2. РЕСПУБЛИКАНСКИЕ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ

Республика есть государство, юридическая конструкция которого предполагает, что единственным субъектом суверенитета является народ. Все высшие государственные органы прямо или косвенно получают свои полномочия от народа и формально ответственны перед ним. Глава государства в республике — выборное должностное лицо (президент) или коллегиальный орган. Глава государства считается ответственным лицом.. Республика исключает существование какого-либо учреждения, обладающего собственной властью, формально не связанного ответственностью перед народом.

Между государством и личностью устанавливается политико-правовая связь типа гражданства, подтверждающая право участия человека в политике, а также его обязанности перед республикой.

В республике законы, по крайней мере с формальной точки зрения, принимаются сообществом граждан государства либо их полномочными представителями — депутатами. Это дает основания разделять республики на две категории:

— непосредственную республиканскую форму правления и

— представительную республику.

Под непосредственной республиканской формой правления подразумевается государство, где законы принимаются по решению большинства граждан республики.

Формы непосредственной демократии (самоуправления) используются и представительными республиками, иными государствами. Например, референдумы предусмотрены большинством ныне действующих основных законов. Вместе с тем, хотя конституция Франции и предусматривает его, фактически с 1958 г. референдум проводился всего восемь раз. В условиях непосредственной республиканской формы правления или, как ее иногда не совсем точно называют, "непосредственной демократии" участие граждан в принятии законов является регулярным и представляет собой основную форму осуществления законодательной деятельности.

Естественно, современный политический процесс делает практически невозможной или слишком обременительной непосредственную республиканскую форму правления. В условиях роста численности населения и в атмосфере политического безразличия привлечение граждан к принятию законов - довольно дорогое и рискованное мероприятие.

Вместе с тем эта форма правления еще находит свое подтверждение на швейцарской земле, где "непосредственная демократия" имеет прочные исторические корни. На территории некоторых кантонов и полукантонов Швейцарии существуют республики, где народ реально законодательствует. Имеются две разновидности такого рода республик, а именно:

— республика, где законодательная власть осуществляется народом в форме собрания граждан;

— республика, где законодательная власть осуществляется народом в форме регулярно проводимого референдума.

Общее собрание граждан издавна является законодательным органом в кантоне Аппенцель. Регулярные собрания проводятся ежегодно. В собрании принимают участие совершеннолетние граждане. Решения принимаются большинством голосов, а на случай разделения голосов поровну предусмотрена особая процедура — переход собрания в церковь. Видимо, предполагается, что собрание, сменив обстановку, изменит и соотношение голосов. Возможно также, что соседство с храмом повлияет на мнение части граждан-законодателей. Тогда равенство голосов сместится в пользу определенного решения.

Характерно, что к компетенции собрания относится утверждение бюджета и принятие иных решений, связанных с доходами и расходами государства. В других формах правления бюджет не утверждается гражданами. Более того, иногда даже запрещено выносить бюджетные вопросы на референдум.

Еще одной отличительной чертой является право законодательной инициативы, которым наделены непосредственно граждане. Они могут представить разработанный законопроект или внести предложение, которое впоследствии будет оформлено и предложено к голосованию. В представительных республиках граждане таким правом обычно не наделены или же это право существенно ограничено требованием подачи петиции, собравшей значительное количество подписей. В некоторых штатах США частные лица могут подать законопредложение. Но на рассмотрение легислатуры (парламента) оно вносится не самим гражданином, а депутатом.

Собрание граждан не только принимает законы, но и формирует выборные органы. Избираются большой совет, государственный совет и ландаман. Большой совет обеспечивает оформление законодательных инициатив, составляет законопроекты, контролирует деятельность государственного совета. Таким образом, это законоподготовительный и контрольный орган. Государственный совет выполняет роль правительства. Ландаман представляет собой должностное лицо, возглавляющее государственный совет и председательствующее в большом совете. Все органы избираются на один год. Это также характеризует непосредственную республиканскую форму правления, ибо в представительных республиках срок полномочий депутатов и выборных должностных лиц составляет не менее двух, а в большинстве случаев 4—5 лет и более.

