§ 1. Понятие правоохранительной деятельности

Повышение роли и значения права, его господство, политиче­ский и идеологический плюрализм, обеспечение прав человека суть нерасторжимые слагаемые демократии. Не может быть демо­кратии в отсутствие уважения к правам человека. Очевидно и об­ратное: утверждение демократии создает условия для обеспече­ния прав человека.

Одновременно с процессом итплементации1 в национальное законодательство общечеловеческих стандартов прав и свобод личности в стране происходит процесс совершенствования инсти­тутов их осуществления и защиты.

Конечно, еще рано говорить о состоявшейся трансформации России в государство, основанное на законе и обеспечивающее гражданам всеобъемлющие гарантии соблюдения их прав и сво­бод. Сегодняшнее социально-экономическое положение страны является препятствием на пути полномасштабного формирования демократических институтов. Вместе с тем защита и обеспечение прав человека представляет собой один из ключевых факторов эф­фективного решения сложных задач переходного периода, созда­ния гарантий демократического развития. В этой ситуации особое

Имплементация (от лат. implere — выполнять, исполнять) — осуществле­ние, исполнение государством международно-правовых норм.

Глава!. Правоохранительная деятельность...

значение  приобретает правоохранительная деятельность госу­дарства.

Правоохранительная деятельность является одним из видов государственной деятельности. Как форма активного и осознанно­го отношения к окружающему миру всякая деятельность, в том числе и правоохранительная, включает в себя цель, средство, ре­зультат и сам процесс деятельности.

Цель правоохранительной деятельности — охрана самого права.

Право было рождено потребностями жизни общества на этапе его раннеклассового становления как нормативный способ регу­лирования производящей экономики. Люди поняли, что им луч­ше отказаться от какой-то части естественных прав и свобод, учре­див государство и став его гражданами, тем самым признав, что существует общий для всех интерес, для достижения которого не­обходимо сознательное самоограничение личности. Государству было доверено ограничение прав отдельных лиц, ставящих свои интересы выше общественных, вплоть до применения к ним мер принуждения (теория общественного договора)1. Уже с самых ран­них стадий его возникновения обнаруживается не только социаль­ное предназначение права в экономической, политической и духовной сферах жизни общества, но и его роль как нормативно-классового регулятора, т.е. инструмента регулирования обще­ственных отношений экономически господствующего класса или всего общества. Право определяет и упорядочивает существую­щие общественные отношения и порядки, соответствующие инте­ресам граждан, общества и государства.

С момента своего появления право становится одним из основ­ных средств охраны общезначимых, наиболее важных экономиче­ских, политических, национальных и иных общественных отно­шений, их неприкосновенности и сообразно этому нацелено на вытеснение, искоренение нежелательных, чуждых обществу от­ношений2.

Важнейшее предназначение правоохранительной деятельно­сти — обеспечение в демократическом обществе режима законно­сти. Под законностью понимается неукоснительное соблюдение и

1 См.: РуссоЖЖ. Педагогические сочинения. М., 1981. С. 166—172; Гоббс Т. Сочинения. Т. 1. М., 1989. С. 48—50; История политических и правовых учений / Под ред. B.C. Нерсесянца. М., 1995. С. 269 и след.

^ См.: Радъко Т.Н. Функции права // Общая теория права. Курс лекций. Н. Новгород, 1993. С. 277 и след.

§ 1. Понятие правоохранительной деятельности        13

исполнение всех юридических норм, прежде всего тех, которые содержатся в законах (отсюда ее название — «законность»), всех правовых предписаний гражданами, их объединениями, долж­ностными лицами, государственными органами. Результатом действия режима законности, выражающим степень осуществле­ния ее требований, является незыблемый правопорядок1. Право­порядком называется общественный порядок, основанный на пра­ве и сложившийся в результате осуществления идей и принципов законности.

Действия специальных учреждений по предупреждению пра­вонарушений, их расследованию, привлечению к ответственности виновных являются материальной гарантией соблюдения требо­ваний права.

Выражая государственную волю в системе общеобязательных правил поведения, право — близкий, «родственный» институт государству, важнейший фактор реализации его власти. Госу­дарство располагает специальными органами и способно делать свои веления обязательными для всего населения. Через право­творчество2, свои законодательные органы государство оснащает необходимыми полномочиями и надлежащими средствами воз­действия правоохранительные учреждения, органы юрисдик­ции3, правосудия.

Правоохранительная деятельность как средство достижения указанной выше цели представляет собой деятельность по надзору и контролю за соблюдением законов, привлечению виновных лиц к юридической ответственности, рассмотрению дел в судах, дру­гих юрисдикционных органах, исполнению их решений, проведе­нию в жизнь карательных и правовосстановительных мер.

