§ 2. Понятие, система и общая характеристика правоохранительных и судебных органов Российской Федерации

Существенным условием обеспечения прав и свобод человека и гражданина является создание четко скоординированной систе­мы правовых механизмов и процедур их реализации. Ныне суще­ствующие институты защиты прав граждан, включающие в себя судебную защиту, оказание юридической помощи, деятельность несудебных государственных и негосударственных учреждений и неправительственных правозащитных организаций составляют в целом систему правоохранительных органов.

В российском законодательстве нет правовой нормы, содержа­щей определение правоохранительных органов, как, впрочем, отсут­ствует и законодательное определение понятия «правоохранитель­ная деятельность», что в определенной мере предопределяет разно­бой и в перечне государственных или негосударственных органов, которые обоснованно можно было бы относить к правоохранитель­ным. Сами эти словосочетания давно широко используются юрис­пруденцией — практикой (в том числе и юридическими актами), на­укой. Так, в соответствии со ст. 8 Федерального Закона «О прокура­туре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятель­ность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, ор­ганов таможенной службы и других правоохранительных органов. Таким образом, ведомственная принадлежность перечисленных ор­ганов приобрела законодательное закрепление. В таком контексте данная формулировка используется и в ряде других нормативных актов и официальных документов ненормативного характера.

Законодательный пробел в четком определении исчерпываю­щего перечня государственных органов, занимающихся правоох­ранительной деятельностью, восполняется юридической наукой и практикой. Ими выработан ряд критериев, находящихся в орга­нической связи с признаками правоохранительной деятельности,

§ 2. Общая характеристика правоохранительных и судебных органов РФ   21

которым должен соответствовать государственный орган для того, чтобы его можно было отнести к правоохранительным:

•               правоохранительный орган уполномочивается законом для

осуществления этой деятельности; чаще всего это закон, специально

посвященный задачам, организации и компетенции этого органа;

правоохранительный орган осуществляет свою деятельность не в произвольной форме, а с соблюдением установленных за­коном правил и процедур, за нарушение которых в отношении должностных лиц, их допустивших, установлена юридическая (материальная, дисциплинарная, административная или уголов­ная) ответственность. Статья 53 Конституции РФ гарантирует по­терпевшим от преступлений и злоупотреблений властью компен­сацию причиненного ущерба;

в процессе своей деятельности правоохранительные органы,

используя властные полномочия, имеют право применять госу­

дарственное принуждение;

законные и обоснованные решения правоохранительных ор­

ганов подлежат обязательному исполнению; их неисполнение вле­

чет дополнительную юридическую ответственность.

Сообразно с указанными критериями из числа государствен­ных органов к правоохранительным должны быть отнесены: про­куратура, органы внутренних дел, органы обеспечения безопасно­сти, органы налоговой службы, таможенные органы, органы пред­варительного расследования, органы юстиции, нотариат (схема 1).

Определяя место правоохранительных и судебных органов в системе органов государства, необходимо исходить из разделе­ния власти, закрепленного в Конституции РФ и как идеи (ст. 10), и как принципа организации и деятельности государственных ор­ганов (ст. 94, 110 и 118 Конституции РФ), как структурных эле­ментов государственного аппарата, наделенных властными пол­номочиями, исполнение которых обеспечивается государствен­ным принуждением.

Принцип разделения властей, относясь к числу общих прин­ципов демократического правового государства, обязателен для организации государственной власти не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации. Он предполагает распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, взаимное уравновешивание вет­вей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие. Не допускается сосредоточение полномочий различных ветвей власти в одном органе (например, совмещения депутатских обязанностей с занятием должности на государственной службе).

§ 2. Общая характеристика правоохранительных и судебных органов РФ   23

При последовательном проведении в жизнь принципа разделе­ния властей (законодательной, исполнительной и судебной) государ­ственные органы взаимодействуют, ограничивая друг друга, исклю­чая всякую возможность присвоения той или иной из них полномо­чий другой. Такая схема взаимоотношений часто называется системой «сдержек и противовесов». Особое место в ней отводится органам, представляющим судебную власть (подробнее см. гл. IV).

