§ 2. Органы исполнительной власти

Исполнительная власть в субъектах РФ занимает ведущее место в системе органов государственной власти, она наделяется широкими полномочиями и регламентируется более подробно, чем исполнительная власть в Конституции РФ. И хотя в конституциях и уставах субъектов РФ главы об этой ветви власти иногда следуют после глав о законодательной власти, исполнительная власть, неразрывно связанная с полномочиями главы государства, далеко не ограничивается отведенной ей ролью только исполнителя законов и по своему политическому весу превосходит законодательную власть.

Формирование системы органов исполнительной власти республики, края, области и других субъектов РФ происходит в соответствии с конституционными положениями, а также нормативными актами, определяющими правовой статус республики, края, области как субъектов РФ, правовой статус и организацию взаимодействия органов власти. Такими актами являются конституции, уставы краев, областей, схема управления, законы, а также положения об отдельных органах исполнительной власти республик, краев, областей, утверждаемые главой исполнительной власти субъекта РФ.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 679

Как отмечалось, конституционный принцип равноправия субъектов РФ не исключает разнообразия форм организации государственной власти. Это особенно характерно для органов исполнительной власти, организационные формы которой различаются в каждом регионе. Рассмотрим основные черты систем органов исполнительной власти в республиках и других субъектах РФ.

Республики. Поскольку Конституция РФ рассматривает республики как государства, конституции республик учреждают пост. главы государства, именуемого президентом, главой республики или главой государства. Пост. президента учрежден в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Калмыкии, Кабардино-Балкарии, Ингушетии, Марий Эл, Саха (Якутия), Северной Осетии-Алании, Татарстане, Тыве, Чувашии.

В Коми функции главы государства выполняет лицо, именуемое Главой Республики, а в Карелии и Хакасии – избираемый населением Председатель правительства. В Мордовии после острой конфронтации между исполнительной и законодательной властью пост. президента был упразднен, а его функции поделены между Главой Республики и Председателем правительства. В Удмуртии форма правления больше напоминает парламентскую республику, Председатель Государственного Совета, являющегося законодательным и представительным органом, является высшим должностным лицом Республики. Сходное положение в Дагестане, где Народное Собрание (парламент) созывает Конституционное Собрание, которое формирует Государственный Совет, а Председатель Государственного Совета является главой государства.

Конституционный статус главы государства (президента, главы республики) устанавливается по-разному. В некоторых республиках глава государства, подобно Президенту РФ, как бы выводится за пределы трех властей или рассматривается как участник осуществления полномочий каждой из них. Только некоторые республики объявляют главу государства главой исполнительной власти, он иногда объявляется высшим должностным лицом республики. Обычно предусматривается, что он выступает гарантом Конституции республики и государственного суверенитета, прав и свобод человека, представляет республику в отношениях с Российской Федерацией и др. Главе государства всегда предоставляется право подписывать и обнародовать законы республики, а также законодательной инициативы. В соответствии с представлениями, распространенными в ряде республик о суверенном характере их государства, президенты таких республик наделяются полномочиями руководить внешней

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 680

политикой, назначать представителей в иностранные государства и международные организации и пр. В решении главного вопроса об отношениях с правительством существуют большие различия.

Конституции определяют срок полномочий главы государства в 4–5 лет. Он избирается гражданами своей республики на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Обычно устанавливается, что главой государства может стать гражданин данной республики в возрасте не моложе 35 лет, а иногда и не старше 60– 65 лет. Запрещается избрание одного и того же лица на пост. президента более двух сроков подряд (в многонациональном Дагестане представитель одной и той же национальности не может быть избран Председателем Государственного Собрания два срока подряд). В ряде республик (Калмыкия, Тыва, Кабардино-Балкария) одновременно с президентом избирается вице-президент.