Подобную форму правления в прошлом имели многие кантоны Швейцарии. Но теперь, по мере роста населения и главное — с увеличением числа полноправных граждан, она стала реликтом. Позволить ее себе может лишь горный кантон (полукантон), население которого немногочисленно152.

____________________

152 По данным на 1976 г., в полукантоне Аппенцель-Иннерроден проживало 13,4 тыс. человек.

Другая разновидность непосредственного республиканизма во многом сходна с предыдущей. В ней воплощена "триединая формула непосредственного народного правления — народная законодательная инициатива, законодательный референдум и избрание членов правительства кантона непосредственно народом"153. В кантоне избираются те же органы. Граждане обладают правом законодательной инициативы. Но вместо общего собрания граждан регулярно проводятся референдумы. На референдуме граждане могут не только принимать законы, утверждать бюджет, но и решать вопрос о прекращении полномочий выборных органов. Это логично для непосредственного республиканизма и совсем не свойственно другим формам правления. В представительных республиках досрочный роспуск парламента возможен, но на референдум этот вопрос не выносится; иногда закон прямо запрещает референдумы по поводу роспуска парламента, равно как и отзыв депутата избирателями.

_____________________

153 Даниелян С.А. Эволюция государственного строя Швейцарии в период с 1848 по 1939 г. Автореф. канд. дис. М.,1989, с. 9- 10.

Наибольшее распространение получили представительные республики, где народный суверенитет осуществляется в форме деятельности парламента и иных выборных органов. Именно через выборы устанавливаются отношения ответственности между народом-сувереном и государством. Все высшие государственные органы непременно должны быть прямо или опосредованно избраны гражданами. Другие институты государства формируются либо назначаются выборными органами.

В зависимости от статуса главы государства и правового положения парламента республика может быть президентской или парламентской.

Президентская республика — это государство, где должность президента является политически самостоятельной, позволяет главе государства под свою ответственность принимать решения.

Во всякой республике носителем суверенитета является народ. Однако право представлять народ принадлежит не только парламенту, но и президенту. Роль президента не ограничивается формальным участием в политике. С его должностью государственное право связывает ряд политических функций, которые осуществляются именно президентом.

Если президент обладает относительной политической самостоятельностью, то парламент нельзя рассматривать в качестве верховного учреждения среди других государственных органов. О президентской республике нельзя говорить как о государстве, где действует принцип верховенства парламента. В данной форме правления у законодательного органа есть политический конкурент — система исполнительной власти, возглавляемая президентом.

В президентской республике установлена система разделения властей между главой государства, возглавляемой им исполнительной властью и, с другой стороны, законодательным органом — парламентом.

Возможны и такие республики, где полномочия не просто разделены между парламентом и президентом, но формально и фактически признан приоритет главы государства. Эти республики также являются президентскими, поскольку политическая самостоятельность главы государства несомненна. Иногда их называют суперпрезидентскими. Более того, республиканскую форму имеют даже государства, где вообще отсутствует парламент и единственным республиканским институтом является выборный президент. Так, в 1981 г. президентом Центральноафриканской республики (ЦАР) стал генерал А. Колингба, полномочия которого не были "стеснены" присутствием выборного коллегиального органа, парламента.

Приведенные признаки президентской республики являются основными. Обычно им сопутствуют другие, также весьма существенные .

Политическая самостоятельность президента создается в результате его выборов. Глава государства, как правило, избирается не парламентом, а прямыми выборами, в которых участвуют граждане. Возможно также, что президента избирает особая коллегия выборщиков, которые получают доверие от граждан и собираются специально с целью избрания главы государства. Процедура выборов оформляет непосредственную ответственность президента перед нацией. Между народом и президентом нет постоянных посредников. Не является таким посредником и парламент.

