3. МОНАРХИЯ

Монархия — это государство, главой которого является cуверенное, политически и юридически безответственное лицо, приобретающее свой статус по собственному праву.

Факт существования в государстве не избираемого, безответственного субъекта власти, может быть, и режет слух, тревожит демократические чувства приверженцев народовластия. Статья 6 Конституции Массачусетса, например, провозглашает, что "сама идея о том, что человеку от рождения суждено стать представителем власти, законодателем или судьей, абсурдна и противоестественна" . Но далеко не всеми монархическое правление оценивалось негативно. У монархии, как и у республики, немало сторонников. Их доводы в пользу монархического принципа нельзя оставить без внимания.

Например, по мнению Карла Шмидта, в обстановке раскола общества существование правового государства на условиях представительного правления в принципе невозможно. А власть одного лица, независимая от общества, напротив, способна быть арбитром и обеспечить соблюдение права162.

________________________

Марокко полудуалистическая-полупарламентская монархия. Но тут же эта "половинчатость" отставлена в сторону, и Марокко причислено к дуалистическим монархиям, поскольку ответственность правительства перед парламентом — частность, а главное состоит в том, что "руководство аппаратом управления, вооруженными силами, полицией концентрируется в руках короля... более весома ответственность правительства перед монархом..." и главное — король "имеет реальную власть". См.: Сравнительное конституционное право. М., 1996, с. 460.

162 См.: Ледов С.В.Реферат по работе М.Ингеборг "Теория буржуазного правового государства: развитие к функциональные изменения" / / Актуальные проблемы правоведения за рубежом. М., 1990, с. 108.

С другой стороны, уже давно было замечено, что неограниченная монархия, как и всякая абсолютная власть, чревата произволом, злоупотреблениями. Афоризм Лорда Эктона созвучен подобному наблюдению: "Всякая власть развращает, абсолютная власть развращает абсолютно". Средневековый философ и политолог Абдурахман ибн Хальдун (XIV в.) в своей "Книге назидательных примеров" пришел к выводу, что династиям свойственно старение. Через три поколения монархические династии становятся, по его мнению, недееспособными, деградируют.

Итак, и политико-правовая теория, и сама жизнь дают основания неоднозначно оценивать монархическую форму правления.

Самым простым, лежащим на поверхности решением проблемы является ликвидация монархии. И действительно, в некоторых странах — Франции, России, Турции, Германии, Иране — королей, кайзеров, шахов и императоров казнили либо изгоняли. Вместо монархии учреждалась республика. Это часто сопровождалось государственно-правовыми нарушениями, а народы десятилетиями расплачивались за них политической нестабильностью и несли другие потери. История как бы мстит за нарушение суверенных прав монарха, за отказ от традиций. Ликвидация монархий нередко приводит к появлению цезаризма, произвола в республиканской форме. Постмонархическая республика порою оказывалась столь же беззаконным государством, что и абсолютизм — английское радикальное движение левеллеров больше других настаивало на казни Карла I. Но в то же время их лидер Лильберн "обрушился на произвол парламента, прибегавшего к тем же методам управления, какими в прошлом пользовался король (аресты без предъявления обвинения, принудительный набор в армию, произвольные обложения и т. п.)"163. В монархическом Иране шахский режим зарекомендовал себя как коррумпированный и проамериканский, но разве исламская революция Хомейни сделала жизнь иранцев более безопасной и благополучной?

____________________________

163 Барг М.А. Великая Английская революция в портретах ее лидеров. М.,1991, с. 142.

Другое решение состоит в том, чтобы сохранить незыблемость монархической власти. Тогда народам остается довольствоваться тем, что глава государства наделен священным правом на власть, и рассчитывать на добрую волю самодержца. Нравственное влияние общества, религиозность монарха в таких случаях играют роль ограничителей власти и, предположительно, должны удерживать суверена от злоупотреблений.

