§ 2. Способи забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні: загальна характеристика

Законність і дисципліну в державному управлінні забезпе­чують трьома основними способами — проведенням контро­лю, здійсненням нагляду й за допомогою звернень громадян. Проте цим конкретним юридично значущим діям передує ут­ворення певного економічного підґрунтя правомірної поведін­ки членів суспільства, переконання, яке виявляється в попе­редженні, роз'ясненні, вихованні, а також в утворенні певних моральних стимулів законослухняної поведінки суб'єктів дер­жавного управління. їх також слід розглядати як способи за­безпечення законності й дисципліни в державному управлінні.

Діяльності щодо забезпечення законності надають держав­но-правового характеру, а органи, що її здійснюють (органи ви­конавчої влади, міліція, прокуратура, різні державні інспекції, служби, суди, деякі громадські утворення тощо), наділяють юри­дично-владними повноваженнями. Таку діяльність вважають способами забезпечення законності. Кожний із цих способів має притаманні тільки йому риси, закріплені відповідними норма­тивними актами, та реалізується за допомогою спеціальних ме­тодів. Разом з тим, ці способи пов'язані між собою єдністю мети — забезпечити суворе додержання вимог законності й дис­ципліни всіма суб'єктами державного управління.

Забезпечення законності й дисципліни в державному уп­равлінні досягається в процесі повсякденної діяльності держав­них органів і знаходить своє зовнішнє відображення в припи­ненні порушень законів і дисципліни; здійсненні заходів щодо ліквідації причин і умов, які їх породжують; відновленні пору­шених прав і законних інтересів громадян, громадських орга­нізацій; притягненні до відповідальності та покаранні осіб, вин­них у порушенні законності й дисципліни; створенні атмосфе­ри невідворотності покарання за порушення вимог законності

240

ГЛАВА 18

ЗАКОННІСТЬ У СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ          241

й дисципліни; вихованні працівників апарату управління в дусі суворого додержання наявних правил. Цим забезпечують до­держання законності кожною ланкою державного управління, кожним службовцем з метою організації їх чіткої роботи, підтримання державної дисципліни, а також охорону й захист прав і свобод громадян, інтересів юридичних осіб у повсяк­денній діяльності апарату управління.

Контроль — основний спосіб забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні, один із найважливіших елементів державного управління. Без організації та здійснен­ня контролю неможлива належна робота державного апарату, інших підконтрольних державних структур. Контроль також є одним із основних дисциплінуючих чинників поведінки гро­мадян. У державному управлінні контроль поширюється на всі сфери: народне господарство, соціально-культурну, адмініст­ративно-політичну діяльність, міжгалузеве державне управлін­ня. Саму контрольну діяльність здійснюють шляхом перевірок, планових і позапланових ревізій, обстежень, витребування звітів, проведення рейдів, оглядів тощо.

Головними напрямами здійснення контролю в сфері дер­жавного управління є: 1) додержання планової, фінансової, ціноутворюючої, договірної, технологічної, виконавчої, трудо­вої та інших видів державної дисципліни; 2) використання дер­жавних ресурсів; 3) виконання природоохоронного законодав­ства; 4) підбір і розміщення кадрів у державному секторі; 5) ви­конання соціальних програм та ін.

Контрольна діяльність включає низку послідовних дій, які можна розділити на три стадії: підготовчу, центральну (або аналітичну) та підсумкову. В свою чергу, вони самі наповню­ються конкретними стадіями-діями.

На підготовчій стадії: 1) обирають об'єкт контролю; 2) визна­чають предмет контролю (встановлюють, що саме слід пере­вірити); 3) встановлюють засоби здійснення контролю; 4) під­бирають (призначають) осіб, які здійснюватимуть контроль; 5) складають плани його проведення.

На центральній (аналітичній) стадії здійснюють збирання й оброблення інформації. Зібрану інформацію (часто одержа­ну з різних джерел) аналізують, порівнюють із реальним ста­ном справ на об'єкті, який перевіряють.

До підсумкової стадії належать такі дії, як: 1) прийняття рішення за результатами контролю; 2) доведення його до ад­ресата (а в необхідних випадках і до відома громадськості, пра­воохоронних органів, інших осіб, зацікавлених у результатах контролю); 3) надання допомоги підконтрольній структурі в наведенні порядку на об'єкті; 4) контроль за виконанням рішень, прийнятих за підсумками контролю.

