§ 2. Понятие налогов и сборов. Налоговая система. Налоговое право. Законодательство о налогах и сборах

В экономической и юридической литературе указывается, что налоги воз­никли одновременно с возникновением государства, являясь основным источ­ником средств для его содержания. Однако «налоги» в современном понимании данной категории получили свое развитие в капиталистическом обществе, основанном на товарно-денежных отношениях, в процессе становления парла­ментаризма. Не случайно принципы налоговой системы были сформулированы в конце XVIII в. известным экономистом Адамом Смитом.

В Налоговом кодексе РФ (ч. I) содержится легальное определение налога и сбора.

В соответствии со ст. 8 НК РФ под налогом понимается обязательный, ин­дивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяй­ственного ведения или оперативного управления* денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

* См. ст. 209, 294-296 ГК РФ.

Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами ме­стного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностны­ми лицами юридически значимых действий, включая предоставление опре­деленных прав или выдачу разрешений (лицензий).

Налоги зачисляются в бюджет соответствующего уровня или государст­венные внебюджетные фонды и, как правило, обезличиваются в них. Этим налоги отличаются от сборов, которые взимаются на определенные цели или являются платой за оказание плательщику каких-либо юридически значимых действий. Понятие «государственная пошлина» в НК РФ не раскрывается.

Важнейшим признаком налога и сбора является их обязательный (прину­дительный) характер. Французский ученый П.М. Годме указывал, что налог, возможность его взимания являются существенным выражением суверенитета государства. Налог устанавливается государством в одностороннем порядке и в случае его неуплаты взыскивается в принудительном порядке. Установление и введение налогов и сборов относится к компетенции представительных орга­нов государства или местного самоуправления.

Социально-экономическая сущность и роль налогов и сборов проявляется в их функциях, то есть в основных направлениях воздействия налогов и сбо­ров на развитие общества и государства.

Одной из основных функций налогов и сборов является фискальная (от лат. слова fiscus - государственная казна). Реализация фискальной функции на­правлена на обеспечение государства и местного самоуправления финансовы­ми ресурсами. Не менее важной функцией налогов и сборов является регулирующая. Налоги как экономический рычаг широко применяются для управления обществом. Они используются государством и органами местного самоуправле­ния для стимулирования развития общественного производства либо для его сдерживания, с их помощью может регулироваться потребление населения и его доходы.

Соотношение этих функций при взимании налогов и сборов зависит от кон­кретных социально-экономических и политических условий развития общества, от установления отдельных видов налогов и сборов. В литературе отмечалось также, что налогам, как и другим финансовым категориям, свойственна функ­ция контроля за хозяйственно-финансовой деятельностью хозяйствующих субъектов и иными сферами общественной жизни. В условиях становления ры­ночных отношений в России усилилось значение налогов как важнейшего ин­струмента государственного управления обществом.

Классификацию налогов можно проводить по разным признакам. Законо­дательство подразделяет налоги на федеральные, налоги субъектов Российской Федерации (региональные), местные налоги. В основу данной классифика­ции положена компетенция соответствующих органов представительной вла­сти и местного самоуправления в отношении установления и введения нало­гов. В зависимости от плательщика налога существует деление на налоги, уплачиваемые организациями (юридическими лицами) и гражданами (физи­ческими лицами). В зависимости от связи с объектом налогообложения нало­ги подразделяются на прямые и косвенные.

В ранее действующем налоговом законодательстве России (Закон РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации») налоговая система определялась как совокупность налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых в установленном порядке. В Налоговом ко­дексе РФ отсутствует легальное определение налоговой системы России. Си­стема налогов, закрепленная Налоговым кодексом РФ, составляет ядро нало­говой системы страны.

Понятие «налоговая система» шире понятия «система налогов и сборов». Налоговая система -характеризуется не только системой налогов и сборов, но и принципами ее построения, закрепленными в существенных условиях налогообложения. Налоговую систему определяют порядок установления, введения, изменения, отмены налогов и сборов, порядок распределения на­логов и сборов между бюджетами разных уровней, права и обязанности на­логоплательщиков (плательщиков сборов), организация отчетности и налого­вого контроля, ответственность субъектов налоговых правоотношений и т. д.