Когда говорят о правоохранительной деятельности как про-цессе, имеют в виду ее планирование, координацию, а также осу-

См.: Алексеев С.С.Право: азбука — теория — философия. Опыт комплекс­ного исследования. М-, 1999. С. 38 и след.

Правотворчество — деятельность по подготовке проектов нормативных юридических актов, их принятию и изданию, официальное закрепление государ­ственной воли в нормах права. Правотворческий процесс имеет научный характер и тесно связан с правоприменительной и правоохранительной деятельностью.

Органы юрисдикции, юрисдикционные органы — это органы, наделенные законом (или иным нормативным актом) правомочиями по разрешению правовых споров и решению дел о правонарушениях, т. е. правомочные оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности, применять юри­дические санкции к правонарушителям.

14            Глава I, Правоохранительная деятельность...

ществление принятых решений и контроль за их выполнением (управленческий аспект).

Резюмируя изложенное, кратко можно заключить, что право­охранительная деятельность — это властно-организующая дея тельностъ компетентных органов и лиц, направленная на охра ну прав и свобод граждан, на обеспечение в обществе законности и правопорядка).

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и граж­данина — обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ). Кон­ституционным провозглашением прав и свобод человека как вы­сшей ценности Россия признала требования демократического международного сообщества, таких общепризнанных актов меж­дународного права, как Всеобщая декларация прав человека, при­нятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., Междуна­родный пакт об экономических, социальных и культурных пра­вах и Международный пакт о гражданских и политических правах. Оба пакта были приняты Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. Вступление России в Совет Европы связано с подписанием и ратификацией федеральными законами ряда евро­пейских конвенций2. Наиболее важной из них является Конвен­ция о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней, которые ратифицированы Федеральным законом от 30 марта 1998 г. и имеют обязательную силу для России3.

Конкретный перечень прав и свобод содержится в ст. 6, 7, 13, 15 гл. 1 и гл. 2 Конституции РФ. Этот перечень самый обширный из известных праву не только России, но и большинства других стран мира. Закрепленными в Конституции РФ правами и свобо­дами обладают не только граждане России, но и иные находящи­еся на ее территории лица: иностранцы, лица без гражданства,

В научной литературе есть и другие определения данного понятия, в част­ности, как такой государственной деятельности, « которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юриди­ческих мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблю­дении установленного им порядка». См., например: Гуценко К.Ф., Ковалев МЛ. Правоохранительные органы. М., 2002. С. 9; Гуляев А. П. Правоохранительная де­ятельность (понятие, виды, субъекты). Лекция. М., 1999. С. 3—7.

2              Международная защита прав и свобод человека. М., 1990. С. 14—57.

3              СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1514. Текст Конвенции и Протоколов к ней неанг­

лийском языке, их официальный перевод на русский язык см.: СЗ РФ. 1998. № 20.

Ст. 2143.

§ 1. Понятие правоохранительной деятельности        15

беженцы, а также лица, получившие политическое убежище в России.

Государство обязывает все свои органы, учреждения, должност­ных лиц уважать и соблюдать законные права и свободы всех лиц, проживающих на его территории. Это позволяет говорить о право­охранительной деятельности в широком и узком смысле слова.

В широком смысле — это деятельность всех государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти), обеспечивающих соблюдение прав и свобод граждан, их реализа­цию, законность и правопорядок. Обеспечивая режим законно­сти, реализацию своих прав гражданами, отстаивая законные го­сударственные интересы, они тем самым косвенно участвуют в правоохранительной деятельности, т.е. способствуют охране пра­ва от нарушений. Хотя это важная, но далеко не единственная сто­рона деятельности большинства государственных органов. У них на первом плане другие задачи — хозяйственные, культурные, со­циальные, для решения которых они и создаются. Некоторые пра­воохранительные функции государственные органы выполняют как бы попутно, наряду с осуществлением своих основных задач.

В узком смысле правоохранительная деятельность — это дея­тельность специально управомоченных (компетентных) органов обеспечения законности и правопорядка, которые существуют только или главным образом для выполнения таких задач, как вы­явление, пресечение и предупреждение правонарушений, приме­нение различных санкций к правонарушителям и реализация мер воздействия (наказания).

Важно отметить, что сфера охраны права не ограничивается контролем над наиболее общественно опасными деяниями — пре­ступлениями или административными правонарушениями. Объ­явив государство правовым, Конституция РФ (ч. 1 ст. 1) поставила его в зависимость от закона. По меньшей мере это проявляется в том, что права и свободы человека и гражданина обязательны для государства, и не только граждане, их объединения, но и органы государственной власти, органы местного самоуправления, долж­ностные лица обязаны соблюдать Конституцию и законы. По­этому не менее решительно должны пресекаться не только пре­ступления, но и любые иные проявления противоправности, ущемления или умаления любых прав и законных интересов, кому бы они ни принадлежали.

