Глава 5. Порядок введения в действие настоящего Федерального конституционного закона

В гл. 5 комментируемого Закона решается ряд вопросов, возникших в связи с его принятием и введением в действие. В настоящее время нормы этой главы, хотя и не отменены законодательно, во многом представляют лишь исторический интерес, так как в значительной мере уже утратили силу в связи с принятием нового законодательства.

В частности, нормами гл. 5 устанавливался срок введения в действие и возможность применения иных законов в сфере организации судебной системы, не действовавших на момент принятия рассматриваемого Федерального конституционного закона.

Допуская возможность применения норм Закона "О судоустройстве РСФСР" и Положения о военных трибуналах, Федерального закона "О некоторых вопросах организации и деятельности военных судов и органов военной юстиции", комментируемая глава Закона о судебной системе устанавливала принцип допустимости применения этих норм - "в части, не противоречащей настоящему Федеральному конституционному закону" и временные пределы возможности такого применения - до момента принятия и вступления в силу соответствующих федеральных законов и федерального конституционного закона о военных судах.

Таким образом, гл. 5 в известной мере предопределила перечень дальнейших задач законодательного регулирования организации судебной системы. В определенной мере эти задачи были решены с принятием Федерального конституционного закона "О военных судах Российской Федерации", федеральных законов "О финансировании судов Российской Федерации", "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации", "О мировых судьях в Российской Федерации", "О судебных приставах", УПК РФ, Федерального закона "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" с дальнейшими изменениями и дополнениями, Федерального закона "Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации" и др.

Статья 35. Срок введения в действие настоящего Федерального конституционного закона

1. Установление срока введения в действие комментируемого Закона означало, что с 1 января 1997 г. все суды, государственные органы и должностные лица должны были руководствоваться положениями настоящего Закона. Закон о судебной системе не отменял ранее действовавшие нормативные акты, регулировавшие организацию и деятельность судов общей юрисдикции. Комментируемый закон имеет рамочный характер: в нем устанавливаются основные контуры организации судебной власти и намечается подготовка и принятие целого ряда федеральных конституционных законов, призванных детально определить полномочия и организацию различных звеньев судебной системы РФ, учреждений и институтов инфраструктуры, обеспечивающей деятельность судов.

Впредь до принятия этих законов продлевается действие Закона РСФСР "О судоустройстве РСФСР". Он может применяться в части, не противоречащей Закону о судебной системе и Закону о статусе судей в редакции от 15 декабря 2001 г., УПК РФ. В частности, это положение относится к организации суда присяжных, организационным и процессуальным полномочиям председателей судов общей юрисдикции и их заместителей, к формулированию некоторых принципов организации деятельности судов.

2. Закон РСФСР от 8 июля 1981 г. "О судоустройстве РСФСР" в связи с принятием Конституции РФ, Закона о судебной системе, Закона о статусе судей, Закона об арбитражных судах, Закона о военных судах, Закона о мировых судьях, Закона о Судебном департаменте, федеральных законов "О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации", "О судебных приставах" в значительной мере утратил силу и, несмотря на ряд изменений и дополнений, внесенных в него в последние годы, не может удовлетворить потребность в правовом регулировании всех вопросов организации судебных органов. Распоряжением Президента от 14 июня 1997 г. N 245-рп в связи с принятием Закона о судебной системе и необходимостью законодательного определения полномочий, порядка образования и деятельности Верховного Суда РФ, верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, а также районных судов была образована комиссия по подготовке проекта федерального конституционного закона "О судах общей юрисдикции Российской Федерации".

Первоначальный вариант этого проекта был подготовлен Верховным Судом РФ.

Однако затем целый ряд вопросов судоустройственного характера был отнесен к ведению иных законодательных актов (Закона о статусе судей и др.). Впредь до подготовки и принятия Государственной Думой названного закона компетенция и организация деятельности судов всех звеньев системы судов общей юрисдикции, президиумов судов областного звена, Президиума и Пленума Верховного Суда РФ, полномочия председателей этих судов и их заместителей, председателей судебных коллегий по организации работы судов и их подразделений, правовое положение присяжных заседателей - все эти вопросы будут регулироваться действующими нормами Закона "О судоустройстве РСФСР".

3. Организация деятельности военных судов, их компетенция, полномочия председателей военных судов ныне регулируются Законом о военных судах (см. комментарий к ст. 22).