В соответствии со ст. 12 Налогового кодекса РФ в Российской Федерации ус­танавливаются: федеральные налоги и сборы, налоги и сборы субъектов Россий­ской Федерации (региональные налоги и сборы) и местные налоги и сборы.

В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации федераль­ными признаются налоги и сборы, устанавливаемые в соответствии с Налого­вым кодексом и обязательные к уплате на всей территории Российской Феде­рации. Федеральные налоги и сборы поступают в основном в федеральный бюджет. Вместе с тем высший представительный орган государства может пре­дусмотреть иной порядок распределения доходов, поступающих от федераль­ных налогов и сборов, между бюджетами различных уровней, то есть феде­ральным и бюджетами субъектов Российской Федерации.

Региональными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом РФ и законами субъектов Российской Федерации, вводимые в дейст­вие в соответствии с Налоговым кодексом РФ законами субъектов Российской Федерации и обязательные к уплате на территориях соответствующих субъек­тов Российской Федерации. При установлении регионального налога законода­тельными (представительными) органами субъектов Российской Федерации определяются следующие элементы налогообложения: налоговые ставки в пре­делах, установленных НК РФ, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному региональному налогу. Иные элементы налогообложе­ния устанавливаются Налоговым кодексом РФ. При установлении региональ­ного налога законодательными (представительными) органами субъектов Рос­сийской Федерации могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым ко­дексом РФ и нормативными правовыми актами представительных органов ме­стного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с Налоговым ко­дексом нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих му­ниципальных образований.

Местные налоги и сборы в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются и вводятся в действие законами указанных субъ­ектов Российской Федерации.

При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления в нормативных правовых актах определяются следующие эле­менты налогообложения: налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному местному налогу. Иные элементы налогообложения устанавливаются Налоговым кодексом РФ. При установлении местного налога представитель­ными органами местного самоуправления могут также предусматриваться на­логовые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

В настоящем учебном пособии в последующих параграфах будут рассма­триваться федеральные, региональные и местные налоги и сборы, установ­ленные ст. 19, 20 и 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Россий­ской Федерации» от 27 декабря 1991 г., поскольку соответствующие статьи Налогового кодекса (13, 14,15) вводятся в действие со дня введения в дейст­вие части второй Налогового кодекса Российской Федерации.

При этом следует иметь в виду, что Налоговый кодекс РФ (ч. I), предусма­тривая федеральные налоги и сборы, региональные и местные налоги, сохра­няет определенную преемственность в установлении налогов и сборов, а так­же закрепляет возможность установления и введения новых видов налогов и сборов, ранее не известных налоговому законодательству России (напри­мер, налог на доходы от капитала, налог на недвижимость и др.). Итак, в со­ответствии со ст. 13 Налогового кодекса РФ (ч. I) к федеральным налогам и сборам относятся:

1) налог на добавленную стоимость;

2) акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минераль­ного сырья;

3) налог на прибыль (доход) организаций;

4) налог на доходы от капитала;

5) подоходный налог с физических лиц;

6) взносы в государственные социальные внебюджетные фонды;

7) государственная пошлина.

8) таможенная пошлина и таможенные сборы;

9) налог на пользование недрами;

10) налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

11) налог на дополнительный доход от добычи углеводородов;

12) сбор за право пользования объектами животного мира и водными би­ологическими ресурсами;

13) лесной налог;

14) водный налог;

15) экологический налог;

16) федеральные лицензионные сборы.

Однако до введения в действие ст. 13 Налогового кодекса РФ действует ст. 19 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах нало­говой системы в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями), согласно которой к федеральным налогам и сборам относятся:

- налог на добавленную стоимость;

- акцизы на отдельные группы и виды товаров;

- налог на операции с ценными бумагами;

- таможенная пошлина;

- отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

- платежи за пользование природными ресурсами;

- налог на прибыль с предприятий;

- подоходный налог с физических лиц;

- налоги, служащие источниками образования дорожных фондов;

- налог на игорный бизнес;

- гербовый сбор;

- государственная пошлина;

- налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения, и другие.

В соответствии со ст. 14 Налогового кодекса РФ к региональным налогам и сборам относятся:

- налог на имущество организаций;

- налог на недвижимость;

- дорожный налог;

- транспортный налог;

- налог с продаж;

- налог на игорный бизнес;

- региональные лицензионные сборы.