Наконец, оказалось возможным использовать иной способ, сохраняющий некоторые преимущества монархии наряду с закреплением гражданских свобод и народного суверенитета. Народ становился сувереном, и вместе с тем в государстве оставалась власть, способная быть "посредником между противоположными элементами, на которые разделяется общество", которая юридически не зависит от общественных классов, поскольку "она воплощается в лице монарха, который царствует по праву, а не по выбору той или иной части общества"164. В общественном сознании таинственный, независимый и стабильный институт государственности ассоциируется с представлениями о его нейтралитете в политическом мире165.

________________________

164 Чичерин В.Н. Политические и социальные идеалы//Власть и право. Л.,1990, с. 67.

165 См.: Mason A. Thomas, Beany W.M. American Constitutional Law. Enlwood Cliffs, 1978, P. 687.

Иными словами, учреждались ограниченные монархии, в которых прерогативы главы государства не беспредельны и в то же время не отвергается высокий авторитет освященного традициями и религией трона, существование которого может оказаться благотворным для поддержания государственности, общественного мира.

В этом смысле есть причины говорить о некоторых преимуществах монархии. Существует потребность в том, чтобы глава государства был относительно независимым, свободным от политических пристрастий. Тогда он становится фигурой, которая хотя бы формально сдерживает произвол. И если в парламентской республике приходится применять особую процедуру выборов президента, то в монархии глава государства заведомо свободен от обязательств перед политиками, партиями, избирателями.

Итак, монарх обладает собственным, неотъемлемым правом на власть. Это право он обычно приобретает по наследству. Возможно также, что сложившаяся династия пресекается. И тогда монархия продолжается при условии, если будет установлена новая династия по решению предыдущего монарха. Так, бельгийский король имеет право назначить преемника, если у него нет законных наследников. Наконец, монархическая форма правления может быть сохранена или учреждена .заново, если парламент, учредительный орган установят новую династию. Новая, хотя и весьма непрочная, династия Наполеона Бонапарта была установлена в 1804 г. во Франции решением народа, единодушно принятым на референдуме. При этом в формально-юридическом смысле совершается акт полного или частичного отчуждения народом своего суверенитета в пользу монарха и его наследников. В отличие от выборов президента передача власти королю должна быть безусловной — не обязательно абсолютной, но принципиально безвозвратной и не связанной с политической ответственностью, которую глава государства мог бы нести.

Необходимо заметить, что встречаются отклонения от традиционного способа замещения престола. Поэтому наряду с наследственными монархиями иногда упоминают монархии выборные. В частности, выборной монархией было Польское государство до его ликвидации и раздела между Австрией, Германией и Россией. В те времена, когда на Тибете было самостоятельное государство, его главу (Далай-ламу) избирали (отыскивали), как и сейчас, из числа малолетних детей. Ныне в Западном Самоа пост главы государства пожизненно занимает вождь. Вообще подобные процедуры назначения монарха можно называть выборами с большой степенью условности. "Выборы" монарха не являются всеобщими, "корпус избирателей" весьма специфичен — его нельзя считать народом, политическим обществом. "Избрание" Наполеона императором Франции представляло собой референдум, в ходе которого была предпринята попытка учреждения новой династии, и едва ли это событие следует оценивать как пример выборной монархии. В выборной монархии главу государства избирает особая, часто неформальная группа религиозных деятелей, аристократов, вождей, монархическая семья, клан и т. п.

Пожизненное президентство не является случаем выборной монархии. И важно даже не то, что президент не связан с династией. Глава государства Малави хотя и занимает свой пост пожизненно, однако формально несет политическую ответственность перед своей партией, народом.

Есть основания назвать еще один тип монархий, где совмещаются наследование трона и выборность монарха. В федеративных монархических государствах главой может быть выборное лицо, одновременно являющееся монархом в одном из членов федерации. Так, в Малайзии, в состав которой входят султанаты и губернаторства, монарх избирается на 5 лет из числа султанов. Строго говоря, статус монарха, присвоенный главе Малайзийского государства, следует считать правовой аномалией. Он не имеет собственного права на власть в федерации, его полномочия производны от власти всего федеративного государства. Бесспорным монархом он является лишь в пределах своего султаната. Не случайно в другой монархической федерации - ОАЭ - главе государства не стали присваивать статус монарха и определили его как президента федерации.