В связи с этим Положение о военных трибуналах утратило силу.

4. Комментируемый Закон устанавливает особый порядок финансирования судов. Оно должно осуществляться на основе утверждаемых федеральным законом нормативов и вводится в действие со дня вступления в силу Закона о судебной системе (см. комментарий к ст. 33). В настоящее время порядок финансирования судов в значительной мере определяется Федеральным законом "О финансировании судов Российской Федерации".

5. Комментируемый закон специально оговаривает порядок финансирования военных судов до вступления в силу федерального конституционного закона о военных судах. В настоящее время финансирование и материально-техническое обеспечение военных судов должно осуществляться в порядке, установленном Законом о военных судах (см. его гл. IV "Финансирование и обеспечение деятельности военных судов и военной коллегии"), Федеральным законом "О финансировании судов Российской Федерации", федеральными законами о государственном бюджете РФ и другими нормативными актами.

Статья 36. Особенности судопроизводства в судах общей юрисдикции после введения в действие настоящего Федерального конституционного закона

1. Согласно комментируемой статье районные суды ранее, т.е. до принятия Закона о судебной системе образованные в субъектах Федерации, считаются после введения в действие настоящего Закона районными судами, предусмотренными ст. 21 комментируемого Закона.

Эти суды действуют в качестве судов первой и второй инстанции и должны осуществлять другие полномочия, предусматриваемые федеральным конституционным законом. До принятия такого закона районные суды наделяются установленными законом полномочиями и действуют в порядке, определенном Законом "О судоустройстве РСФСР", ГПК РФ, УПК РФ, КоАП РФ.

Созданные в субъектах Федерации суды основного звена системы судов общей юрисдикции преобразуются в районные (городские) суды и должны иметь соответствующее комментируемому Закону наименование.

2. Ввиду создания в субъектах Федерации должностей мировых судей, наделяемых некоторыми полномочиями судов первой инстанции, и связанного с этим перераспределения подсудности гражданских, уголовных и административных дел районные (городские) суды становятся судами второй инстанции по рассмотренным мировыми судьями делам и вышестоящими по отношению к мировым судьям. Пересмотр приговоров, решений и постановлений мирового судьи, не вступивших в законную силу, был возложен федеральными законами от 7 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР" и "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР" на районные суды. Согласно этим законам рассмотрение дел по апелляционным жалобам и протестам производилось единолично судьей районного суда в порядке апелляционного производства. С принятием нового УПК РФ суд апелляционной инстанции, которым в системе судов общей юрисдикции является районный суд, проверяет по апелляционным жалобам и представлениям законность, обоснованность и справедливость приговоров и постановлений мирового судьи (ст. 361 УПК РФ). Рассмотрение уголовных дел в апелляционном порядке осуществляется судьей районного суда единолично (ч. 3 ст. 30 УПК РФ). Районные суды рассматривают не вступившие в законную силу решения, приговоры и постановления мировых судей исключительно в апелляционном порядке. Вступившие в законную силу решения, приговоры и иные судебные акты могут быть пересмотрены в порядке надзора вышестоящим по отношению к районному суду судом субъекта Федерации.

Приговор или решение суда апелляционной инстанции или его постановление о прекращении дела равнозначны решению суда первой инстанции, и стороны имеют право на их кассационное обжалование и опротестование. Таким образом, для мирового судьи непосредственно вышестоящим является районный суд, для районного суда - суд субъекта Федерации (верховный суд республики, областной, краевой суд и равные им суды). Для суда субъекта Федерации по приговорам, решениям, постановлениям, вынесенным указанным судом по первой инстанции, непосредственно вышестоящим судом является Верховный Суд РФ. Вместе с тем президиум областного и равного ему суда является вышестоящей инстанцией для судебных коллегий этих судов, рассматривающих уголовные дела в качестве суда кассационной инстанции.

3. До образования во всех субъектах Федерации должностей мировых судей уголовные, гражданские и административные дела по их подсудности будут рассматриваться единоличными судьями районных судов. Мировые судьи являются судами субъектов Федерации, но так как, согласно п. 4 ст. 4 комментируемого Закона, они являются судьями общей юрисдикции субъектов Федерации и входят в систему общих судов, содержание и пределы их компетенции устанавливаются федеральным законодательством. В частности, подсудность мировым судьям уголовных дел определена ч. 1 ст. 31 УПК РФ. Подсудность мировым судьям гражданских дел определяется Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. "Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" (ст. 23). Этим же Законом разграничены пределы компетенции районных судов, мировых судей.