Президент РФ является главой государства, гарантом Консти­туции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики государ­ства. Президентская власть не включается в систему «сдержек и противовесов» и в состоянии оказывать решающее влияние на каждую из трех названных властей. Обладая широкими полномо­чиями, Президент РФ участвует во всех сферах жизнедеятельно­сти общества и в государственном управлении страной. Президент РФ правомочен приостанавливать действие актов органов испол­нительной власти субъектов РФ в случае незаконности этих актов, противоречия международным обязательствам РФ или наруше­ния прав и свобод человека и гражданина.

Президенту как главе государства предоставлено право поми­лования (п. «в» ст. 89 Конституции РФ), которое осуществляется путем издания им указа о помиловании на основании письменного ходатайства осужденного или лица, отбывшего назначенное су­дом наказание и имеющего неснятую судимость. В 2002 г. была осуществлена реформа института помилования. Если до этого была одна Комиссия по помилованию при Президенте РФ, то те­перь во всех субъектах Федерации созданы комиссии по помило­ванию. В каждой от 11 до 21 человека в зависимости от числа осужденных в конкретном регионе. Они предварительно рассмат­ривают ходатайства осужденных и со своим заключением направ­ляют его в Управление по вопросам помилования при Президенте РФ1. В 2002 г. Президент РФ помиловал 182 человека, а за первые три месяца 2003 г. 250 человек2.

С 1993г. при Президенте РФ действует Комиссия по правам че­ловека. Она содействует реализации Президентом его конституци­онных полномочий гаранта прав человека, добивается, чтобы за-

1              См.: Указ Президента РФ от 28 декабря 2001 г. № 1500 «Окомиссиях по во­

просам помилования на территориях субъектов Российской Федерации и Положе­

нии   о   порядке   рассмотрения   ходатайств   о   помиловании   в   Российской

Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5149.

2              Российская газета. 2003. 1 марта, 4 апр.

24            Глава I. Правоохранительная деятельность...

конодатель принял важные для осуществления прав человека за­коны, оперативно реагирует, в том числе и с выездом в регионы, на коллективные жалобы и заявления в связи с нарушением консти­туционных прав граждан1.

В выполнении возложенных на Президента функций помогает Совет Безопасности, который он на основании п. «ж» ст. 83 Кон­ституции формирует и возглавляет. Статус Совета Безопасности определяется Законом РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. В его состав по должности входят министры обороны, иностран­ных дел, внутренних дел, юстиции, директор СВР, директор ФСБ и другие лица. Являясь совещательным органом Совет Безопасно­сти осуществляет подготовку решений по вопросам безопасности личности, общества, государства. В связи с серьезностью пробле­мы на совещаниях членов Совета Безопасности регулярно обсуж­даются вопросы борьбы с преступностью. Решения Совета Без­опасности оформляются указами Президента.

Среди органов государственной власти, относящихся к право­охранительным и не входящих ни в одну из трех ветвей властей, отдельное место занимает прокуратура — единая федеральная централизованная система органов и учреждений, осуществляю­щих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Кон­ституции РФ и исполнением законов, действующих на террито­рии РФ. Конституция РФ включила нормы о прокуратуре РФ (ст. 129) в гл. 7, посвященную судебной власти. Однако прокурату­ра не осуществляет судебную власть, хотя и тесно с ней взаимодей­ствует. Важнейшими направлениями ее деятельности являются уголовное преследование, в соответствии с полномочиями, уста­новленными уголовно-процессуальным законодательством РФ, в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления, а также координация деятельности правоохрани­тельных органов по борьбе с преступностью.

При характеристике субъектов правоохранительной деятель­ности следует иметь в виду, что с 1998 г. в стране реально существу­ет новый институт — Уполномоченный по правам человека. Он пре­дусмотрен Конституцией РФ 1993г. (п. «д» ч. 1 ст. 103). Федераль­ный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. закрепил

1 См.: Указ Президента РФ от 19 октября 2002 г. № 1208 « О составе Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 42. Ст. 4109.