Между монархом и частными лицами устанавливается политико-правовая связь в форме подданства, которая означает покровительство над человеком, обязывает его к соблюдению верности государству и государю. Даже депутатов парламента монархическая традиция нередко помещает в разряд верноподданных, слуг короля. "Клянусь всемогущим Богом, что буду верой и правдой служить Ее Величеству Королеве Елизавете, ее наследникам и преемникам в соответствии с законом. Да поможет мне Бог", — провозглашают члены Палаты Общин британского парламента.

Монархическая форма правления имеет многочисленные разновидности. Их появление связано с тем, что в государственном строе устанавливается неодинаковое соотношение монархического начала и представительного правления.

В условиях абсолютной монархии принцип представительного правления не используется. Абсолютной является монархия, в которой глава государства единственный субъект суверенитета. Других носителей права на власть в этих государствах нет.

Политическая власть не может быть предметом споров и партийной борьбы, поскольку вопрос об обладании властью однозначно и безусловно предопределен формой правления. Поэтому в абсолютных монархиях обычно отсутствуют и даже запрещаются политические партии. Кроме того, подданные в принципе не должны иметь политических прав, поскольку наличие таких прав дало бы лицам возможность претендовать на то, что не может принадлежать никому, кроме главы государства.

Монарх является высшей законодательной, судебной инстанцией и руководит деятельностью правительства.

Право издавать законы не обязательно связано с произволом. монарха в области законодательства. Более того, в этих государствах могут быть установлены правила принятия законов, которые создают процедурные ограничения усмотрению монарха. Например, обязательным условием считается участие в законодательном процессе особого органа с совещательными полномочиями. В абсолютистской Франции акты короля вступали в силу после их регистрации в суде (Парижском парламенте). Только если король являлся на заседание в полном облачении и в сопровождении принцев крови, парламент по его приказу регистрировал акты безоговорочно, без обсуждений. В других случаях парламент мог представить свои возражения против вступления в силу решений монарха, отказать в их регистрации. В одном из эмиратов (Абу-Даби), входящих в состав ОАЭ, учрежден Национальный консультативный совет. В 1992 г. король Саудовской Аравии учредил основной закон (низам), по которому образован совещательный совет в составе 60 назначаемых советников. Законодательный процесс стал проходить при участии этого органа.

Министры имеют статус слуг монарха, обязаны ему верностью и безусловным подчинением. Не обязательно монарх входит в структуру правительства и становится его официальным главой. Обычно назначается "первый слуга" в составе правительства — премьер, везир и т. п. Не исключено, однако, что глава государства не назначит, а сам примет на себя обязанности премьер-министра, а возможно, и возглавит другие министерства. Например, в Омане султан является одновременно премьер-министром, министром обороны, финансов и верховным главнокомандующим.

Абсолютизм обычно оценивают негативно. Вместе с тем именно абсолютная монархия в свое время создала сравнительно благоприятные условия для развития третьего сословия во Франции. Современные абсолютные монархии, расположенные в регионе Персидского залива (Саудовская Аравия, ОАЭ, Катар, Оман), используя нефтяные ресурсы, смогли обеспечить экономическое процветание своих стран.

Ныне абсолютная монархия встречается редко и число этих государств сокращается. В 1990 г. король Бирендра даровал своему народу конституцию, и Непал превратился в ограниченную монархию.

Абсолютная монархия не обязательно предполагает личное принятие монархом государственных решений. Так, в средневековой Японии власть фактически вершили сегуны - лидеры господствующих кланов, действующие при императоре. Такое положение вещей вполне согласуется с абсолютной монархической формой при условии, если юридически не будет существовать альтернативный источник государственной власти.

Ограниченная монархия — это форма правления, в которой суверенитетом обладают два субъекта одновременно — монарх и народ. Границы суверенитета каждого их них определяют нормы государственного права, конституционные нормы. Поэтому ограниченные монархии часто называют конституционными.

В наше время уже не встречаются ограниченные монархии, в которых применяют принцип непосредственного участия народа в осуществлении власти. Власть монарха ограничена полномочиями представительного органа — парламента (стортинга, меджлиса, дивана, кортесов и проч.).