4. Кодекс РФ об административных правонарушениях устанавливает, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, могут рассматриваться в пределах компетенции, установленной гл. 23 Кодекса, как судьями районных судов, так и мировыми судьями (ст. 22.1 КоАП). При этом разграничения полномочий не проводится (ст. 23.1 КоАП). Дела об административных правонарушениях, указанных в ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ и совершенных военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы, рассматриваются судьями гарнизонных военных судов.

5. Комментируемый закон специально устанавливает, что дела, ранее начатые рассмотрением (т.е. до введения в действие комментируемого Закона и соответствующих федеральных законов) должны быть полностью завершены тем же составом суда. Таким образом, изменение коллегиального состава на единоличный в связи с изменением подсудности районного суда и созданием института мирового судьи по этим делам недопустимо. Этот принцип должен применяться и при принятии иных процессуальных законов.

Статья 37. Сроки полномочий судей, а также народных и арбитражных заседателей

1. Конституция РФ установила гарантии обеспечения независимости судей. Одна из этих гарантий - несменяемость судей (ч. 1 ст. 121 Конституции). Принцип несменяемости распространяется на лиц, наделенных в порядке, установленном ст. 13 комментируемого Закона, полномочиями осуществлять правосудие и исполняющих свои обязанности на профессиональной основе.

На основании ст. 121 Конституции РФ и в соответствии со ст. 14 комментируемого Закона полномочия судей федеральных судов не ограничены определенным сроком, если иное не установлено Конституцией РФ или федеральным конституционным законом (см. комментарий к ст. 14).

Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации"*(118), подчеркивая конституционный принцип, закрепленный в ст. 121 Конституции РФ, устанавливает, тем не менее, определенные пределы пребывания в должности судьи. Но связаны они не со сроком полномочий, а с возрастными ограничениями.

В соответствии с ч. 1 ст. 11 Закона о статусе судей в редакции Закона от 15 декабря 2001 г. предельный возраст пребывания в должности судьи, за исключением судей Конституционного Суда РФ, составляет 65 лет. Положения о предельном возрасте пребывания в должности судьи не должны распространяться на судей, назначенных на должность до принятия вышеназванного Закона, поскольку введение нового основания прекращения их полномочий войдет в противоречие с принципом несменяемости и ухудшит положение судей в период их пребывания в должности.

Для судей, назначенных до принятия Конституции РФ, ограничение срока их полномочий достижением определенного возраста было бы и нарушением ч. 5 ее заключительных и переходных положений, в соответствии с которой суды в Российской Федерации осуществляют правосудие в соответствии с их полномочиями, установленными Конституцией РФ.

Осуществляя правосудие, судья решает судьбы граждан, и это возлагает на него большую ответственность. Судья не только должен соответствовать требованиям, определенным Законом о статусе судей, но и обязан проявить в практической работе высокие моральные качества, а также показать свою квалификацию.

Поэтому законом установлен определенный срок, по истечении которого судья, зарекомендовавший себя положительно, может быть назначен без ограничения срока полномочий.

Закон о статусе судей (ч. 2 ст. 11) устанавливает следующие требования в отношении судей федеральных судов. Судья федерального суда, за исключением судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, в первый раз назначается на должность сроком на три года, по истечении которого он может быть назначен на ту же должность без ограничения срока полномочий до достижения им предельного возраста пребывания в должности судьи.

Первоначально ст. 11 Закона о статусе судей предусматривала более продолжительный срок, по истечении которого судьи районных (городских) судов и военных судов, избранные впервые, избирались без ограничения срока их полномочий. Этот срок определялся в пять лет*(119). Таким образом, если судья районного суда или военного суда избран или назначен на должность до 20 июня 1995 г., срок его полномочий истекал максимально в 2000 г., после чего он мог быть представлен к назначению в установленном законом порядке без ограничения срока полномочий. Судьи, назначенные Президентом РФ на 3-летний срок, могли быть представлены к повторному назначению без ограничения срока полномочий по истечении этого срока.