В правовом государстве признается и право каждого гражда­нина защищать свои права и свободы всеми способами, не запре-

16            Глава I. Правоохранительнаядеятельность...

щенными законом (например, жизнь или здоровье, собственность путем реализации своего права на необходимую оборону (ст. 37 УК) от преступного посягательства на эти важнейшие ценности, естественные блага личности, активно добиваться выполнения го­сударственными органами возложенных на них полномочий, содействовать им в этом. А если иметь в виду, что Россия провоз­гласила себя социальным государством, т.е. государством, поли­тика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, то становится очевидной значимость правоохранительной деятельности в его со­здании.

В юридической литературе указывается на ряд существенных признаков правоохранительной деятельности как вида государ­ственной деятельности1.

Во-первых, такая деятелькостьреализуется в определенном по рядке, установленном законом: контроль за соблюдением прав и свобод граждан и организаций, предупреждение, пресечение и вы­явление нарушений этих прав, принятие мер к устранению нару­шений и их последствий, применение к виновным мер воздействия.

Во-вторых, такая деятельность может осуществляться не лю­бым способом, а лишь с помощью применения юридических мер воздействия. К ним принято относить меры государственного принуждения и взыскания, регламентируемые законом. Так, в уголовном процессе таким государственным принуждением явля­ются, например, задержание подозреваемого (ст. 91 УПК), подпи­ска о невыезде (ст. 102 УПК), заключение под стражу (ст. 108 УПК) и другие меры пресечения, применяемые для недопущения попыток обвиняемого скрыться от дознания, предварительного следствия или суда, продолжать заниматься преступной деятель­ностью, угрожать свидетелю, иным участникам уголовного судо­производства, уничтожить доказательства либо иным путем вос­препятствовать производству по уголовному делу. В качестве меры административного наказания граждане за совершение со­ответствующего административного правонарушения могут быть лишены специальных прав, например, права управления транс­портным средством в случае вождения автомобиля в состоянии опьянения (ст. 12.8 КоАП) или превышения установленной ско­рости   движения   транспортного   средства   на   величину   более

См., например: Гуляев А.ТТ. Указ. соч. С. 6, 7; Гуценко К.Ф.. Ковалев МЛ. Указ. соч. С. 7—9.

§ 1. Понятие правоохранительной деятельности        17

60 км/час (ч. 4 ст. 12.9 КоАП). Важное место среди мер юридиче­ского воздействия занимают и меры превентивного характера, направленные на предупреждение антисоциального и противо­правного поведения, допускаемые лишь в установленных законом пределах. К ним относятся в уголовном законодательстве, напри­мер, нормы о добровольном отказе от преступления и деятельном раскаянии, о применении принудительных мер медицинского ха­рактера к лицам, совершившим преступление и страдающим пси­хическими расстройствами, не исключающими вменяемости, или признанным нуждающимися в лечении от алкоголизма или нар­комании.

В-третьих, атрибутивным признаком правоохранительной де­ятельности является установленный законом исчерпывающий характер применяемых в процессе ее осуществления юридиче ских мер воздействия. Данный признак означает, что указанные меры должны строго соответствовать предписаниям закона. Например, ст. 44 УК устанавливает обязательный для суда пере­чень видов наказаний, расположенных в определенном порядке с учетом их характера и сравнительной тяжести (от менее строгого к более строгому) и классифицируемых по определенным принци­пам (система наказаний). Суд в правоприменительной деятельно­сти обязан неукоснительно придерживаться только этого перечня и не может выйти за пределы данной системы, произвольно изме­нив основания, условия или порядок назначения того или иного вида наказания, вида исправительного учреждения. В то же время указанные в законе виды наказаний позволяют суду на основе за­кона и с учетом опыта судебной практики эффективно использо­вать различные меры воздействия на подсудимого, сочетая иму­щественные лишения, ограничения собственных личных неиму­щественных неотъемлемых прав и интересов, воздействия на психологическую структуру личности, ограничения возможно­стей профессионального и иного поведения в будущем1.

В-четвертых, не менее значимым является и тот признак, что правоохранительная деятельность реализуется в установленном законом порядке, с соблюдением определенных процедур.

Так, после окончания судебных прений председательствующий предоставляет подсудимому последнее слово (ст. 293 УПК); в соот­ветствии со ст. 233 УПК рассмотрение уголовного дела в судебном заседании не может быть начато ранее семи суток с момента вруче-

1   См.: Ветров Н.И. Уголовное право. Общая часть. М., 1999. С. 273.