При введении в действие налога на недвижимость прекращается действие на территории соответствующего субъекта Российской Федерации налога на имущество организаций, налога на имущество физических лиц и земель­ного налога.

Как отмечалось ранее, до введения в действие ст. 14 Налогового кодекса РФ, действует ст. 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об осно­вах налоговой системы в Российской Федерации» с внесенными дополнениями, согласно которой к региональным налогам и сборам относятся:

- налог на имущество предприятий;

- лесной доход;

- плата за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем;

- сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с юридичес­ких лиц;

- единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельно­сти и другие.

В соответствии со ст. 15 Налогового кодекса РФ к местным налогам и сбо­рам относятся:

- земельный налог;

- налог на имущество физических лиц;

- налог на рекламу;

- налог на наследование или дарение;

- местные лицензионные сборы.

До введения в действие данной статьи Налогового кодекса РФ действует ст. 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах нало­говой системы в Российской Федерации», согласно которой к местным нало­гам и сборам относится более 20 их видов, среди которых наибольшую зна­чимость имеют:

- налог на имущество физических лиц;

- земельный налог;

- регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предприни­мательской деятельностью.

Как уже отмечалось, налоговое право является подотраслью финансового права, т.е. совокупностью финансово-правовых норм, регулирующих общест­венные отношения, возникающие при установлении, введении и взимании налогов и сборов в бюджеты различных уровней и в государственные внебю­джетные фонды, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля и привлечения к ответственности за совершение налого­вого правонарушения. Налоговое право, являясь подотраслью финансового права, имеет публичный характер. Отражая общие положения и принципы финансового права, оно имеет специфические признаки, соответствующие характеру налоговых отношений.

Нормы налогового права содержатся в различных нормативных правовых актах, которые в своей совокупности образуют законодательство о налогах и сборах (налоговое законодательство). Налоговое право как подотрасль фи­нансового права тесным образом связано с другой подотраслью финансового права - бюджетным правом, поскольку налоги являются важнейшим источни­ком бюджетов различных уровней и государственных внебюджетных фондов.

В соответствии со ст. 75 Конституции РФ система налогов, взимаемых в фе­деральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Россий­ской Федерации устанавливаются федеральным законом.

Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах включает в се­бя Налоговый кодекс Российской Федерации и федеральные законы о налогах и (или) сборах, принятые в соответствии с Налоговым кодексом РФ.

Федеральный закон Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 147-ФЗ «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федера­ции» * установил, что федеральные законы и иные нормативные правовые акты о налогах и сборах, действующие на территории Российской Федерации и не ут­ратившие силу, применяются в части, не противоречащей части первой Налого­вого кодекса РФ.

* СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824 (в ред. Федерального закона от 9 июля 1999. № 155-ФЗ // Российская газета. 1999. 15 июля).

Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» утратил силу с 1 января 1999 г., за исклю­чением п. 2 ст. 18 и ст. 19, 20 и 21, а в ст. 20 внесены изменения и дополнения Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 150-ФЗ.

Федеральным законом Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 147-ФЗ предусмотрена норма, согласно которой: «Впредь до введения в действие ста­тей 13, 14 и 15 части первой Кодекса установить, что налоги, сборы, пошлины и другие платежи в бюджет или внебюджетный фонд, не установленные ст. 19, 20 и 21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Рос­сийской Федерации», не взимаются», а также установлено, что п. 3 ст. 1, ст. 12, 13,14,15 и 18 части первой Кодекса вводятся в действие со дня введения в дей­ствие части второй Налогового кодекса Российской Федерации».

В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 31 ию­ля 1998 г. № 147-ФЗ «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» часть первая Налогового кодекса Российской Федера­ции вводится в действие с 1 января 1999 г., за исключением п. 3 ст. 1, ст. 12,13, 14, 15 и 18, которые будут введены в действие со дня введения в действие час­ти второй Налогового кодекса Российской Федерации.

Абзац второй п. 1 ст. 47 части первой Кодекса вводится в действие с 1 янва­ря 2000 г.