Контролю притаманні свої принципи. До них належать: 1) уні­версальність (це означає, що контроль має охоплювати всі ділян­ки державного, господарського та соціально-культурного буді­вництва); 2) систематичність (проводиться не одноразово, час від часу, а за певною схемою, постійно); 3) безсторонність (до­сягається шляхом покладення завдань контролю на осіб, які не зацікавлені в його результатах); 4) реальність (забезпечується наявністю необхідних кваліфікованих кадрів контролерів); 5) дієвість, оперативність, результативність (припускають швид­ке проведення контрольних дій контролюючим органом у разі одержання повідомлень про порушення, запобігання правопо­рушенням і причинам, що їм сприяли, своєчасне вжиття заходів щодо їх усунення, притягнення у відповідних випадках винних до відповідальності); 6) гласність (дозволяє, а в деяких випад­ках і стає обов'язком доведення результатів контролю до відома громадськості або правоохоронних органів, інших осіб, зацікав­лених у результатах контролю).

Контроль можна класифікувати: за органами, які його здійснюють; за сферою діяльності, яка підлягає контролю; за формами його проведення.

Контроль здійснюють: 1) органи законодавчої влади (Вер­ховна Рада України); 2) Президент України та його Адмініст­рація; 3) представницький орган АРК — Верховна Рада АРК; 4) органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, міністерства, державні комітети та інші цент­ральні органи виконавчої влади, місцева державна адміністра­ція, адміністрація підприємств, установ, організацій; 5) судові органи (Конституційний Суд України, суди загальної юрис­дикції, арбітражні суди); 6) спеціальні контролюючі органи — державні інспекції та служби (пожежна, санітарна, автомобіль­на та інші інспекції, Державна податкова адміністрація, Дер­жавна митна служба тощо); 7) органи місцевого самоврядуван­ня (місцеві ради та їх виконавчі органи).

16 — 5-1757

242

ГЛАВА 18

ЗАКОННІСТЬ У СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ          243

За сферою діяльності, яка підлягає контролю, контроль поді­ляють на відомчий, міжвідомчий і над (або поза) відомчий.

Відомчий контроль здійснюють міністерства та відомства всередині відповідної структури (тому його ще називають внутрішньовідомчим або просто внутрішнім контролем). Та­кий контроль тісно пов'язаний із завданнями, що стоять перед міністерствами й відомствами. Загальні питання його органі­зації та проведення регулює Порядок здійснення міністерства­ми, іншими центральними органами виконавчої влади внутріш­нього фінансового контролю1. Відповідно до цього акта в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади створюються і функціонують самостійні внутрішньовідомчі контролюючі структури — контрольно-ревізійні підрозділи, завданням яких є перевірка фінансово-господарської діяль­ності підпорядкованих їм державних (казенних) підприємств, установ і організацій. Порядок організації і проведення ревізій та перевірок фінансово-господарської діяльності підприємств, установ і організацій визначається інструкціями, які затверд­жують керівники міністерств, інших центральних органів ви­конавчої влади за погодженням із Головним контрольно-реві­зійним управлінням України (далі — ГоловКРУ).

Здійснюючи керівництво відповідними сферами управлін­ня, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади в межах своєї компетенції видають акти, організовують і конт­ролюють їх виконання. Повноваження цих органів, у тому числі й контрольні, закріплено в законах, положеннях про відповідні міністерства й відомства, управління (відділи) місцевих органів державної виконавчої влади, статутах державних підприємств, установ і організацій. У міністерствах і відомствах для здійснення контрольних функцій утворюють відомчі інспекції, групи. Контрольні повноваження покладають також на юри­дичні служби та юрисконсультів.

Сутність міжвідомчого контролю полягає в тому, що його здійснює орган міжгалузевої компетенції за виконанням загаль­нообов'язкових правил, які діють у відповідній сфері.

Першою особливістю міжвідомчого контролю є те, що він виключає підпорядкованість, тобто здійснюється органом

1 Затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 22 травня 2002 р. № 685 // Офіційний вісник України. - 2002. - № 21. - Ст. 1047.