Используются разные формы представительства. Поэтому среди ограниченных монархий следует выделить сословно-представительные и народно-представительные.

В сословно-представительных монархиях учреждается орган, в котором представлен не народ в целом, а сословия, группы общества. Каждое из сословий имеет право на определенную долю участия в государственной власти. Например, в Национальном собрании королевства Бутан отдельно представлены сельские общины и духовное сословие (монастыри). Королевство Тонга представляет собой монархию, где в законодательном собрании девять депутатских мест занимают представители от знати и девять от остальных подданных.

В народно-представительных монархиях граждане избирают парламент на основе всеобщего избирательного права. Следовательно, депутаты являются представителями всего общества, а не разделенных сословий.

Соотношение суверенитетов монарха и народа различается. В одних случаях глава государства имеет обширные политические прерогативы, в других — его суверенитет ограничивается формальным участием в осуществлении государственной власти. В этой связи ограниченные монархии делятся на дуалистические и парламентские.

В парламентской монархии глава государства номинально участвует в принятии политических решений и его прерогативы имеют формальное, а не содержательное значение. О главе государства в этой форме правления говорят, что он "царствует, но не правит".

Формально законодательным органом является не парламент и не монарх, а особая юридическая конструкция, сформулированная англичанами — "король в парламенте". Формула "король в парламенте" означает, что принятие законов относится к сфере совместной компетенции монарха и представительного органа. Юридически это выражается в том, что никакие законодательные решения не могут быть приняты, "пока сессия парламента не открыта королевой"166, что всякий парламентский акт приобретает юридическую силу только после его подписания монархом.

___________________________

166 См.: Крылова Н.С. Британский парламентаризм / Очерки парламентского права. М., 1994, с. 28.

Вместе с тем санкция монарха на принятие парламентских решений — акт формальный. Глава государства в парламентской монархии не вправе руководствоваться собственным мнением в вопросах принятия законов. Его подпись на принятых законах оформляет решения, целиком и полностью принятые парламентом. Монарх не имеет права налагать вето на решения парламента (Швеция) или не использует эту прерогативу (Норвегия).

Лишь иногда, как исключение, происходят "сбои" в работе механизма "король в парламенте". Но они обусловлены не политическими склонностями монарха, не его желанием повлиять на законодательство, а особыми, нештатными обстоятельствами. Например, в 1989 г. бельгийскому королю Бодуэну было предложено подписать одобренный в парламенте закон о легализации абортов. Глава государства, не считая себя вправе отказать парламенту в подписании закона, все же не мог выполнить свою функцию, поскольку для него, короля-католика, было недопустимо даже формальное участие в действиях, противных его вере. Король предложил политикам найти способ освободить его от подписания закона об абортах. Законодательство большинства стран регулирует порядок замещения главы государства в случае его неспособности выполнять свои обязанности. Именно с помощью процедуры временного отстранения короля по мотивам его "неспособности" участвовать в отправлении власти конституционная коллизия была решена и закон подписан без участия Бодуэна. Л после короля восстановили в нравах.

Монарху принадлежит право созыва и роспуска парламента. А австралийский генерал-губернатор (представитель королевы Елизаветы II) правомочен не только созывать и распускать Палату представителей, но и отсрочивать созыв парламента на сессию. Однако глава государства не может использовать это право по своему усмотрению. Он созывает парламент постольку, поскольку наступает срок его созыва или возникают иные обстоятельства, предусмотренные государственным правом. Роспуск парламента производится монархом в установленные сроки или досрочно в случае возникновения парламентского (правительственного) кризиса. Например, в 1973 г. австралийский парламент в течение нескольких месяцев не утверждал предложенный правительством бюджет и был распущен. Монарх распускает парламент не потому, что недоволен его решениями или составом депутатов, а по причине того, что таковы его обязанности, оговоренные государственным правом.

Состав правительства определяет парламент, но формально назначения на министерские должности совершаются монархом. Политическую ответственность правительство несет перед парламентом. Поддержка парламентского большинства является политическим основанием министерских полномочий, а формально полномочия министров подтверждаются актом суверенной монархической власти.

