§ 2. Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» устанавливает, что систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Конституция (устав) субъекта РФ устанавливает должность высшего должностного лица субъекта РФ. Соответственно, в такую систему входят: президент республики (глава государства, глава республики) или губернатор края, области (в отдельных республиках нет единоличного главы государства - Республика Хакассия); законодательный (представительный) орган, правительство (кабинет, администрация), также судебные органы, представленные судьями. В ряде субъектов РФ (республик) статус судебных органов расходится с тем статусом, который определен Федеральным конституционным законом «О судебной системе РФ». Так, в ряде республик (Татарстан, Башкортостан, Саха - Якутия) судебные органы выведены из судебной системы РФ. Конституция Башкортостана устанавливает, что суды подчиняются только закону и Конституции Республики Башкортостан. Конституциями почти всех республик учреждены конституционные суды, именуемые высшими органами государственной власти республики по защите ее конституционного строя (в Адыгее такой суд именуется конституционной палатой, в Татарстане и Северной Осетии, Алании - комитетами конституционного контроля). Поскольку конституции республик были приняты до вступления в действие указанного выше Федерального закона, то нормы республиканских конституций, противоречащие данному Закону, должны быть в установленном порядке признаны неконституционными.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Представляет собой формируемый населением путем выборов постоянно действующий высший и единственный орган государственной власти субъекта РФ, призванный осуществлять законодательную власть в субъекте РФ. Законодательные органы субъектов РФ отличаются наименованием - государственное собрание, законодательное собрание, парламент, областное собрание, краевые, областные думы и др. Есть и нетипичные названия законодательных (представительных) органов субъектов РФ. Так, в Амурской области указанный орган именуется областным Собранием, в Архангельской, Липецкой, Псковской областях - областным Собранием депутатов, в Астраханской области - областным Представительным собранием, в Новосибирской области - областным Советом депутатов. Такие органы отличаются структурой - наряду с однопалатными в ряде субъектов РФ созданы двухпалатные парламенты; численностью депутатов. Так, парламент Ингушетии состоит из 27 депутатов, а парламент Татарстана - из 250 депутатов. Срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ одного созыва также устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ, однако в соответствии с Федеральным законом не может превышать 5 лет. Общими для всех этих органов являются осуществляемые ими функции - законодательная, контрольная, финансовая, круг осуществляемых ими полномочий.

К числу полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти относятся: утверждение бюджета субъекта РФ; структуры управления органов исполнительной власти субъекта РФ; установление основ организации и деятельности органов местного самоуправления; установление отнесенных к ведению субъекта РФ налогов, сборов, тарифов, платежей, а также порядков их взимания, образования и деятельности внебюджетных, валютных и иных фондов субъекта РФ, предоставления и изъятия земельных участков, использования природных ресурсов, охраны объектов природы и культурного наследия, управления и распоряжения собственностью субъекта РФ; установление порядка назначения и проведения референдума субъекта РФ, основ административно-территориального устройства субъекта РФ и др. Законодательный орган субъекта РФ дает толкование конституции (устава) субъекта РФ, осуществляет право законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания и др. При осуществлении указанных полномочий законодательный (представительный) орган власти принимает законы и постановления. Постановлением определяется порядок деятельности указанного органа; назначаются: отдельные должностные лица субъекта РФ, в том числе судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ; дата выборов в законодательный орган государственной власти субъекта РФ и выборов высшего должностного лица субъекта РФ; референдум субъекта РФ в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ; оформляется решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта РФ, а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность законодательный орган государственной власти принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ; утверждается соглашение об изменении границ субъектов РФ.

Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть прекращены досрочно в случае: а) принятия указанным органом решения о самороспуске, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; б) роспуска указанного органа высшим должностным лицом субъекта РФ; в) вступления в силу решения высшей судебной инстанции (верховного суда республики, суда края, области и т.д.) субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа власти. Федеральный закон предусматривает, что высшее должностное лицо субъекта РФ вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа государственной власти субъекта РФ в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение 6 месяцев со дня вступления в силу судебного решения. При этом такое решение высшего должностного лица субъекта РФ принимается в форме указа (постановления). При досрочном прекращении полномочий законодательного органа государственной власти назначаются внеочередные выборы, которые проводятся не позднее чем через 6 месяцев со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ есть принудительное досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа власти по основаниям и в порядке, предусмотренным законом. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”« называет в качестве основания принятия данным органом нормативного правового акта, противоречащего Конституции, федеральным законам и повлекшего за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ. При этом для состава конституционного правонарушения необходимо наличие специальных условий: а) непринятие законодательным (представительным) органом в течение 6 месяцев после вступления решения суда в силу в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда - неотмена нормативного правового акта, противоречащего федеральным законам; б) если по истечении установленного судом срока в результате уклонения законодательного (представительного) органа власти от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных в федеральных законах полномочий федеральных органов государственной власти и местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц; в) вынесение Президентом РФ законодательному (представительному) органу власти предупреждения. Такое решение выносится в форме указа. Закон устанавливает и порядок роспуска законодательного органа. Если в течение 3 месяцев со дня вынесения предупреждения законодательный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного органа власти субъекта РФ. Срок внесения такого проекта, как и выносимого предупреждения, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда. Полномочия законодательного (представительного) органа власти прекращаются со дня вступления в силу федерального закона о роспуске данного законодательного органа.

