 16

[1] Яшманов Б. И прокурор бессилен, если слаб закон // Российская газета. 1996. 28 нояб.; Приватизация – круг третий // Российская газета. 1997. 12 апр.

[2] Приватизация – полным ходом // Российская газета. 1998. 6 марта.

[3] Ведомости РФ. 1991. № 27. ст. 297 (В дальнейшем – Закон о приватизации 1991 г).

[4] Мартемьянов B.C. Хозяйственное право. Т. I. Общие положения. Курс лекций. М., 1994. С.155-156.

[5] Закон РФ о внесении изменений в Закон РСФСР «О приватизации госу­дарственных и муниципальных предприятий в РСФСР» от 5 июня 1992 г. // Ведомости РФ. 1992. № 43. ст. 2429.

[6] СЗ РФ. 1997. № 30. ст. 3595 (В дальнейшем – Закон о приватизации 1997 г.). – Следует заметить, что Российская газета опубликовала закон лишь 2 августа 1997 г. Поскольку оба издания имеют право публиковать законы, указы Президента, поста­новления Правительства РФ, очевидно, следует считать датой введения в действие Закона о приватизации 1997 г. 28 июля 1997 г.

[7] Ведомости СССР. 1987. № 26. ст. 385.

[8] Ведомости СССР. 1989. № 25. ст. 481. – Законом о введении в действие ч. 2 ГК от 26 января 1996 г. установлено, что с 1 марта 1996 г. на территории РФ Основы законодательства об аренде не применяются // СЗ РФ. 1996. № 5. ст. 411.

[9] Механизм выкупа был четко определен лишь в Указе Президента РФ от 14 ок­тября 1992 г. «О регулировании арендных отношений и приватизации имущества госу­дарственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду» // Ведомости РФ. 1992. № 43. ст. 2429.

[10] Суханов Е.А. Развитие института вещных прав при переходе к рынку // Граж­данское право России при переходе к рынку: Сб. научных статей преподавателей кафедры гражданского права юридич. фак-та МГУ, посвященный памяти проф. В.П. Грибанова / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 1995. С. 90.

[11] Этот факт отметили Пленумы Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда РФ № 6/8 от 1 июля 1996 г. в п.59 // Вестник ВАС. 1996. № 9. С. 19-20.

[12] Ведомости РФ. 1992. № 3. ст. 93.

[13] Там же. № 7. ст. 312.

[14] Сборник постановлений Пятого (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР, 10–17 июля, 28 октября – 2 ноября 1991 г. М., 1991. С.44–45. – В соот­ветствии с этим постановлением особые полномочия Президента РФ в сфере нормотворчества могли им осуществляться до 1 декабря 1992 г. Нельзя не согласиться с Е.А. Сухановым, что Постановление Пятого съезда народных депутатов РСФСР установило беспрецедентные в нормотворческой практике правила, привело к углуб­лению противоречий в российском законодательстве (Е.А. Суханов. Развитие граж­данского законодательства при переходе к рынку. С.27. Сб. научных статей, посвя­щенный памяти В.П. Грибанова).

[15] Ведомости РФ. 1992. № 28. ст. 1657.

[16] Там же.№ 35.Ст.2001.

[17] Люди гибнут за металл // Российская газета. 1955. 9 авг.; Собственность в России нуждается в присмотре // Российская газета. 1997. 3 апр.

[18] Собрание актов РФ. 1994. № 1. ст. 2. – Напомним, что этот Указ как и все пос­ледующие уже не мог иметь силы закона.

[19] СЗ РФ. 1994. № 13. ст. 1478.

[20] Ведомости РФ. 1992. № 25. ст. 1427.

[21] Приватизация – круг третий // Российская газета. 1997. 12 апр.

[22] См., напр.: Постановление Правительства РФ от 15 июля 1992 г. «О порядке введения в действие приватизационных чеков в РФ» // Собрание актов РФ. 1992. № 3. ст. 295; Постановление Правительства РФ от 15 мая 1995 г. «О продаже на аук­ционе имущества (активов) ликвидируемых и ликвидированных государственных и муниципальных предприятий» // СЗ РФ. 1995. № 22. ст. 2059; Типовой план при­ватизации, утв. Постановлением Правительства РФ 4 августа 1992 г. // Собрание ак­тов РФ. 1992. № 7. ст. 386 и ряд других.