Монарх столь же формально участвует и во внешней политике. Все его решения, связанные с дипломатическим корпусом, определяются министерством иностранных дел и премьер-министром.

Акты монарха приобретают силу при условии, если они контрассигнованы премьер-министром или ответственными министрами, к компетенции которых относится предмет документа.

Даже парламентская монархия обычно признает за главой государства более или менее обширные юрисдикционные прерогативы. Но и эта группа полномочий скорее дань традиции — традиции, которая рассматривает короля как высшего судью, опору правосудия и справедливости. Не говоря уже о том, что монарх не принимает судебных решений, даже акты помилования он не имеет возможности издавать самостоятельно. Подобные акты могут быть политическими по содержанию, должны сообразовываться с уголовно-репрессивной политикой государства.

Таким образом, парламентская монархия представляет собой юридическую форму, которая, обеспечивая правление двух суверенов — народа и монарха, закрепляет основные политические полномочия за народно-представительным органом (парламентом), а формально-юридические — за монархом.

В дуалистической монархии главе государства принадлежат реальные и обширные политические прерогативы.

Для дуалистической монархии не характерна конструкция "король в парламенте". Напротив, парламент имеет довольно скромный статус. Иногда его расценивают как орган, действующий при монархе. Парламент порой официально считается совещательным учреждением, дополняющим королевскую власть при издании законов — например, Законодательный совет в Брунее.

Обычно в дуалистических монархиях не упоминают вслух о наличии дополнительного источника власти — народного суверенитета. Принято считать монарха полновластным субъектом. Вместе с тем само существование избираемого парламента предполагает, что власть венценосного главы государства не безраздельна.

В дуалистической монархии может сложиться некоторый политический баланс между монархом и парламентом. Но более вероятно политико-правовое верховенство короля, лишь частично ограниченное вольностями и свободами подданных, прерогативами представляющего их парламента.

Монарха едва ли можно определить как главу исполнительной власти. Имеется в виду то обстоятельство, что монарх не является должностным лицом, обеспечивающим исполнение решений парламента. Государственная администрация подчиняется монарху, но это не значит, что деятельность короля и правительства состоит в простом исполнении парламентских решений. Напротив, сам обладатель трона и его государственный аппарат прежде всего обеспечивают суверенную власть монарха, хотя они и должны считаться с существованием парламента.

В дуалистических монархиях глава государства иногда сохраняет некоторые судебные прерогативы.

Монарх наделен весьма обширными полномочиями, позволяющими эффективно участвовать в нормотворческой деятельности и влиять на парламент.

Во-первых, он и его правительство вправе самостоятельно издавать нормативные акты по вопросам, на которые не распространяется компетенция парламента.

Во-вторых, компетенция парламента ограничена узким кругом вопросов. Обычно это решения, связанные с бюджетом, налогами, а также акты, возлагающие на подданных повинности и обязанности. Как правило, парламент не вправе по собственной инициативе принимать законы. Его функция сводится к рассмотрению королевских и правительственных инициатив, которые он может утвердить либо отвергнуть. Законы выглядят как акты монарха, одобренные парламентом.

В-третьих, даже если парламент принимает решение вопреки мнению монарха и правительства, глава государства может использовать право вето. В дуалистической монархии вето, как правило, является абсолютным. Закон, на который налагается вето, повторно не обсуждается и не вступает в силу.

В-четвертых, в межсессионный период монарх может издавать акты, даже находящиеся в парламентской компетенции. Впоследствии он должен представить их на утверждение парламента. До созыва парламента эти акты фактически действуют как законы.

В-пятых, созыв парламента на сессию и его роспуск относятся к прерогативам монарха. Это право дает главе государства возможность политического маневра, выбора наиболее благоприятных для себя условий парламентской работы.