іншої відомчої належності. Друга особливість такого контро­лю полягає в тому, що коло питань, яке має право перевіряти орган міжвідомчого контролю, є вузьким, спеціальним, тобто прив'язане до завдань, які стоять перед цим органом. Наприк­лад, Державний комітет статистики України контролює тільки порядок організації та ведення статистичної звітності міністер­ствами, державними комітетами та іншими відомствами. Міністерство фінансів України за допомогою ГоловКРУ здійс­нює контроль за використанням грошових коштів, матеріаль­них цінностей, їх збереженням, контролює стан і достовірність бухгалтерської звітності. Вони не втручаються в інші функціо­нальні повноваження підконтрольного органу.

До міжвідомчого контролю слід віднести й контроль з боку різних спеціалізованих державних інспекцій, служб, комісій, ко­мітетів, управлінь тощо, які структурно входять до складу відпо­відних міністерств чи відомств. Це пожежна, санітарна, автомо­більна та інші інспекції, підрозділи Державного комітету стан­дартизації, метрології та сертифікації, митної служби, управлінь цивільної авіації та ін. Згідно з наданими їм повноваженнями вони здійснюють контроль за додержанням загальнообов'язко­вих правил у різних сферах діяльності — промисловості, сільському господарстві, транспорті, охороні природи тощо.

Надвідомчий контроль здійснюють органи загальної компе­тенції — Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації з питань господарського, соціально-куль­турного та адміністративно-політичного будівництва, незалеж­но від відомчого підпорядкування об'єктів контролю.

Ще однією характерною рисою зазначених видів контролю є те, що тільки за результатами відомчого й надвідомчого контро­лю винну особу можна притягнути до дисциплінарної відпові­дальності за тих обставин, що перевірки здійснюють вищі поса­дові особи, які наділено правом прийому на роботу. Результатом проведення міжвідомчого контролю може стати притягнення до адміністративної або кримінальної відповідальності.

Контроль здійснюють у формі перевірок (обстеження й вив­чення окремих напрямів фінансово-господарської діяльності, за результатами якої складають довідку або доповідну запис­ку), ревізій (документальний контроль фінансово-господарсь­кої діяльності, за наслідками якої складають акт), витребуван­ня звітів тощо.

іб*

244

ГЛАВА 18

ЗАКОНШСТЬ У СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ          245

Контроль слід відрізняти від близького до нього виду дер­жавної діяльності — нагляду, хоча вони мають деякі спільні ознаки. їх поєднують єдина мета — забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні, форми здійснення ро­боти — перевірки, витребування звітів, пояснень тощо, обов'яз­ковість вказівок. Але контроль, на відміну від нагляду, прово­диться повсякденно й безперервно широким колом органів. Нагляд же здійснює єдиний державний орган — прокуратура. (Санітарний, пожежний нагляд і деякі інші види діяльності неточно називаються наглядом. Насправді ж — це контроль.) Різна у них і нормативна база. Головне ж, чим відрізняється контроль від нагляду, — це те, що контролюючий орган має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного об'єкта (іноді підміняючи собою керівний орган цього об'єкта) й самостійно притягувати правопорушників до юридичної відповідальності, в той час як прокуратуру позбавлено таких можливостей. Наприклад, органи пожежного, санітарного на­гляду, ветеринарного контролю можуть прийняти рішення про призупинення (за наявності підстав для цього) роботи підкон­трольного їм об'єкта до усунення виявлених ними правопору­шень. Такі їх дії фактично прирівнюються до управлінської діяльності адміністрації цих об'єктів або вищих відносно них органів. Крім того, вони можуть самостійно притягати до ад­міністративної відповідальності винних у порушенні правил посадових осіб об'єктів, експлуатацію яких призупинено.

Прокуратура, здійснюючи нагляд, тільки ставить питання про усунення виявлених нею порушень законодавства. Про­курор приносить протест, вносить припис або подання про усу­нення порушень закону або виносить постанову про дисцип­лінарне провадження, провадження в справі про адміністратив­не правопорушення або про порушення кримінальної справи щодо винних осіб, але самостійно ніяких конкретних дій щодо ліквідації (припинення) протиправної ситуації не здійснює. Конкретні дії щодо наведення порядку здійснюють компетентні посадові особи — сама особа, винна у вчиненні правопорушен­ня, або вища посадова особа, яка має право втручатися в опе­ративну діяльність підконтрольного їй об'єкта.