Принятая первая часть Налогового кодекса Российской Федерации систе­матизировала общие нормы налогового законодательства, регулирующие во­просы налогообложения, отнесенные Конституцией РФ к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Налоговый кодекс РФ является основополагающим нормативным право­вым актом, комплексно закрепляющим наиболее важные положения об орга­низации и осуществлении налогообложения в России*.

*В настоящем учебном пособии рассматривается только налоговое законодательство России. Налоговое законодательство зарубежных стран см.: Козырин А.Н. Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики. М.: Манускрипт, 1993.

Налоговый кодекс Российской Федерации состоит из 7 разделов, 20 глав и 142 статей:

Раздел I. Общие положения (состоит из 2 глав и 18 статей).

Раздел II. Налогоплательщики и плательщики сборов. Налоговые агенты. Представительство в налоговых правоотношениях (состоит из 2 глав и 11 статей).

Раздел III. Налоговые органы. Органы налоговой полиции. Ответствен­ность налоговых органов, таможенных органов, органов налоговой полиции и их должностных лиц (состоит из 2 глав и 8 статей).

Раздел IV. Общие правила исполнения обязанности по уплате налогов и сборов (состоит из 6 глав и 42 статей).

Раздел V. Налоговая отчетность и налоговый контроль (состоит из 2 глав и 26 статей).

Раздел VI. Налоговые правонарушения и ответственность за их соверше­ние (состоит из 4 глав и 31 статьи).

Раздел VII. Обжалование актов налоговых органов и действий или бездей­ствия их должностных лиц (состоит из 2 глав и 6 статей).

Налоговый кодекс РФ распространяет свое действие на отношения по ус­тановлению, введению и взиманию сборов в тех случаях, когда это прямо им предусмотрено. Налоговый кодекс будет способствовать укреплению эконо­мики России как федеративного государства, защите интересов налогопла­тельщиков, в том числе и граждан России, привлечению иностранных инве­стиций, соблюдению законности в сфере налоговых отношений.

Основные начала (принципы) законодательства о налогах и сборах за­креплены в ст. 3 НК РФ, согласно которой:

- каждое лицо должно уплачивать законно установленные налоги и сбо­ры. Законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщ­ности и равенства налогообложения. При установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога исходя из прин­ципа справедливости;

- налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различ­но применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религи­озных и иных подобных критериев.

Не допускается устанавливать дифференцированные ставки налогов и сбо­ров, налоговые льготы в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала.

Допускается установление особых видов пошлин либо дифференциро­ванных ставок ввозных таможенных пошлин в зависимости от страны проис­хождения товара в соответствии с Налоговым кодексом и таможенным зако­нодательством Российской Федерации.

Налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными. Недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав.

Не допускается устанавливать налоги и сборы, нарушающие единое эконо­мическое пространство Российской Федерации и, в частности, прямо или ко­свенно ограничивающие свободное перемещение в пределах территории Российской Федерации товаров (работ, услуг) или денежных средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия законной деятельности налогопла­тельщика.

Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сбо­ры, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными Налоговым кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные им либо уста­новленные в ином порядке, чем это определено Налоговым кодексом.

Акты законодательства о налогах и (или) сборах должны быть сформули­рованы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), ког­да и в какой сумме он должен платить.

В соответствии со ст. 4 Налогового кодекса РФ федеральные органы ис­полнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительные органы местного самоуправления в предусмо­тренных законодательством о налогах и сборах случаях издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, ко­торые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. Государственный таможенный комитет Российской Федерации при издании указанных актов руководствуется также таможенным законодательством Российской Федерации.

Налоговый кодекс РФ является основным нормативным правовым актом, закрепившим основополагающие положения о налогообложении. Норматив­ные правовые акты о налогах и сборах при их многообразии и различиях долж­ны соответствовать положениям, установленным Налоговым кодексом РФ.

В Налоговом кодексе РФ предусмотрены правила, которые применяются при определении несоответствия нормативного правового акта о налогах и сбо­рах положениям Налогового кодекса РФ или при определении несоответствия между собой актов, имеющих разную юридическую силу.