[23] Например, Примерное положение об инвестиционных конкурсах (инвес­тиционных) торгах по продаже объектов приватизации, находящихся в госу­дарственной и муниципальной собственности, утв. распоряжением Госкомимущества РФ № 770 от 13 ноября 1992 г. // Экономика и жизнь. 1992. № 48. С.20; Положение о закрытой подписке на акции при приватизации государственных и муниципальных предприятий – приложение к распоряжению Госкомимущества России от 27 июля 1992 г. № 308 // Экономика и жизнь. 1992. № 31. С.21, с изменениями, внесенными распоряжением № 1143-р от 16 декабря 1992 г. // Экономика и жизнь. 1992. № 52. С.16 и др.

[24] Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 декабря 1993 г // Вестник ВАС РФ. 1994. № 2. С.49–56; Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 48 от 1 июля 1996 г. // Вестник ВАС РФ. 1996. № 9. С.5 и др.

[25] СЗ РФ. 1995. № 39. ст. 4050.

[26] Российская газета. 1997. 2 авг.

[27] Закон пока не принят, но требования к нему достаточно четко определены ст. 4 Закона о приватизации 1997 г. (в дальнейшем – Программа приватизации).

[28] Зинченко С., Газарьян Б. Ничтожные и оспоримые сделки // Хозяйство и право. 199-7. № 2. С. 128. – Теперь эти высказывания во многом утратили свое зна­чение, так как Закон о приватизации 1997 г. в п.2 ст. 31 говорит о случаях, когда сделки о приватизации могут быть признаны ничтожными.

[29] СЗ РФ. 1996. № 1. ст. 1.

2. Объекты и субъекты приватизации государственного и муниципального имущества

Объекты приватизации. Закон о приватизации 1997 г говорит о приватизации государственного имущества. Но имущество может быть движимым и недвижимым (ст.  130 ГК). Безусловно, основную массу составляет недвижимое имущество, главным образом унитарные пред­приятия как имущественные комплексы (ст.  132 ГК). К числу дви­жимого имущества относятся в первую очередь акции открытых акцио­нерных обществ (ОАО), преобразованных из унитарных предприятий, а также закрепленные за государством доли в обществах с ограниченной ответственностью. Все объекты приватизации Программой прива­тизации классифицированы по следующим рубрикам.

1. Имущество, приватизация которого запрещена (например, недра, месторождения минеральных вод и лечебных грязей, лесной фонд, водные объекты (за исключение обособленных водных объектов), акватория, дно, объекты животного и растительного мира терри­ториального моря, исключительной морской зоны и континентального шельфа РФ, предприятия, обеспечивающие выпуск и хранение денеж­ных знаков, государственных казначейских билетов и других госу­дарственных ценных бумаг, штатное и табельное военное или иное имущество, находящееся в оперативном управлении Вооруженных сил РФ, железные дороги, объекты и имущество железнодорожного транс­порта, непосредственно участвующие в осуществлении перевозочного процесса и аварийно-восстановительных работ, метрополитен и др.).

2. Имущество, которое закрепляется в государственной собст­венности до принятия решения о прекращении его закрепления (например, предприятия и объекты гидрологической службы, службы контроля за состоянием природной среды и охраны природы, пред­приятия по изготовлению государственных знаков и др.).

3. Имущество, которое приватизируется с установлением запрета на участие в его приватизации иностранных физических и юридических лиц, а также резидентов РФ, имеющих в качестве учредителей (участников) или аффилированных лиц иностранных физических и юридических лиц (например, государственные унитарные пред­приятия по добыче и переработке радиоактивных и редкоземельных элементов, государственные унитарные предприятия, осуществляю­щие разработку и производство боеприпасов, взрывчатых веществ, пиротехнических изделий, продукции спецхимии и др.).

Коммерческое право. Ч. II. Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. – СПб., С.-Петербургский университет, 1998. С. 17

4. Имущество, которое приватизируется только на основании реше­ния Правительства РФ (например, информационные агентства и теле­радиовещательные кампании, предприятия по производству специаль­ных неядерных материалов, предприятия и организации, подведомст­венные Комитету РФ по патентам и товарным знакам и др.)[1].

5. Имущество, которое приватизируется на основании решения федерального органа по управлению государственным имуществом[2] по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, в компетенции которых находятся полномочия по координации и регу­лированию деятельности в соответствующих отраслях экономики (раз­личные объекты, не указанные в предыдущих разделах Госпрограммы – например, предприятия атомного машиностроения и др.).