Как отмечалось Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ 1994 г. предоставлял на усмотрение субъекта РФ установление дополнительных условий приобретения пассивного избирательного права, связанные с достижением определенного возраста или со сроком проживания на определенной территории Российской Федерации. Республики восприняли это как право устанавливать необходимость республиканского гражданства и знания наряду с русским другого государственного языка, т. е. языка титульной национальности. Повсюду (кроме Ингушетии, Калмыкии, Северной Осетии – Алании, Удмуртии, Чувашии) закреплено требование проживания в течение определенного срока на территории республики. Условие проживания на территории республики не менее 10 лет, дающее право быть избранным Президентом Республики (Главой Республики, Председателем Государственного Совета), установлено в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Кабардино-Балкарии, Коми, Татарстане. Стаж проживания не менее 15 лет введен в Тыве и Саха (Якутия). В Адыгее Конституция предусматривает, что при общем стаже не менее 10 лет, не менее одного года должно предшествовать дню выборов, а в Бурятии при общем стаже проживания в республике не менее 10 лет на день выборов кандидат в президенты должен иметь стаж проживания в республике не менее 3 лет. В Карелии требование срока как бы дифференцируется, не менее 7 лет до выборов либо проживание в республике не менее 10 лет после достижения совершеннолетия. Ныне положения о цензах оседлости пришли в противоречие с Феде-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 681

ральным законом и постановлением Конституционного Суда РФ (см. стр. 384).

Глава государства пользуется неприкосновенностью. Конституции республик закрепляют порядок отрешения его от должности. Этот порядок во многом схож с аналогичным порядком, предусмотренным в федеральной Конституции. В Кабардино-Балкарии Президент может быть отрешен от должности на основании референдума. В организации исполнительной власти и ее соотношений с полномочиями главы государства республики можно выделить несколько основных разновидностей.

1. Правительство является органом исполнительной власти, подотчетным президенту республики (главе республики), хотя ответственно и перед парламентом. В Татарстане Президент возглавляет систему органов государственного управления и обеспечивает их взаимодействие с Государственным Советом (парламентом). Он представляет Государственному Совету на утверждение кандидатуру на пост. Премьер-министра и по согласованию с Государственным Советом формирует Кабинет Министров с правом освобождать от должности Премьер-министра и членов Кабинета. По представлению Президента Государственный Совет образует и упраздняет министерства и государственные комитеты.

В Башкортостане Президент является высшим должностным лицом, он назначает премьер-министра с согласия Государственного Собрания (парламента) и руководит деятельностью Кабинета Министров. Кабинет Министров проводит выработанную Государственным Собранием и Президентом внутреннюю и внешнюю политику Республики. В Кабардино-Балкарии Президент является главой государства и исполнительной власти, высшим должностным лицом. Кабинет Министров подотчетен Президенту, является исполнительным органом государственной власти. Его структура закреплена Конституцией. Схожее положение существует в Северной Осетии – Алании, Карачаево-Черкесии, Ингушетии. В Чувашской Республике Кабинет Министров – Правительство является органом исполнительной власти и осуществляет свою деятельность под руководством Президента, которому и подотчетен. Кабинет министров ответственен перед Президентом, который сам принимает решение об отставке Кабинета, одновременно формируя новый состав Кабинета. Выражение недоверия Президенту и его отставка влекут за собой отставку всех членов Кабинета Министров.

В Республике Саха (Якутия) Президент с предварительного согласия Палаты Республики назначает Председателя Правительства, его заместителей и ведущих министров, а с

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 682

согласия другой палаты парламента – Палаты представителей назначает и освобождает от должности других министров и руководителей государственных комитетов. Президент принимает отставку Правительства, возглавляет систему органов государственного управления, обеспечивая взаимодействие с высшими органами государственной власти Республики. Но работой Правительства руководит его Председатель. Правительство разрабатывает и осуществляет социально-экономическую политику и несет за ее реализацию всю полноту ответственности.

В Калмыкии Президент является главой исполнительной власти, входящей в единую систему исполнительной власти Российской Федерации, он устанавливает структуру органов исполнительной власти, а создание Правительства или Кабинета Министров не предусмотрено.

В данной группе республик правительство фактически работает под непосредственным руководством главы государства.