§ 2. Общая характеристика правоохранительных и судебных органов РФ   25

статус уполномоченного как дополнительное государственное средство защиты прав и свобод граждан России. Уполномоченный по правам человека независим и неподотчетен каким-либо государ­ственным органам и должностным лицам. Согласно мировой прак­тике подобное должностное лицо оперативно защищает права лич­ности прежде всего от злоупотреблений в сфере управления, рас­сматривая жалобы на решение или действия (бездействие) любых государственных органов, органов местного самоуправления и го­сударственных служащих, за исключением актов палат Федераль­ного Собрания РФ и законодательных органов субъектов РФ. Вне ведения Уполномоченного находятся жалобы на действия обще­ственных и религиозных объединений, коммерческих организаций и соответствующих должностных лиц, а также жалобы на действия лиц, занимающих государственные должности.

Деятельность Уполномоченного по правам человека позволяет не только защищать права и свободы человека в конкретных слу­чаях, но и выявлять общие недостатки в работе органов управле­ния, информируя об этом в ежегодных посланиях Уполномочен­ного парламенту (п. 1 ст. 33 указанного Закона)1. Сейчас институт уполномоченного — это своего рода незамкнутая вертикаль: ом-будсмены пока есть только в 22 субъектах Федерации2.

Иерархия правоохранительных органов и судов, изображенная на схеме 1, не означает административного подчинения одних из них другим. Их соединяют отношения координации, которая, как отмечалось, возложена на Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров. Она означает, что система правоохранительных органов обладает многоступенчатой защитой прав граждан и орга­низаций от возможных нарушений в процессе правоохранительной деятельности, поскольку каждая последующая стадия процесса яв­ляется контрольной по отношению к предыдущей: прокурор, утверждая обвинительное заключение и выполняя другие надзор­ные функции, предупреждает и выявляет ошибки дознания и след­ствия; суд первой инстанции тоже выявляет ошибки дознания и следствия, а также прокурора; апелляционные и вышестоящие суды выявляют и устраняют ошибки нижестоящих судов.

См., например: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам челове­ка в Российской Федерации О.О. Миронова в 2002 г. // Российская газета. 2003. 15—18, 23—25, 30 июля, 5, 7 авг.

Законы об Уполномоченном по превам человека приняты в 29 субъектах Федерации.

26            Глава I. Правоохранительная деятельность...

Сердцевина правоохранительных органов, на которые законом возложено раскрытие преступлений, изобличение виновных, рас­следование уголовных дел и их судебное разбирательство, — это ор­ганы уголовной юстиции. К ним относятся все органы и соответству­ющие должностные лица, которые в основном или в значительной мере осуществляют социальный контроль над преступностью, в том числе: органы, уполномоченные вести оперативно-розыскную дея­тельность (оперативные подразделения федеральной службы безо­пасности, учреждений уголовно-исполнительной системы, тамо­женной службы и др.); органы дознания (милиция, подразделения и должностные лица таможенной и пограничной служб, службы без­опасности и др.); следственные аппараты органов внутренних дел, прокуратуры, федеральной службы безопасности. Не относятся к уголовной юстиции те правоохранительные органы, в юрисдикции которых находится реагирование только на дисциплинарные, адми­нистративные и гражданские правонарушения.

Спорным является мнение об отнесении к указанным органам таких негосударственных организаций, как адвокатура, част­ные охранные и детективные службы. В настоящем учебнике рассмотрению их деятельности уделено определенное внимание (см. гл. XIX—XXI). Адвокатура, частные охранные и детектив­ные службы играют значительную роль в защите охраняемых го­сударством интересов граждан и организаций, хотя они и не соот­ветствуют приведенным выше критериям и в первую очередь не имеют права применять меры государственного принуждения. Так, в ст. 1 Закона РФ «О частной детективной и охранной дея­тельности в Российской Федерации» от 11 марта 1992 г. прямо указано, что граждане, осуществляющие частную детективную и охранную деятельность, не обладают статусом сотрудника право­охранительного органа. Что касается института адвокатуры, он в соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об адвокатской дея­тельности и адвокатуре в Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. ориентирован на оказание квалифицированной юридиче­ской помощи на профессиональной основе физическим и юриди­ческим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а так­же обеспечения доступа к правосудию.