Система исполнительных органов государственной власти субъекта РФ. Представляет совокупность органов государственной власти, призванных обеспечивать, реализовывать исполнительную власть в субъекте РФ посредством государственного управления и наделенных в этих целях государственно-властными полномочиями, которые закреплены в Конституции РФ, федеральных законах, законодательстве субъекта Федерации, соглашениях с федеральными органами исполнительной власти в рамках предметов ведения данного субъекта и совместного ведения Федерации и ее субъектов. По действующему законодательству в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти этого субъекта. Систему органов исполнительной власти в республиках возглавляет правительство. Правительства учреждены в Ленинградской области, Ставропольском крае и в г. Москве, в иных субъектах РФ - администрация. В соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ - это постоянно действующий орган исполнительной власти субъекта РФ, призванный обеспечивать исполнение законодательства на территории данного субъекта. Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. В субъектах РФ высшим исполнительным органом власти является правительство или администрация.

К функциям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ относятся разработка и осуществление программ по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Реализуя эти функции, высший исполнительный орган власти в пределах своих полномочий осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета субъекта Федерации, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ. Как высший исполнительный орган государственной власти обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчеты об исполнении указанного бюджета, а также о выполнении программ социально-экономического развития; формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ; управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ; заключает в соответствии с федеральным законом договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашения о взаимной передаче осуществления части своих полномочий.

Высшее должностное лицо субъекта РФ. Им является руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, избираемый населением, проживающим на территории данного субъекта. Высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) избирается на срок не более 5 лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд. Наименование должности высшего должностного лица субъекта Федерации - руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Федерации.

В республиках высшее должностное лицо представлено президентом республики (за исключением Хакассии, которую возглавляет председатель правительства республики); в краях, областях, автономных округах - губернатором или главой администрации; в городах федерального значения - мэром. Высшее должностное лицо субъекта РФ представляет субъект РФ во взаимоотношениях с иными субъектами РФ, органами местного самоуправления и соответствующими органами иностранных государств и подписывает с ними договоры; подписывает законы, принятые законодательным органом субъекта РФ; формирует высший исполнительный орган субъекта РФ и др. По Закону полномочия высшего должностного лица субъекта Федерации прекращаются досрочно в случае: его смерти; его отставки в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ; отставки по собственному желанию; признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным; вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; его отзыва избирателями субъекта РФ в случае, если такое положение предусмотрено законодательством субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу в случае: 1) издания им актов, противоречащих федеральной Конституции, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения; 2) иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

При досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица в установленном порядке назначаются внеочередные выборы. В соответствии с Федеральным законом от 29 июля 2000 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъекта РФ» с изменениями и дополнениями во всех случаях, когда высшее должностное лицо не может исполнять свои обязанности, их временно исполняет должностное лицо, установленное конституцией (уставом) или законом субъекта РФ. В случае отрешения высшего должностного лица от должности, если порядок временного замещения должности не определен законодательством субъекта РФ, Президент РФ может назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ на период до вступления в должность вновь избранного высшего должностного лица субъекта РФ.

При наступлении определенных государственно-правовых (юридических) фактов возможно отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ, т.е. принудительное досрочное прекращение его полномочий. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ» с изменениями и дополнениями от 29 июля 2000 г. основаниями отрешения от должности такого лица называет:

а) издание высшим должностным лицом субъекта РФ противоречащего федеральным законам нормативного правового акта, если такое противоречие установлено соответствующим судом, а данное лицо в течение 2 месяцев со дня вступления в силу решения суда (иного срока, указанного судом) не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

б) уклонение высшего должностного лица в течение 2 месяцев со дня издания указа Президента о приостановлении действия нормативного правового акта данного лица либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ от издания акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного акта, или от внесения в указанный акт изменений (если высшее должностное лицо не оспаривает принятого решения в суде).

При наличии этих условий Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу. Срок вынесения такого предупреждения не может превышать 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного акта. В том случае, если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее должностное лицо от должности. Данное решение принимается в форме указа, который вступает в силу через 10 дней со дня его официального опубликования. Решение Президента РФ может быть обжаловано высшим должностным лицом в Верховный Суд РФ.