В любом случае президент не обязан парламенту получением своих полномочий, не связан политической ответственностью перед депутатами. Полномочия как депутатов, так и главы государства имеют одинаковый источник — юридически оформленное доверие граждан. Раздельные выборы не дают парламенту оснований претендовать на политическое верховенство, выступать единственным высшим представителем народа. Трудно предположить, что человек, одержавший личную победу на общенациональных выборах, окажется лишенным честолюбия, политических амбиций и самостоятельности.

Подобная система выборов является для президентской республики твердым правилом. Но даже твердые правила имеют исключения. Президентская республика мыслима и в случаях, когда президента избирает законодательный орган. Казалось бы, о какой политической самостоятельности может идти речь, если главу государства избирают парламентарии? Избрав его, депутаты, по логике вещей, должны поставить президента в зависимое положение, требовать от него подчинения. Это вполне разумно и как будто не дает повода для сомнений, если не иметь в виду особенности некоторых партийных систем.

Даже избираемый парламентом президент может стать высшим политическим лидером, если он одновременно возглавляет политическую партию, получающую бесспорную поддержку большинства населения. Такая партия занимает приоритетное положение в парламенте под руководством своего вождя. Политической победой она обязана прежде всего лидеру. Он, в свою очередь, имеет основания потребовать от однопартийцев-депутатов не только избрания на должность президента, но и права руководить государством. Парламент в своем большинстве формируется в результате решающего влияния партийного лидера, который и становится президентом. Выборы выявляют доверие нации в пользу одной партии, и прежде всего — ее руководителя.

Следовательно, фактически и формально устанавливаются отношения прямой политической ответственности между избирателями и лидером партии большинства, который, естественно, занимает должность президента. Итак, решающее господство одной партии над оппозицией (полуторапартийная система) либо монопольное господство партии (однопартийная система) могут, 'в порядке исключения, привести к образованию президентской республики, даже если президент избирается парламентом.

Один из наиболее ярких и, возможно, первых примеров президентства такого рода предложила Турция времен правления Кемаль-паши. Избираемый парламентом, президент тем не менее располагал безусловным и формально признанным политическим авторитетом. Он имел все полномочия, присущие политически самостоятельному президенту. Аналогичный тип президентской республики сложился в Гайане, где парламент избрал президентом X. Д. Хойта — лидера правящей партии, которая в 1985 г. занимала 54 из 63 депутатских мест. Президентскими республиками следует считать: Индонезию, хотя в ней глава государства избирается Народным консультативным конгрессом; Бенин, где президента — лидера единственной партии Народной революции — избирают депутаты Национального революционного собрания; Тайвань, возглавляемый президентом, политическое господство которого происходит не столько из того, что он является избранником Национальной ассамблеи, сколько из его лидирующего положения в партии гоминьдан.

Президент является главой правительства либо фактически возглавляет административную (исполнительную) власть в республике. Он принимает политические решения по руководству и контролю за деятельностью правительства. Президент решающим образом участвует в формировании правительства. Так, конституции Коста-Рики, Колумбии дают президенту полную свободу усмотрения в назначении министров и формировании административного аппарата. Парламент может контролировать решения президента, связанные с назначением министров, но не определяет содержание этих решений. Конечно, когда президент заинтересован, он учитывает мнения депутатов при формировании правительства. В противном случае конфликты с парламентом по вопросам назначения министров могут помешать главе государства в проведении его политического курса. Конституция США предусматривает, что президент производит правительственные назначения "по совету и с согласия Сената". Но правовой статус президента позволяет ему комплектовать правительство по своему усмотрению, а не по решению парламентского большинства.

Правительство политически ответственно перед президентом, но не перед парламентом. Это предполагает, что парламент не вправе потребовать отставки правительства, хотя этот признак нельзя считать непременным для республик президентского типа.