Слід відзначити, що наведені ознаки, притаманні контро­люючим органам і прокуратурі, не завжди представлені в пов­ному обсязі. Чинне законодавство знає випадки, коли конт-

ролюючі органи мають наглядові повноваження, а в діяльності прокуратури виявляються елементи контролю. Наприклад, органи внутрішніх справ, здійснюючи адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі, не можуть самостійно притягати до відповідальності особу, яка порушує правила адміністративного нагляду (притягає суд (суддя). До речі, в ст. 1 Закону України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» законодавець, всупереч назві цього нормативного акта, визначає адміністра­тивний нагляд як систему тимчасових заходів спостереження й контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі, що здійснюють органи внутрішніх справ. Це свідчить про те, що законодавець нечітко проводить межу між цими двома видами діяльності державних органів.

У свою чергу, письмовий припис прокурора про усунення порушень закону згідно зі ст. 22 Закону України «Про проку­ратуру» підлягає негайному виконанню, тобто прокурор у цьо­му разі фактично втручається в оперативну діяльність підприємства, організації, установи, перериваючи протизакон­ний перебіг подій. Тут законодавець виключає свободу вибору поведінки адресата, що можливо під час застосування проку­рором інших форм реагування. Але прокурор, як і раніше, са­мостійно не може притягти винну посадову особу до відпові­дальності за невиконання припису.

У спеціальній літературі згадують адміністративний нагляд, до якого відносять діяльність державних інспекцій і служб, виходячи з того, що ця діяльність, на відміну від прокурорсь­кого нагляду, має за мету не тільки попередження протиправ­них дій, усунення причин і умов, що сприяють правопорушен­ням, а й застосування заходів адміністративного примусу, в тому числі адміністративної відповідальності, в разі виявлен­ня порушень загальнообов'язкових правил у сфері діяльності відповідної інспекції чи служби. Характерним є і те, що інспекції та служби самостійно застосовують адміністративно-примусові заходи відповідно до КпАП, спеціальних законів і положень про адміністративні правопорушення, в межах по­кладених на них завдань втручаються в оперативну діяльність органів, які перевіряють (призупиняють або забороняють ро­боту підприємств чи їх окремих підрозділів, агрегатів, викорис-

246

ГЛАВА 18

тання сировини чи матеріалів, зупиняють операції за рахунка­ми в банках тощо).

Контроль з боку цих органів відрізняється від контролю в загальновизнаному розумінні ще й тим, що державні інспекції і служби не мають права застосовувати заходи дисциплінарної відповідальності.

Отже, контроль можна охарактеризувати як складову час­тину (елемент) управління, що забезпечує систематичну пе­ревірку виконання Конституції, законів України, інших норма­тивних актів, додержання дисципліни й правопорядку та по­лягає у втручанні контролюючих органів у оперативну діяльність підконтрольних органів, наданні їм обов'язкових для виконання вказівок, припиненні, зміні чи скасуванні актів уп­равління, вжитті заходів примусу щодо підконтрольних органів.

Нагляд же має за мету виявлення та попередження право­порушень, усунення їх наслідків і притягнення винних до відпо­відальності, без права втручатися в оперативну й господарсь­ку діяльність піднаглядних об'єктів, зміни чи скасування актів управління.

Звернення громадян є особливим способом забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні, який сут­тєво відрізняється від контролю та нагляду. Відмінність між ними полягає в тому, що ініціаторами перевірок тут виступа­ють не державні утворення (їх посадові особи), а громадяни. Звертаючись до компетентних органів із заявами та скаргами, вони сигналізують про виявлені ними порушення законності й дисципліни, тим самим дозволяючи повноважним органам розібратися в суті справи, притягнути, якщо на це є підстави, до відповідальності винних. Звернення громадян за захистом своїх прав у компетентні органи є важливим засобом забезпе­чення їх прав і свобод, законності й дисципліни в цілому.

В юридичній літературі виділяють і громадський контроль, до якого відносять контроль з боку різних громадських угрупо­вань — профспілок, трудових колективів, партій, рухів тощо, а також окремих громадян. Але й тут також відсутні такі важливі ознаки контролю, як право втручатися в оперативну діяльність підконтрольних і право самостійно притягати винних до право­вої відповідальності. Водночас слід відзначити, що окремі гро­мадські утворення мають істотні контрольні повноваження.