Помимо этого классификационного критерия Программа прива­тизации содержит прогнозный перечень конкретных государственных унитарных предприятий, которые подлежат преобразованию в откры­тые акционерные общества, а также прогнозный перечень конкретных открытых акционерных обществ, акции которых, находящиеся в феде­ральной собственности, предлагается продать с обоснованием выбора таких предприятий и открытых акционерных обществ, предполагаемые способы и сроки приватизации и др. (ч. 8 ст. 4 Закона о приватизации 1997 г.). При этом есть и общие требования для включения в Программу государственных предприятий и открытых акционерных обществ. Необходимо, чтобы их балансовая стоимость на дату включения в Прог­рамму превышала 5 миллионов МРОТ. Кроме названных предприятий и ОАО в программный перечень включаются ОАО, созданные в про­цессе приватизации и производящие продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности.

Коммерческое право. Ч. II. Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. – СПб., С.-Петербургский университет, 1998. С. 18

Надо также отметить, что в прогнозный перечень могут быть вклю­чены и другие конкретные ОАО (например, при продаже акций которых Правительство РФ приняло решение о закреплении акций в феде­ральной собственности или об использовании специального права на участие РФ в управлении такими ОАО («золотой акции»), а также ОАО, акции которых, находящиеся в федеральной собственности, подлежат передаче в качестве вклада РФ в уставные капиталы хозяйственных обществ. В эту же группу могут входить и такие ОАО, акции которых, находящиеся в федеральной собственности, могут быть отчуждены вла­дельцам государственных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения этих акций. Речь в данном случае идет о том, что Пра­вительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления могут вынести решение о выпуске ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения находящихся в госу­дарственной или муниципальной собственности акции созданных в процессе приватизации АО[3].

Субъекты приватизации. Осуществлением единой государственной политики в области приватизации государственного имущества зани­мается прежде всего Мингосимущество РФ. Для реализации этой задачи оно наделяется определенными полномочиями: координирует деятельность соответствующих федеральных органов в области управ­ления и распоряжения федеральной собственностью, издает в пределах своей компетенции нормативные акты, регулирующие процесс прива­тизации государственного имущества, дает разъяснения о применении законодательства РФ о приватизации, совместно с соответствующими федеральными органами предоставляет Правительству проект Програм­мы приватизации, организует и контролирует ее реализацию, прини­мает решения о приватизации федерального имущества и передает объекты приватизации специализированным учреждениям для их пос­ледующей продажи. Мингосимущество РФ является от имени РФ учре­дителем ОАО, создаваемых в процессе приватизации, осуществляет от

Коммерческое право. Ч. II. Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. – СПб., С.-Петербургский университет, 1998. С. 19

имени РФ права акционера (участника) хозяйственных обществ, акции (доли) в уставном капитале которых находятся в федеральной собст­венности, ведет реестр учета государственного имущества.

Правовое положение Мингосимущества РФ неоднозначно. В пер­вую очередь – это орган исполнительной власти, его руководитель является членом Правительства РФ и по должности министром РФ. Но Мингосимущество РФ находится на бюджетном финансировании, т.е. средства выделяются ему по утвержденной смете, а также за ним закрепляется иное имущество на праве оперативного управления. Кроме средств, непосредственно выделенных по бюджету, Мингос­имущество РФ получает определенный процент от средств, вырученных от приватизации (в виде регистрационных сборов, прочих поступ­лений). К сожалению, вопрос о размере процентов, отчисляемых от названных средств не был достаточно обоснован[4].

Закон о приватизации 1997г. установил в ст. 13, что средства, полу­ченные в результате приватизации, распределяются в порядке и в соот­ветствии с нормативами, которые устанавливаются Программой прива­тизации. По-видимому в Программе будет установлен разумный нор­матив отчислений на покрытие расходов по предпродажной подго­товке объектов приватизации, финансирование организации продаж государственного имущества и т.п., ибо большая масса денежных поступлений от приватизации в соответствии с Законом о прива­тизации является обязательными платежами и должна перечисляться соответственно в федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации, местные бюджеты. За несвоевременное перечисление таких средств продавцы государственного и муниципального имущества уплачивают пени за каждый день просрочки в размере 1/300 процентной ставки рефинансирования ЦБ РФ.

Итак, названный орган может выступать в гражданском обороте в качестве учреждения (приобретение мебели, канцелярских принадлеж­ностей и т.п.). Однако Мингосимуществу РФ не предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность. В этом смысле его положение существенного отличается от статуса большинства учреж­дений – некоммерческих организаций.

Коммерческое право. Ч. II. Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. – СПб., С.-Петербургский университет, 1998. С. 20

Кроме того, следует помнить, что в соответствии с п.1 ст. 125 ГК РФ Мингосимуществу РФ предоставлено право выступать в граж­данском обороте от имени РФ, но в рамках закрепленной за ним компетенции.