В ряде президентских республик допускается отставка правительства, неполучившего доверия большинства депутатов. Обычно это усложняет отношения президента с парламентом, но не ослабляет его позиции. У президента есть возможность не согласиться с депутатами. Иными словами, встретив сопротивление законодателей, он может досрочно распустить парламент и назначить внеочередные выборы в расчете на то, что вновь избранные депутаты окажутся более "конструктивными" и не станут препятствовать работе подчиненного ему правительства. Однажды разногласия с депутатами возникли у президента Франции Ж. Помпиду. Национальное собрание выразило недоверие правительству. Президент не стал предлагать депутатам новый состав министров. Он распустил парламент, а министры в основном остались на своих местах. Таким же образом вправе поступить и польский президент, если он не посчитает нужным добиваться компромисса с Сеймом.

Президент является формальным и действительным представителем республики в международных отношениях. Его слово в вопросах назначения послов за границу и аккредитации зарубежных дипломатических представителей, в заключении международных договоров, формировании внешней политики является решающим. Участие во внешней политике — весьма характерный признак. Если межгосударственные переговоры реально проводит президент, то практически безошибочно государство можно определить как президентскую республику.

Президент существенно влияет на принятие законов. В частности, он может использовать право отлагательного вето на решения парламента, то есть высказать свои возражения и потребовать повторного обсуждения принятого закона. Он влияет на содержание законодательства, используя право законодательной инициативы, президентские послания. Президенту может быть предоставлено право оспорить решения парламента в суде, Конституционном суде. Иногда президент пользуется правом назначения части депутатов в парламент. В Экваториальной Гвинее президент назначает четверть всех депутатов, а в Танзании он официально и лично выполняет функции верхней палаты законодательного органа.

Часть полномочий президент осуществляет совместно с парламентом или с одобрения парламента — назначение референдума, заполнение судейских вакансий, объявление войны и заключение мира и другие решения, которые требуют высокой степени политического согласия между представителями народа — главой государства и законодателями.

Обычно в президентских республиках имеются некоторые гарантии, которые предотвращают использование президентских полномочий в ущерб парламенту. В частности, парламент собирается "по праву", но не созывается президентом. Тем самым глава государства лишается возможности использовать право созыва и роспуска парламента в интересах роста своего политического влияния.

Это, однако, характерно не для всех президентских республик. Президент, занимающий политически верховное положение, может быть наделен полномочиями и прерогативами, которые позволяют ему ограничивать и эффективно контролировать деятельность парламента: право роспуска и созыва законодательного органа; запрет парламентского вмешательства в сферу административного, регламентарного регулирования (Французская республика). В Бразилии до 1988 г. президент мог лишить парламентариев их депутатского мандата. При этом за парламентом закрепляются лишь минимальные гарантии, ограничивающие крайние проявления президентского господства. Например, запрет роспуска парламента в период чрезвычайного (военного, осадного) положения.

Парламентская республика существенно отличается от президентской. Облик этой формы правления определяет принцип политического верховенства парламента. Парламент считается высшим государственным органом, он обладает преимущественным правом представлять интересы народа. Именно депутатам народ-суверен доверяет политические полномочия.

При такой системе отношений правительство, центральная административная власть в целом находятся в зависимости от парламента и несут перед ним политическую ответственность. Всякое учреждение в системе высших государственных органов должно быть либо поставлено в зависимость от парламента, либо сохранять политическую нейтральность. Так и происходит, по крайней мере с формальной точки зрения.

Президент, глава государства в парламентской республике не является самостоятельным участником политического процесса. Содержание решений, принимаемых президентом, не зависит от него и определяется политически ответственными органами — парламентом, правительством, министрами.

Невовлеченность президента в политический процесс обеспечивается юридически.

Во-первых, глава государства избирается парламентом. Поэтому не возникает его прямая ответственность перед народом и нельзя утверждать, что он обладает прямым мандатом на власть, полученным от избирателей. Избрание президента может быть возложено на особое собрание, состоящее из членов парламента и делегатов от территорий (Италия). Но и в этом случае народ непосредственно не наделяет президента полномочиями и не облекает его политической ответственностью.