Нормативный правовой акт о налогах и сборах признается не соответст­вующим Налоговому кодексу РФ или акту более высокой юридической силы при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:

1) издан органом, не имеющим в соответствии с НК РФ права издавать по­добного рода акты, либо издан с нарушением установленного порядка издания таких актов;

2) отменяет или ограничивает права налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей либо полномочия налоговых органов, таможенных органов, органов внебюджетных фондов, установлен­ные НК РФ;

3) изменяет определенное НК РФ содержание обязанностей участников от­ношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах;

4) запрещает действия налогоплательщиков, плательщиков сборов, нало­говых агентов, их представителей, разрешенные НК РФ;

5) запрещает действия налоговых органов и их должностных лиц, разре­шенные или предписанные НК РФ;

6) разрешает или допускает действия, запрещенные НК РФ;

7) изменяет установленные НК РФ основания, условия, последователь­ность или порядок действий участников отношений, регулируемых законода­тельством о налогах и сборах;

8) изменяет содержание понятий и терминов, определенных в НК РФ, либо использует эти понятия и термины в ином значении, чем они им ис­пользуются;

9) иным образом противоречит общим началам и (или) буквальному смыс­лу конкретных положений НК РФ.

В ст. 5 Налогового кодекса РФ установлен порядок определения действия ак­тов законодательства о налогах и сборах во времени. Как правило, акты законо­дательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1 -го числа очередного нало­гового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предус­мотренных в Налоговом кодексе, а акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опуб­ликования, за исключением случаев, предусмотренных Налоговым кодексом.

Федеральные законы, вносящие изменения в Налоговый кодекс в части ус­тановления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о на­логах и сборах субъектов Российской Федерации и акты представительных орга­нов местного самоуправления, вводящие налоги и (или) сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования.

Важнейшим положением Налогового кодекса РФ является то, что акты за­конодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые налоги и (или) сборы, повышающие налоговые ставки, устанавливающие или отягчающие ответственность за налоговые правонарушения, устанавливающие новые обя­занности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регулируе­мых законодательством о налогах и сборах, обратной силы не имеют; и, на­против, установлено правило, что акты законодательства о налогах и сборах, устраняющие или смягчающие ответственность за налоговые правонаруше­ния либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налого­плательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей имеют обратную силу.

При этом необходимо иметь в виду, что акты законодательства о налогах и сборах, отменяющие налоги и (или) сборы, снижающие размеры ставок налогов (сборов), устраняющие обязанности налогоплательщиков или плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей или иным образом улучшающие их положение, могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это.

В соответствии с общим конституционным принципом российского пра­ва о приоритете норм международного права и международных договоров Российской Федерации Налоговый кодекс РФ установил, что если междуна­родным договором Российской Федерации, содержащим положения, касаю­щиеся налогообложения и сборов, установлены иные правила и нормы, чем предусмотренные Налоговым кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами о налогах и (или) сборах, то применяются правила и нормы международных договоров Российской Федерации.

С целью координации действий органов государства и местного самоуправ­ления при налогообложении, усиления контроля в данной сфере обществен­ной жизни за соблюдением законодательства о налогах и сборах Налоговый кодекс РФ устанавливает порядок поступления информации об установлении региональных и местных налогов и сборов, их отмене в соответствующие орга­ны государства.

Информация об установлении региональных и местных налогов или сбо­ров направляется органами государственной власти субъекта Российской Фе­дерации и органами местного самоуправления в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, Министерство финансов Российской Феде­рации, а также в соответствующие региональные налоговые и финансовые ор­ганы. Сведения о действующих региональных налогах и сборах и об их основ­ных положениях ежеквартально публикуются Министерством Российской Федерации по налогам и сборам, а сведения о действующих местных налогах и сборах и об их основных положениях не реже одного раза в год публикуют­ся соответствующими региональными налоговыми органами.

В соответствии со ст. 17 Налогового кодекса РФ налог считается установ­ленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элемен­ты налогообложения, а именно:

- объект налогообложения;

- налоговая база;

- налоговый период;

- налоговая ставка;

- порядок начисления налога;

- порядок и сроки уплаты налога.

В необходимых случаях при установлении налога в акте законодательства о налогах и сборах могут также предусматриваться налоговые льготы и осно­вания для их использования налогоплательщиками. При установлении сборов определяются их плательщики и элементы обложения применительно к кон­кретным сборам.