В субъектах федерации созданы органы по управлению государст­венным имуществом данного субъекта, в большинстве субъектов наде­ленные полномочиями территориальных органов Мингосимущества РФ[5]. В Положении о них детально определены их права и обязанности по управлению государственным имуществом субъекта федерации. Эти органы (пока они именуются КУГИ или КУИ) по поручению Мингос­имущества РФ вправе осуществлять отдельные полномочия по прива­тизации федерального имущества. Их правовое положение аналогично правовому положению Госкомимущества РФ. Они являются госор­ганами исполнительной власти, в гражданском обороте действуют как юридические лица – учреждения, финансируемые собственником из бюджета, а также за счет отчислений от средств, полученных при прива­тизации, имеют имущество, закрепленное за ними на праве опера­тивного управления. В то же время в порядке ст. 125 ГК РФ эти органы выступают в пределах своей компетенции от имени субъекта федерации в гражданском обороте.

К субъектам приватизации относятся также продавцы и покупатели федерального, государственного и муниципального имущества. Про­дажу федерального имущества осуществляют специализированное учреждение и назначенные им представители. В настоящее время таким специализированным учреждением является Российский фонд феде­рального имущества[6]. Положение о нем, утвержденное Указом Прези­дента РФ 17 декабря 1993 г. № 2173, действует в пределах, не проти­воречащих ГК РФ и Закону о приватизации 1997 г.[7] РФФИ (специа­лизированное учреждение) является юридическим лицом, состоит на

Коммерческое право. Ч. II. Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. – СПб., С.-Петербургский университет, 1998. С. 21

бюджетном финансировании, наделено обособленным имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления. Он так же как и Мингосимущество РФ получает по нормативу определенную часть отчислений от сумм, вырученных при продаже приватизирован­ного имущества[8]. РФФИ выполняет определенные функции в про­цессе приватизации. Он от имени Российской Федерации владеет переданным ему Мингосимуществом РФ или Комитетом по управле­нию государственным имуществом субъектов РФ принадлежащими Российской Федерации объектами приватизации до их продажи, в том числе осуществляет полномочия РФ как акционера (участника) в хо­зяйственных обществах, выступает от имени Российской Федерации в качестве продавца объектов приватизации, ведет статистическую и бух­галтерскую отчетность о движении денежных средств, полученных от приватизации, а также осуществляет учет подлежащих приватизации акций (доле в уставном капитале) и обязательств покупателей, определенных договорами купли-продажи федерального имущества. РФФИ выполняет целый ряд иных функций.

В качестве продавца могут выступать и представители РФФИ. В этом случае между РФФИ и представителем заключается договор. Закон о приватизации не дает квалифицирующих признаков этого договора, отсылая к ГК РФ. По-видимому в данном случае может быть исполь­зован и договор поручения и договор комиссии. Однако, если зако­нодатель имел в виду выступление представителя от имени РФФИ, то следует заключать договор поручения. При этом в договоре должна быть оговорена обязанность поверенного реализовать выставляемые на продажу объекты приватизации на согласованных договором усло­виях и по цене, которая не должна быть ниже начально установленной. Порядок определения начальной цены устанавливается Программой приватизации. Однако продавцы имущества вправе с учетом сложив­шейся конъюнктуры рынка принять решение об изменении началь­ной цены. Но она не может быть снижена более чем на 10 % без сог­ласования с соответствующими органами по управлению имуществом, утвердившими планы приватизации приватизируемых объектов.

Закон устанавливает, что отбор представителей производится на конкурсной основе, а их деятельность финансируется за счет отчислений

Коммерческое право. Ч. II. Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. – СПб., С.-Петербургский университет, 1998. С. 22

от денежных средств, полученных в результате продажи федерального имущества. Отсюда следует, что деятельность по продаже приватизи­руемых объектов не является для представителей предпринимательской.

Субъекты РФ вправе в процессе приватизации продавать принад­лежащее им на праве собственности имущество с помощью юриди­ческих лиц, которым в порядке, определенном органами государст­венной власти субъектов РФ, предоставлены полномочия на органи­зацию и осуществление продажи такого имущества.

В настоящее время в субъектах РФ функции продавца привати­зируемого имущества выполняют Фонды имущества. Они являются юридическими лицами, финансируются за счет средств, полученных в виде отчислений от сумм совершенных ими сделок по приватизации по нормативам, устанавливаемым Госпрограммой приватизации. Фон­ды субъектов РФ по своей юридической природе относятся к неком­мерческим организациям – учреждениям, которым, однако, даже в рамках уставных целей не предоставлено право заниматься предпри­нимательской деятельностью[9].