Избрание президента осуществляется по особой процедуре. Обычно выборы могут состояться при условии, если у соперничающих партий нет серьезных сомнений в способности президента быть беспристрастным в межпартийной борьбе. Например, для выборов Президента Эстонии необходимо набрать 2/3 депутатских голосов (если три тура парламентского голосования не дадут результата, то для избрания президента собирается коллегия из 300 членов - депутатов и делегатов от муниципальных органов). Президент ФРГ избирается без обсуждения его кандидатуры. Как правило, ни одна партия не может приписать себе заслугу избрания президента. Ни одна из них не имеет моральных и политических оснований требовать от президента услуг за оказанную ему поддержку.

Во-вторых, каждый акт, издаваемый президентом, становится действительным и подлежит исполнению только при условии контрассигнации. Контрассигнация (министерская скрепа) — это подпись политически ответственного лица на президентских актах. Одной подписи президента недостаточно для того, чтобы его акт приобрел юридическое значение. Документы, издаваемые главой государства, должны быть контрассигнованы. Контрассигнация (contr — встречное; assignation — подписание) осуществляется премьер-министром на документах общеполитического содержания либо ответственным министром, если акт президента затрагивает область управления, подведомственную определенному министерству154.

_______________________

154 "Никакой акт Президента республики не действителен, если он не завизирован предложившими его министрами, которые за это ответственны" Ст. 89 Конституции Итальянской Республики.

В отдельных странах нейтральность президента обеспечивается еще и угрозой его отстранения от должности. Например, по Конституции Республики Мальта избираемый палатой представителей президент может быть лишен полномочий в случае, если он не справляется со своими функциями или за недостойное поведение.

В парламентской республике президент издает акты на основании решений, принятых парламентом, правительством, отдельными министрами. Так, основной закон республики Зимбабве 1980 г. прямо предусматривает обязанность президента действовать "по согласованию" с премьер-министром.

Президент не является главой правительства, исполнительной власти. Он участвует в назначении министров, но решение о составе правительства зависит не от президента. Состав правительства определяет парламентская фракция партийного большинства либо ее лидер или же группа партийных фракций, объединенных в коалицию. Если президент и проявляет некоторую долю инициативы в формировании правительства, то ее смысл состоит не в том, чтобы назначить наиболее предпочтительных министров, а в том, чтобы предложить приемлемый для депутатов состав кабинета, содействовать достижению компромисса между политическими фракциями. Так, в 1995 г. латвийский президент, желая ускорить формирование нового правительства, заявлял о намерении самому назначить премьер-министра, но лишь потому, что фракции парламента длительное время не могли самостоятельно образовать коалицию большинства и воспользоваться своим правом определить состав правительства155. В Италии президент назначает министров после консультаций с парламентскими руководителями. Если эти назначения окажутся неудовлетворительными, правительство не получит доверия и просто не состоится. В конечном счете состав правительства зависит от парламентариев, а не от президента.

_________________________

155 См.: Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1995, № 4 (13), с.87.

Президент принимает отставку правительства. Но это не означает, что таким способом он негативно оценивает министров, привлекает их к политической ответственности. Отставка правительства или отдельных министров происходит при условии, если они сами примут такое решение либо если парламент выразит им недоверие. Например, если в итальянском парламенте произойдет распад партийной коалиции и сформируется новая правящая группа фракций, это, скорее всего, приведет к назначению новых министров. Австрийская конституция прямо указывает, что президент принимает решения об отставке федеральных министров по предложению канцлера (ст.70). Президент не может по своему усмотрению распоряжаться судьбой правительства.

Участие президента в законодательстве также является формальным. Президент не обладает правом отлагательного вето на решения парламента, а если это право и закреплено, он им не пользуется. Например, чешский Президент Гавел, не одобряя принятый парламентом закон о проверке благонадежности, полагая, что этот закон подразумевает презумпцию вины, тем не менее подписал его. А когда Президент отказал в подписании нового закона, продлевающего проверку благонадежности еще на несколько лет, это не возымело никакого действия и парламентский акт вступил в силу156.