18            Глава I. Правоохранительная деятельность...

ния подсудимому копии обвинительного заключения. Несоблюде­ние указанных процедур и сроков является существенным наруше­нием права на защиту и также может повлечь за собой признание судебных решений незаконным и недействительным. Любое от­ступление от предписаний закона, даже с самыми благородными помыслами, недопустимо и есть не что иное, как беззаконие, несо­вместимое с охраной прав и свобод человека и гражданина.

В целях исключения подобных правонарушений ч. 3 ст. 7 УПК, конкретизируя проявление принципа законности при про­изводстве по уголовному делу, устанавливает: «Нарушение норм настоящего Кодекса судом, прокурором, следователем, органом дознания или дознавателем в ходе уголовного судопроизводства влечет за собой признание недопустимыми полученных таким пу­тем доказательств».

Даже преступник не может быть лишен прав человека. Кроме того, обвиняемый (подсудимый) считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным за­коном порядке и не установлена вступившим в законную силу приговором суда (презумпция невиновности — ст. 49 Конститу­ции РФ, ст. 14 УПК). По большому счету, речь можно вести только об ограничении прав человека, обвиняемого в совершении пре­ступления, и то в минимально необходимых пределах, на основе закона и при строгом соблюдении установленной им процедуры. Ее нарушения, кроме прочего, влекут за собой недоверие к право­охранительным органам, их невысокую оценку.

В-пятых, важным признаком правоохранительной деятельности является и то, как уже отмечалось, что ее реализация возлагается прежде всего на специально уполномоченные государственные орга­ны — правоохранительные органы, наделенные властными полно­мочиями, исполнение которых обеспечивается принудительной си­лой государства. Правоохранительную деятельность могут осущест­влять только лица, состоящие на службе в правоохранительных органах1. Присвоение другими лицами права осуществлять право­охранительную деятельность является недопустимым и при опреде­ленных условиях может квалифицироваться как преступление (ст. 288, 330 УК).

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» наряду с правоохранительной службой выделяет еще два вида государственной службы — государственную гражданскую службу и военную службу // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

§ 1. Понятие правоохранительной деятельности        19

Являясь структурным элементом государственного аппарата, правоохранительные органы в своей деятельности в большей мере реализуют меры специального характера, которые прямо и непо­средственного воздействуют на правонарушителей. Когда наруше­ние прав и свобод граждан связано с нарушением конкретных право­вых норм о юридической ответственности (например, администра­тивной или уголовной), когда возникает необходимость пресечения таких действий, раскрытия преступлений, изобличения виновных и т.д., это могут осуществить соответствующим образом подготов­ленные сотрудники, по большей части юристы, а также специали­сты, обладающие познаниями в других отраслях науки и практики.

Наконец, существенны и такие признаки правоохранительной деятельности, как обязательность решений и действий правоох рачительных органов, их должностных лиц, принятых в преде­лах их компетенции и в соответствии с законом, для граждан, ор­ганов и организаций, которым они адресованы; возможность бес­препятственно обжаловать эти решения в установленном законом порядке, в том числе и в суде, а также установленная за­коном ответственность должностных лиц правоохранитель­ных органов за вред, причиненный гражданам или организациям своими неправомерными действиями, и компенсация причинен­ного ущерба (ст. 52 Конституции РФ, ч. 4 ст. 11 УПК).

К понятию «правоохранительная деятельность» близки такие понятия, как правоприменительная деятельность, применение права (закона). Правоприменительная деятельность представля­ет собой систему разнородных правоприменительных действий основного и вспомогательного характера, выраженных в правопри­менительных актах1. Применение норм права есть форма их реали­зации (использование, соблюдение и исполнение), осуществляемая государством в лице своих органов применительно к конкретным случаям жизни. Применение права (закона) — это особая деятель­ность, необходимость в которой возникает в случаях, когда закон или другой нормативный правовой акт должен действовать с учетом тех или иных конкретных обстоятельств, требующих установления факта и контроля (например, выдача водительского удостоверения, регистрация актов гражданского состояния, признание гражданина безвестно отсутствующим или объявление его умершим; когда есть спор о праве, правах и обязанностях; в случаях, когда не исполняют­ся обязанности, имеются препятствия в осуществлении прав и совер-

1   См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 367.

20            Глава I. Правоохранительная деятельность...

шаются правонарушения). Право применяют все юридические и физические лица. Хотя к правоприменительным органам принято относить лишь государственные органы, включая и правоохрани­тельные, к рассмотрению которых мы и переходим.