С позиции разделения властей место правоохранительных ор­ганов в системе государственных органов определяется разнообра­зием функций (направлений) данного вида государственной дея­тельности, обеспечивающих выполнение стоящих перед ними задач: защита личности — ее прав и свобод; общества — его матери-

§ 2. Общая характеристика правоохранительных и судебных органов РФ   27

альных и духовных ценностей; государства — его конституционно­го строя, суверенитета и территориальной целостности. Хотя на­званные ценности в той или иной мере охраняются всеми государ­ственными органами, для правоохранительных органов их охрана является приоритетной задачей. Деятельность каждого из правоох­ранительных и судебных органов нацелена на достижение «своих» результатов:

обеспечение конституционной законности, путем устране­

ния нарушений предписаний Конституции РФ, проверки консти­

туционности законодательных и иных нормативных актов;

справедливое разбирательство и разрешение гражданских,

административных и уголовных дел;

выявление и  устранение нарушений  закона с  помощью

средств прокурорского надзора и поддержания обвинения;

раскрытие преступлений и изобличение лиц, виновных в их

совершении, подготовка материалов для рассмотрения конкрет­

ных дел в суде;

исполнение приговоров и иных судебных решений; преду­

преждение преступлений и иных правонарушений;

предоставление всем, кому это необходимо, квалифициро­ванной юридической помощи, особенно лицам, которые привле­каются к уголовной ответственности, а равно оказание других юридических услуг.

Эти результаты достигаются путем реализации правоохрани­тельными и судебными органами соответствующих функций:

конституционный (уставный) контроль;

правосудие и судебный контроль;

прокурорский надзор;

выявление и расследование преступлений;

исполнение судебных решений;

предупреждение преступлений и иных правонарушений;

оказание юридической помощи гражданам и организациям1.

Наличие или отсутствие функции обусловливает наличие или

отсутствие соответствующего правоохранительного органа, его мес­то в системе органов власти и управления, в определенной степени структуру органа. Например, в связи с проводимой в стране судебной реформой, возросшим объемом работы судов, необходимостью осво-

А.П. Гуляев добавляет к перечисленным функциям еще административ­ный контроль и охрану (физическую и техническую), считая их в целом видами правоохранительной деятельности. См.: Указ. соч. С. 7.

28            Глава I. Правоохранительная деятельность...

бождения их от несвойственных им задач, организационного обеспе­чения и создания материальных гарантий для полного и независи­мого осуществления правосудия в 1998 г. при Верховном Суде РФ образован Судебный департамент. Видимо, в связи с этим, видный российский криминалист К.Ф. Гуценко перечень функций правоох­ранительных органов дополнил еще одной — организационное обес­печение деятельности судов (см. § 5 гл. VIII настоящего учебника)1.

Провозглашая народ носителем суверенитета и единственным источником власти, ст. 3 Конституции РФ устанавливает, что свою власть он осуществляет непосредственно, в том числе и путем само­стоятельного решения населением вопросов местного значения, т.е. местного самоуправления. При этом местное самоуправление как автономия малых территориальных единиц — «муниципаль­ных образований» в рамках общих для всего государства законов означает не свободу от государства, а свободу внутри него2.

Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.3 в рассматриваемой сфере относит к вопросам местного зна­чения, решаемым муниципальными образованиями, и охрану об­щественного порядка, организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью, обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организацию муниципальной по­жарной службы. Для выполнения этих задач на территории муни­ципального образования органы местного самоуправления могут быть наделены некоторыми правоохранительными полномочия­ми4. Выполняемые правоохранительными и судебными органами функции определяют их важное место и определяющую роль в решении указанных задач местного значения непосредственно гражданами по месту их жительства или через территориальные общины и создаваемые ими органы.

Некоторые правоохранительные органы призваны осуществлять только одну функцию, на другие органы возлагается несколько

1              См.: Гуценко К.Ф., Ковалев МЛ. Указ. соч. С. 11.

2              См.: Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России:

Курс лекций. М. 1999. С. 349.