________________________

156 См.: Сиклова И. Люстрация как чешский способ проверки благонадежности/Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1996, №2 (15), с. 28.

По основаниям, установленным законом, по решению парламента президент назначает референдум. Самостоятельно предложить референдум и определить содержание вопросов, поставленных на голосование, президент не вправе.

Глава государства политически нейтрален, и именно поэтому ему можно доверить право созыва и роспуска парламента, не опасаясь того, что президент использует эти полномочия из заинтересованности, злоупотребит ими. Досрочный роспуск парламента производится президентом не для того, чтобы таким образом обеспечить для себя более "теплый" политический климат в среде депутатов. Парламент распускается только на основаниях, прямо предусмотренных законом, по запросу правительства и при условии, если депутаты не могут прийти к согласию по наиболее важным вопросам: об утверждении бюджета, о назначении министров и о доверии правительству. Досрочный роспуск парламента является средством преодоления парламентского или правительственного кризиса, но не президентской политической прерогативой.

Номинальное, символическое участие президента во внешней политике государства состоит в том, что он, например, оформляет своими актами назначение дипломатических представителей, аккредитацию зарубежных послов. По существу же, решения о дипломатических представителях принимают глава правительства и руководитель внешнеполитического ведомства. Содержание международных договоров и соглашений также определяют премьер-министр, министр иностранных дел. Они же обычно и подписывают межгосударственные и межправительственные соглашения. В некоторых случаях соглашения, достигнутые правительством, подписывает президент. По решению правительства он может поставить свою подпись под конвенцией, к которой присоединяется государство.

Чрезвычайное, военное, осадное положение, состояние опасности или обороны объявляется президентом на основании решения премьер-министра, правительства, согласованного с парламентом.

Многие признаки парламентской республики не свойственны республикам "советского типа" и их аналогам, таким, как КНР. Более того, марксизм вообще оценивал принцип парламентаризма негативно. В. Ленин назвал парламент "говорильней". Подчеркивая его неэффективность, он предложил совместить законодательную и исполнительную функции в руках единой системы органов народовластия.

Между тем социализм приписывает верховенство именно представительному органу. Верховному совету, собранию народных представителей и им подобным принадлежат высшие законодательные, распорядительные и контрольные полномочия. Эта характеристика позволяет отнести такие государства к парламентским республикам. Необходимо иметь в виду и некоторые особенности данной разновидности республик.

Имеются случаи, когда в подобных республиках должность президента вообще отсутствует. Функции главы государства выполняет коллегиальный орган, например — Генеральный секретариат Всеобщего народного конгресса в Ливии. Иногда учреждается должность главы государства, избираемого парламентом, — в бывшей ЧССР избирался президент, а Всекитайское собрание народных представителей избирает Председателя КНР.

Верховенство представительного органа является во многом декларативным и не обеспечено теми формальностями, что используются в обычных парламентских республиках. Например, отсутствует институт контрассигнатуры. Это связано с тем, что политическая власть осуществляется и контролируется монопольно господствующей партией и потому нет насущной необходимости юридически ограничивать возможные политические претензии главы государства.

Подобно Турции времен Кемаля, эти республики можно было бы причислить к категории президентских, если бы отношения политической ответственности устанавливались между народом (трудящимися) и лидером партии — президентом. Но в данном случае формальное доверие получает монопольно господствующая партия в целом. Ее лидеры могут вообще не занимать государственных должностей (М. Каддафи в Ливии) или оставить полномочия главы государства однопартийцу, который подконтролен партии и парламенту. Так, Председатель КНР Ян Шанкупь, назначенный на должность главы государства в 1988 г., не был центральной фигурой в политической иерархии Китая. И в последующем политика китайского государства связывалась прежде всего с именами Премьера Госсовета (главы правительства) Ли Пена и Дэн Сяопина — неформального лидера, "архитектора китайских реформ".