Наконец, в дуалистических монархиях нередко существенная часть депутатского корпуса не избирается, а назначается. Это позволяет монарху иметь своих сторонников в депутатской среде. Например, в Свазиленде король назначает половину сенаторов и 20% состава нижней палаты; в Таиланде, Иордании — назначается сенат в полном составе. В королевстве Тонга из 29 мест в парламенте 11 закреплены за королем и членами его правительства, причем еще 9 мест занимают представители знати и только оставшиеся 9 депутатов представляют простых подданных.

Монарх является для правительства высшей политической инстанцией. Министры находятся на службе у монарха. Дуалистической монархии не свойственна министерская ответственность перед депутатами. Монарх самостоятельно производит назначения в состав правительства или доверяет право назначения первому министру. Разногласия с парламентом не обязывают правительство и отдельных министров к уходу в отставку. В Иордании, например, парламент вправе выразить недоверие правительству, отчего министры обязаны уйти в отставку. Однако решение о недоверии правительству должно быть утверждено королем, в руках которого и находится судьба министров.

В дуалистической монархии обычно не используется институт контрассигнатуры, хотя и здесь не обходится без исключений. При том контрассигнатура не ограничивает главу государства в политических решениях, как это происходит в парламентских формах правления. В королевстве Иордания "монарх неправомочен издавать указы без контрассигнатуры членов правительства, что не означает собственно связывание воли короля правительством". Просто подписывая акты короля, "кабинет берет на себя ответственность за возможные негативные последствия принятых решений"167.

________________________

167 См.: Аль Ржуоб Али Хасан Монарх и парламент Государства Иордания. Автореф. канд. дисс. М., 199.1, с. 14.

Внешнеполитическую деятельность контролирует монарх. Вместе с тем, если международные договоры предполагают установление новых обязанностей, ограничение свобод подданных, влекут появление финансовых обязательств государства и дополнительных расходов, они, как правило, подлежат ратификации в парламенте.

Итак, политическое господство главы государства очевидно. Есть ли основания в таком случае говорить о дуализме власти? При всем могуществе короля, парламентские полномочия нельзя считать простым украшением государственного строя. Дело в том, что финансовые вопросы и права подданных имеют исключительное политическое значение.

Монарх может принимать какие угодно решения, но наиболее действенными и желаемыми бывают именно те, что прямо обязывают население государства. А их приходится согласовывать с парламентом.

Власть становится реальной, если ей доступны материальные ресурсы и возможность расходовать, распределять их. А в вопросах бюджета и налогов монарх должен договариваться с парламентом .

В дуалистической монархии парламент вырабатывает дополнительные, иногда весьма эффективные, способы участия в политике. Если у парламента нет права законодательной инициативы, он может использовать скрытую инициативу. Депутаты вправе обратиться к монарху с адресом (посланием), в котором излагаются их мнения, просьбы о принятии целесообразных решений. Монарх, конечно, может проигнорировать парламентский адрес, но тогда и депутаты откажутся сотрудничать с ним, одобрять предложенные монархом законы.

Правительство вынуждено учитывать настроения депутатов и нередко вступает в контакт с парламентом, его комитетами и фракциями. В результате депутаты получают фактическую возможность участвовать в разработке законопроектов, даже если формально они вносятся в парламент монархом и правительством.

Монарх, может быть, и имеет формальное право по своему усмотрению вступить в войну, однако военные успехи зависят от финансирования боевых действий, которое осуществляется с участием парламента.

Монарх может не считаться с депутатами и назначать враждебных парламенту министров. Но, неспособные к компромиссам, члены правительства встретят такое противодействие в парламенте, что их административные начинания подвергнутся риску из-за недостатка финансов, саботажа предлагаемых ими законопроектов.

Политические претензии такого, в общем-то слабого, парламента могут оказаться настолько неудобными для монарха, что он иногда нарушает государственное право, рискует своим авторитетом и силой распускает законодательный орган на неопределенный срок. Если бы с парламентом можно было не считаться, у королей Лесото, Иордании, Кувейта и глав других дуалистических монархий не возникало бы необходимости распускать его и возвращаться к абсолютизму.

Таким образом, дуалистическая монархия представляет собой государство, где наряду с политически господствующим монархом действует парламент, обладающий немногочисленными, но существенными полномочиями.