Существует третья категория судей, срок полномочий которых определен в 10 лет. Закон СССР от 1 декабря 1988 г. "Об изменении и дополнении Конституции (Основного Закона) СССР" устанавливал, что народные судьи районных (городских) народных судов должны избираться вышестоящими Советами народных депутатов на 10 лет.

Эти изменения были внесены в Конституцию РСФСР. Такое положение сохранялось до принятия 26 июня 1992 г. Закона о статусе судей.

В соответствии с комментируемой статьей полномочия судей, избранных на 10-летний срок, прекращаются по истечении этого срока, после чего они могут быть представлены к назначению на должность судьи без ограничения срока полномочий.

2. Судебную систему Российской Федерации образуют федеральные суды и суды субъектов Федерации. Комментируемый Закон предусматривает для них различные организационные принципы. В отношении федеральных судов действует принцип несменяемости судей. В субъектах Федерации этот вопрос отнесен на усмотрение соответствующего субъекта Федерации.

3. Систему судов субъектов Федерации составляют конституционные (уставные) суды и мировые судьи.

Срок полномочий судей конституционных (уставных) судов устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Принципы формирования конституционных (уставных) судов определяются конституциями республик, вошедших в состав Российской Федерации, и уставами субъектов Федерации.

Сроки, на которые избираются конституционные судьи, в конституциях республик, как правило, специально не оговариваются. Объявляется общий для всех судов принцип несменяемости судей. В отдельных случаях закрепляются ограниченные сроки избрания. Так, в конституциях Кабардино-Балкарской Республики (ст. 143), Бурятии (ст. 98), Коми (ст. 97) и Татарстана (ст. 138) установлен принцип несменяемости судей. В конституциях Башкортостана (ст. 138) и Дагестана (ст. 116) срок, на который избираются судьи всех судов, ограничен 10 годами.

4. Законом о мировых судьях и Законом о статусе судей (в редакции Федерального закона от 15 декабря 2001 г.) срок полномочий судей ограничен. Мировой судья назначается (избирается) на должность на срок, установленный законом субъекта Федерации, но не более чем на пять лет. При повторном и последующих назначениях (избрании) на должность мировой судья назначается (избирается) на срок, устанавливаемый законом соответствующего субъекта Федерации, но не менее чем на пять лет.

5. В федеральных судах общей юрисдикции гражданские и уголовные дела рассматриваются по первой инстанции единолично или коллегиально. Статья 10 Закона "О судоустройстве РСФСР" предусматривает также участие в суде первой инстанции присяжных заседателей.

В соответствии с Законом РФ от 16 июля 1993 г. "О внесении изменений и дополнений в закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" и УПК РФ, вступившим в силу с 1 июля 2002 г., суд присяжных в краевом, областном, городском суде рассматривает дела о преступлениях, отнесенных к подсудности этих судов, т.е. представляющих повышенную общественную опасность.

Вместе с тем основной массив уголовных дел и все гражданские дела в случаях, предусматривающих коллегиальное рассмотрение, рассматриваются судьей и двумя народными заседателями. Порядок привлечения народных заседателей районных судов к осуществлению правосудия определяется Федеральным законом от 2 января 2000 г. "О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации"*(120).

Уголовно-процессуальный кодекс РФ не предусматривает участие народных заседателей в уголовном судопроизводстве. Однако Федеральный закон от 29 мая 2002 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" признает, что Федеральный закон "О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации" утратит силу в части, касающейся уголовного судопроизводства, только с 1 января 2004 г. До этого времени, если лицо, обвиняемое в тяжком или особо тяжком преступлении, заявит до начала судебного заседания ходатайство, его дело будет рассмотрено коллегией в составе судьи и двух народных заседателей.

Таким образом, до 1 января 2004 г. сохраняется коллегиальное рассмотрение уголовных дел в составе судьи и двух народных заседателей. Ранее народные заседатели избирались на собраниях граждан по месту их работы или жительства (военнослужащих - по воинским частям) открытым голосованием сроком на два с половиной года.

Закон от 2 января 2000 г. отменил прежний порядок формирования корпуса народных заседателей путем их избрания на собраниях граждан и распространил на них порядок оформления, установленный в отношении присяжных заседателей, - по спискам.

Общий список народных заседателей утверждается законодательным (представительным) органом субъекта Федерации и представляется им в соответствующий районный суд не позднее чем за месяц до истечения срока полномочий народных заседателей, включенных в предыдущий общий список. Срок полномочий народных заседателей, включенных в общий список, - пять лет (ст. 2 Закона от 2 января 2000 г.).