3              СЗРФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1997. № 12. Ст. 1378; 2002. № 12. Ст. 1093.

4              См.: Закон г. Москвы «О Московской городской народной дружине» от

26 июня 2002 г., Закон г. Москвы «Об участии жителей Москвы в охране обще­

ственного порядка» от 28 марта 2001 г. // Вестник Мэрии и Правительства Москг

вы. 2002. Ш 31; 2001. № 19.

§ 2. Общая характеристика правоохранительных и судебных органов РФ   29

функций. Так, органы внутренних дел осуществляют администра­тивную деятельность, расследование преступлений, предупрежде­ние преступлений и иных правонарушений и др. При этом послед­нюю функцию обязаны выполнять, по существу, все без исключения правоохранительные органы. Оперативно-розыскная деятельность осуществляется и органами внутренних дел, и органами ФСБ, СВР и некоторыми другими. А выполнение функции прокурорского надзо­ра могут осуществлять только органы прокуратуры. Ряд функций тесно взаимосвязаны, зависят одна от другой. В частности, функция выявления и расследования преступлений предшествует осуществ­лению правосудия, функция исполнения приговоров и иных судеб­ных решений следует только после судопроизводства.

Подробнее вопрос о структуре и функциях конкретных право­охранительных и судебных органов будет рассмотрен в последую­щих главах.

ПРОВЕРЬТЕ СБОИ ЗНАНИЯ

Сформулируйте определение понятие «правоохранительная

деятельность» и раскройте ее основные признаки.

Что является целью правоохранительной деятельности?

Перечислите правоохранительные органы, существующие в

Российской Федерации.

Каким критериям должен соответствовать государствен­

ный орган для того, чтобы его можно было отнести к правоохра­

нительным?

Назовите и кратко охарактеризуйте основные функции пра­

воохранительных органов. Приведите примеры реализации этих

функций в деятельности правоохранительных органов РФ.

Охарактеризуйте место правоохранительных органов в сис­

теме других органов государства.

Из перечисленных ниже органов исключите те, которые не

являются правоохранительными: Правительство РФ, Генераль­

ный прокурор, Министерство финансов, Минюст России, Государ­

ственная Дума РФ, ОВД. Дополните оставшийся перечень недо­

стающими элементами.

РЕКОМЕНДУЕМЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ И ЛИТЕРАТУРА

Конституция РФ — ст. 2, ч. 1 ст. 17, ст. 45, п. «в» ст. 71, п. *б» ст. 72, п. «д», «е» ч. 1 ст. 114.

30     Глава II. Предмет дисциплины «Правоохранит. и судебные органы РФ»

Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Россий­ской Федерации», Ст. 1.

Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Россий­ской Федерации». Ст. 1—4.

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Фе­дерации». Ст. 1 и 4.

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам чело­века в Российской Федерации». Ст. 1 — 3.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Ст. 1.

Закон РФ «О безопасности». Ст. 1 и 10.

Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности». Ст, 1 и 13.

Федеральный закон «О политических партиях».

Ст. 9 УПК РФ.

Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации. П. 3 и 5.

Гуляев А.П. Правоохранительная деятельность (понятие, виды, субъекты): Лекция. М., 1999.

Гуценко К.Ф., Ковалев МЛ. Правоохранительные органы. М., 2002,

Ковлер А.И. Беседа главного редактора журнала «Государство и право» А.И. Ковлера с Уполномоченным по правам человека Российской Федерации, доктором юридических наук, профессором О.О. Мироновым. // Государство и право. 2000. № 2.

Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федера­ции // Государство и право. 1999. № 9.

Кудрявцев В., Трусов А. Политическая юстиция в СССР. М., 2000.

Международные акты о правах человека: Сборник документов / Сост. В.А. Карташкин, Е.А. Лукашева. Комиссия по правам человека при Президенте РФ. 2-е изд., доп. М., 2002.

Туманов ВЛ. Европейский Суд по правам человека: Очерки организации и деятельности. М., 2001,

Фоков А.П. Особенности института омбудсмана в США. Право и политика. 2001. № 2.