Внутри каждой разновидности республик существует немало вариаций, отклонений от президентского либо от парламентского принципа. Казалось бы, если существует так много особенностей, почему не сделать классификацию республик более дробной? Иногда так и поступают. В частности, предлагается выделить особый тип представительной республики, которая не является ни президентской, ни парламентской. И называют ее смешанной республикой, имея в виду несколько европейских государств — Францию, Финляндию, Польшу. Смешанными, "полупрезидентскими", считают те республики, в которых наряду с "сильным" президентом есть премьер-министр, а также возможны роспуск парламента и выражение недоверия правительству, допускается совмещение депутатства с министерским портфелем, применяются институт контрассигнатуры и прочие атрибуты парламентаризма157. Это якобы не позволяет считать президента бесспорным главой исполнительной власти. Сосуществование "сильного" президента и парламента, правомочного выражать недоверие правительству, отправлять его в отставку, приводит, как полагают, к тому, что государственная администрация попадает под начало двух разных руководящих инстанций, перед которыми она несет ответственность.

______________________

157 См.: Ардан Ф. Франция: Государственная система. М., 1994, с. 165; см. также: Сахаров Н.А. Институт президентства и современном мире. М., 1994.

Но дело в том, что деление республик на президентские и парламентские имеет под собой реальные, неустранимые причины. Парламент может быть либо политически верховным учреждением, либо не быть таковым, и тогда он оказывается одним из обособленных государственных органов. Даже марксисты, заявив о создании республики совершенно особого, советского (народного) типа, не смогли уклониться от вопроса о том, какому органу отдать право выступать от имени трудового народа. И в результате политическое верховенство было закреплено за представительными учреждениями. Ни одна представительная республика не может обойти проблему политического статуса парламента. Если парламент верховен, то политическая конкуренция с ним исключена; если же существует независимая от парламента фигура президента, то и республика не может считаться ни парламентской, ни "полупарламентской".

С другой стороны, систему государственной администрации не могут возглавлять одновременно два органа с различными полномочиями. Все эксперименты на этой почве не смогли устранить принципиальную необходимость вручить текущее управление государством одному органу или должностному лицу. В римском и французском триумвиратах была реализована идея коллегиального главы государства. Но это вовсе не является неслыханным изобретением. Коллегиальность усложняет руководство системой исполнительной власти, но не препятствует этому. В современной Швейцарии федеральный совет является коллегиальным главой государства. Кстати, всякий триумвират завершался тем, что из числа трех правителей выдвигался один, действительный глава республики и правительства.

Административная власть имеет слишком серьезное значение для государства, и поэтому проблема подчиненности, ответственности правительства нуждается в точном решении. Правительство должно иметь одну руководящую высшую инстанцию, один орган, перед которым оно несет политическую ответственность. Другого просто не может быть, а если это и случится, то результатом будет дезорганизация управления.

Если парламент вмешивается в решение административных вопросов, то он делает это либо как политически высшая инстанция, либо в порядке контроля за исполнительной властью. В первом случае имеет место парламентская республика; во втором — президентская.

Нет ничего особенного в том, что депутаты контролируют формирование и деятельность административной власти в президентских республиках. В самой суперпрезидентской республике за парламентом сохраняются хотя бы мизерные контрольные полномочия. В принципе, не исключена и отставка правительства по решению парламента. Парламент таким образом осуществляет контроль за исполнительной властью, но не становится при этом верховной инстанцией для кабинета министров.

Обычно в президентской республике парламенты не выносят вотума недоверия правительству. Но если угроза отставки кабинета возникает, министры не выбирают себе "хозяина" между президентом или парламентом. Члены правительства прекрасно знают, что отвечают они прежде всего перед главой государства, а не перед депутатами. Вместе с президентом они пытаются прийти к компромиссу с парламентом либо вступают с ним в конфликт.

Во Франции, Польше, России, Португалии, Украине и Мадагаскаре учреждена должность премьер-министра. Его участие в политике весьма заметно. И вместе с тем вполне очевидны отношения ответственности премьера перед президентом. Даже в республиках, которые бесспорно считаются президентскими, есть должности, имеющие исключительное значение. Например, должность государственного секретаря США, ведающего внешней политикой и осуществляющего некоторую координацию министерств, сопоставима по своему политическому значению с ролью премьер-министра.