Покупателями приватизируемого могут быть российские физи­ческие и юридические лица. Для покупателей – физических лиц необ­ходимо наличие дееспособности либо эмансипированности (ст. 27 ГК). К юридическим лицам предъявляются особые требования. Так, не вправе выступать в качестве покупателей государственные и муници­пальные унитарные предприятия, казенные предприятия, государст­венные и муниципальные учреждения, а также иные юридические ли­ца, в уставном капитале которых доля РФ, субъектов РФ и муниципаль­ных образований превышает 25 %.

Покупатели должны представить определенные документы, пере­чень которых определяет Правительство РФ. Но обязательными среди них являются для юридических лиц представление своих утвержденных в установленном порядке учредительных документов и балансовых отче­тов за последние три года деятельности. Кроме этого, покупатели – юридические лица прилагают справку налоговой инспекции, если сделка совершается на сумму более десяти тысяч установленных феде­ральным законом минимальных размеров оплаты труда (МРОТ). Для физических лиц предоставление справки налоговой инспекции необхо­димо в случае заключения сделки на сумму более двух тысяч МРОТ.

Коммерческое право. Ч. II. Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. – СПб., С.-Петербургский университет, 1998. С. 23

Иностранные физические и юридические лица могут участвовать в сделках по продаже приватизируемых объектов за исключением тех, в отношении которых Программой приватизации установлен запрет на участие в их приватизации иностранных юридических и физических лиц, а также резидентов РФ, имеющих в качестве учредителей (участ­ников) или аффилированных лиц иностранных физических и юри­дических лиц.

[1] В Законе о приватизации 1997г. не совсем четко выдержан критерий раз­граничения объектов приватизации, о которых идет речь в ч. 2 ст. З и ч. 4 ст. З, ибо в том и другом случае решение о приватизации принимается Правительством РФ. Ви­димо, в ч. 2 ст. 3 речь идет лишь о таких объектах, которые могут быть приватизированы только путем создания ОАО, 100 % акций которых закрепляется в собственности государства.

[2] В соответствии с Указом Президента РФ от 23 сентября 1997 г. Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом преобразован в Ми­нистерство государственного имущества РФ (Мингосимущество России) // Российская газета. 1997. 2 окт. – Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 1997г. № 1644 определены основные функции Мингосимущества РФ, порядок его фи­нансирования и установлено, что оно является правопреемником Госкомитета РФ по управлению государственным имуществом // Российская газета. 1998. 22 янв.

[3] Как явствует из ст. 143 ГК к ценным бумагам относятся все виды перечисленных в ней ценных бумаг, а также иные документы, которые законами о ценных бумагах или в установленном им порядке (курсив мой. – В.Я.) отнесены к числу ценных бумаг. Закон о приватизации не является законом о ценных бумагах. Следовательно, уста­навливать новый вид ценных бумаг он не может. Видимо, речь идет о государственных и муниципальных облигациях, права на выигрыш по которым осуществляется не в денежной форме, а в виде права на приобретение акций, осуществляемое в особом порядке (см.п.2 ст. 24 Закона о приватизации 1997 г.).

[4] В печати отмечалось, что, по данным Счетной палаты, Госкомимущество РФ, являясь бюджетным органом, в 1955 г. получил от продажи госимущества в виде от­числений суммы, превысившие бюджетные средства на содержание ведомства почти в десять раз (Яшманов Б. И прокурор бессилен, если слаб закон // Российская газета. 1996. 28 нояб.).

[5] Типовое положение о комитете по управлению имуществом края, области, авто­номного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга, обладающем правами и полномочиями территориального агентства Госкомимущества РФ, утверждено Указом Президента РФ 14 октября 1992 г № 1231 // Собрание актов РФ. 1992. № 43. ст. 2430. -Этот нормативный акт действует в части, не противоречащей ГК РФ и Закону о при­ватизации 1997 г. Последний возложив на Правительство РФ утверждение нового Положения.

[6] В дальнейшем – РФФИ. – Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 1997г. это наименование сохраняется и впредь // Российская газета. 1997. 2 дек.

[7] Собрание актов РФ. 1993. № 51. ст. 4937.

[8] По данным Счетной палаты, в 1995 г. каждый работник РФФИ из этого источника получил по 59 должностных окладов (Яшманов Б. И прокурор бессилен, если слаб закон // Российская газета. 1996. 28 нояб.).

[9] Термин «фонд» не должен заслонять истинную его природу, а потому ст. 118, 119 ГК неприменимы.