Народные заседатели привлекаются к исполнению своих обязанностей в районном суде на срок 14 дней, а в случае, если время рассмотрения конкретного дела превышает этот срок, то на срок рассмотрения данного дела.

В военных судах, федеральных судах среднего звена и в Верховном Суде РФ народные заседатели привлекаются к исполнению своих обязанностей на срок рассмотрения конкретного дела (ст. 9 Закона).

Таким образом, Федеральным законом "О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации" установлен единый порядок привлечения и сроки полномочий народных заседателей всех федеральных судов общей юрисдикции.

До принятия названного выше Закона порядок привлечения народных заседателей к осуществлению правосудия определялся в соответствии со ст. 22 Закона "О судоустройстве РСФСР".

6. В арбитражных судах также возможно рассмотрение дел с участием арбитражных заседателей. Такая практика существовала в России до 1917 г. В коммерческих судах (прообраз современных арбитражных судов) участвовали представители купечества, предприниматели. Этот институт широко используется в настоящее время в Германии, во Франции.

В Российской Федерации практика рассмотрения дел с участием арбитражных заседателей вводилась первоначально в виде эксперимента, что предусматривалось Федеральным законом от 5 мая 1995 г. "О введении в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации". Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 5 сентября 1996 г. N 10 было утверждено Положение об эксперименте по рассмотрению дел с привлечением арбитражных заседателей*(121).

Эксперимент был направлен на создание условий для привлечения к осуществлению правосудия в арбитражных судах лиц, обладающих специальными знаниями и опытом работы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Однако срок, на который арбитражные заседатели привлекались к осуществлению правосудия, первоначально определен не был. Эксперимент был признан удачным, это нашло отражение в принятии Федерального закона от 30 мая 2001 г. "Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации"*(122).

Арбитражными заседателями являются граждане Российской Федерации, включенные в списки арбитражных заседателей и призванные в установленном законом порядке к участию в рассмотрении дел в арбитражном суде. Арбитражными заседателями могут быть лица, достигшие 25-летнего возраста, имеющие высшее образование. К рассмотрению дел они привлекаются по ходатайству стороны, разрешаемому в порядке, установленном АПК РФ.

Состав арбитражного суда состоит из одного судьи и двух арбитражных заседателей. Они принимают участие в рассмотрении дела и принятии решения наравне с профессиональными судьями.

Списки арбитражных заседателей формируют арбитражные суды субъектов Федерации на основе предложений о кандидатурах заседателей, направленных им торгово-промышленными палатами, ассоциациями и объединениями предпринимателей, иными общественными и профессиональными объединениями.

Арбитражные заседатели осуществляют свои полномочия в течение двух лет. По истечении полномочий заседатель может быть повторно включен в списки арбитражных заседателей в порядке, предусмотренном ст. 3 вышеназванного Закона.

Срок полномочий арбитражного заседателя, истекший в процессе рассмотрения дела с его участием, может быть продлен председателем соответствующего арбитражного суда до окончания рассмотрения дела по существу.

Статья 38. Порядок финансирования мероприятий по реформированию судебной системы

1. Комментируемая статья определяет порядок финансирования мероприятий по реформированию судебной системы (поскольку, как показала практика, недостаточное финансирование оказалось причиной, тормозящей судебную реформу), и прежде всего таких капиталоемких направлений, как введение суда присяжных, учреждение института судебных приставов и т.д.

Углубление судебной реформы требует развития материально-технической базы правосудия: строительства приспособленных для судов зданий, оснащения их современной оргтехникой, создания условий для повышения квалификации судей и работников аппарата и т.п. Между тем выделяемых в федеральном бюджете средств не хватает даже для обеспечения текущей деятельности судов.

2. Предусматривается, что средства для финансирования судебной реформы выделяются в федеральном бюджете отдельной строкой, помимо средств, предназначенных на текущее содержание судебных органов. Их размер должен определяться по правилам, предусмотренным ст. 33 комментируемого Закона. Они должны расходоваться по целевому назначению, т.е. только на проведение мероприятий по реформированию судебной системы, в частности на создание института мировых судей, дальнейшее внедрение суда присяжных заседателей, введение судебных приставов и т.д.