Премьер занимает важные позиции в правительстве. Но в президентской республике он является скорее не главой исполнительной власти, а первым (prime), главным министром. Решающая роль в формировании исполнительной власти и в определении ее политики все же принадлежит президенту, и это позволяет расставить точки над "i"158.

_____________________________

158 Например, Гитлер хорошо понимал, что должность канцлера (премьера) не позволит надежно контролировать исполнительную власть. Поэтому для приобретения политического верховенства ему было недостаточно полномочий первого министра. При первой возможности он завладел постом президента, который давал способ эффективно руководить правительством.

В США президент обязан согласовывать правительственные назначения с Сенатом. Но ведь это еще не повод к тому, чтобы считать Америку смешанной республикой. Почему же во Франции республика "смешанная", если ее президент, в отличие от своего американского коллеги, вообще вправе не спрашивать у парламента согласия на правительственные назначения; если в 1972 г. Ж. Помпиду отправил в отставку премьера, несмотря на то что тот получил полное доверие парламента?159 Не случайно директор парижского Института сравнительного правоведения назвал Францию страной, где существует "наиболее ярко выраженный президентский режим"160.

______________________

159 См.: Ардан Ф. Франция: Государственная система. М.,1994, с. 76.

160 См.: Президент: власть и законы//Известия. 1990, № 53.

Если определять формы правления по отдельным, пусть даже и ярким признакам, то некоторые латиноамериканские государства придется включить в число смешанных республик. В некоторых из этих стран сложилось "суперпрезидентское" правление. Но вместе с ним на основании государственно-правового законодательства Уругвая, Коста-Рики, Колумбии, Эквадора, Перу применялись или применяются такие инструменты парламентского контроля, как утверждение правительственных программ, вотумы недоверия премьеру, отдельным министрам или всему правительству. В этих странах предусмотрена контрассигнатура — институт, присущий парламентской республике.

Контрассигнатура используется, но это не значит, что министры могут ею воспользоваться для контроля за актами президента. Напротив, президент, получая подписи министров на изданных им документах, приобретает уверенность в том, что члены его правительства лояльны и ответственны за исполнение решений президента. Контрассигнатура, как и любая формальность, может вмещать различное содержание. Во Франции, например, по конституции (ст. 22) даже акты премьер-министра скрепляются подписью ответственных министров. Из этого можно было бы заключить, что члены правительства контролируют не только президента, но и первого министра. И тогда республика во Франции оказалась бы не просто полупрезидентской, но и вообще лишенной единой основы исполнительной власти.

Если судить по частностям, то к полупрезидентским (смешанным) республикам придется отнести Замбию. Ведь в этом государстве президент имеет право созывать и распускать Национальное собрание; имеется должность премьер-министра; основным законом предусмотрено право Национального собрания контролировать правительство. Эти признаки характерны для государств парламентского типа. Но Замбия вовсе не "смешанная" республика. Это государство со сверхсильным президентом, несмотря на то что закон отчасти ограничивает его власть.

Взаимопроникновение признаков двух типов республиканизма принципиально форму правления не меняет161. В конце концов, любой глава государства участвует в формировании правительства, но не всякий решает его судьбу; каждый парламент контролирует исполнительную власть, но не для каждого правительства он является высшей политической инстанцией.

__________________________________

161 Для монархий вопрос о переходных состояниях государства также может быть поставлен. Однако н здесь он подлежит решению не из-за частных признаков, а по главному критерию — наличия или отсутствия реальной власти у монарха. Так, в Марокко парламент вправе уволить правительство и отставку без согласия короля. На этом основании сначала строится вывод о том, что в

Итак, пока не появятся более основательные соображения, лучше сохранять традиционную классификацию, которая позволяет разделить все представительные республики на президентские и парламентские.