2. Глава государства возглавляет систему исполнительной власти и является председателем. Правительства. В Республике Коми Глава Республики является главой государства и Правительства, возглавляет систему государственного управления и обеспечивает взаимодействие с республиканскими и федеральными органами государственной власти. Он представляет Государственному Совету ежегодные доклады о положении в Республике и программу деятельности исполнительной власти на предстоящий период, с согласия Государственного Совета формирует структуру органов государственного управления, формирует Правительство, назначая и освобождая от должности министров и других руководителей и др.

В Республике Бурятия Президент является главой Республики и ее исполнительной власти, Председателем Правительства. Он назначает членов Правительства с согласия Народного Хурала, представляет ему предложения об образовании и упразднении министерств и государственных комитетов, Правительство представляет Народному Хуралу программу предстоящей деятельности. Схожее положение закреплено Конституцией Республики Тыва. В Карелии главой исполнительной власти и высшим должностным лицом республики является избираемый населением Председатель Правительства. Он представляет на утверждение Законодательного Собрания структуру исполнительной власти, назначает и особождает министров и руководителей других ведомств (некоторые из них назначаются с согласия Палаты Республики Законодательного Собрания), формирует Правительство и др.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 683

В этой группе республик имеет место прямое слияние функций главы государства и главы правительства в одном лице.

3. Формирование Правительства и организация исполнительной власти осуществляются коллегиальными органами. В Дагестане руководство исполнительной властью осуществляет Государственный Совет, состав которого учитывает специфику многонационального характера населения, обеспечивая представительство различных национальностей. Государственный Совет состоит из 14 человек и формируется Конституционным Собранием, созываемым Народным Собранием (парламентом). Государственный Совет образует Правительство, которое является исполнительно-распорядительным органом государственной власти, но формируется также на основе представительства основных национальностей. В Удмуртии высшим должностным лицом является Председатель Государственного Совета (парламента), по представлению которого Государственным Советом назначается Председатель Правительства. Правительство осуществляет исполнительную власть, а его Председатель несет ответственность перед Государственным Советом и подотчетен ему. Такое положение исполнительной власти и ее взаимоотношение с законодательной властью очевидно противоречит принципу разделения властей, лишает ее самостоятельности.

Полномочия органов исполнительной власти весьма многообразны. В качестве примера приведем полномочия Главы Республики и Правительства Карачаево-черкесской Республики, Конституция которой была принята в 1996 году (ст. 68–73 и ст. 93).

Глава Карачаево-черкесской Республики:

а) обеспечивает права и свободы граждан Карачаево-черкесской Республики, безопасность и территориальную целостность Карачаево-черкесской Республики;

б) обеспечивает соблюдение Конституции и законов Российской Федерации, их прямое действие и непосредственное применение на территории Карачаево-черкесской Республики, а также в пределах своих полномочий – точное и неукоснительное соблюдение Конституции и законов Карачаево-Черкесской Республики,

в) представляет Карачаево-черкесскую Республику в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и в международных и внешнеэкономических связях,

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 684

г) подписывает договоры и соглашения от имени органов государственной власти Карачаево-черкесской Республики;

д) назначает с согласия Народного Собрания Карачаево-черкесской Республики официальных представителей Карачаево-Черкесской Республики;

е) согласовывает с федеральными органами государственной власти назначение и освобождение должностных лиц федеральных органов на территории Карачаево-черкесской Республики совместно с Председателем Народного Собрания Карачаево-черкесской Республики;

ж) участвует от имени Карачаево-черкесской Республики в осуществлении своих полномочий по предметам совместного ведения, входящих в совместное ведение органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Карачаево-черкесской Республики.

Глава Карачаево-черкесской Республики:

а) подписывает и обнародует законы, принятые Народным Собранием Карачаево-черкесской Республики, либо возвращает их для повторного рассмотрения в порядке, установленном законом Карачаево-черкесской Республики;

б) назначает Председателя Правительства Карачаево-черкесской Республики с согласия Народного Собрания Карачаево-Черкесской Республики;

в) по предложению Председателя Правительства Карачаево-Черкесской Республики и с согласия Народного Собрания Карачаево-черкесской Республики назначает на должность заместителей Председателя Правительства Карачаево-Черкесской Республики;

г) с согласия Народного Собрания Карачаево-черкесской Республики утверждает структуру органов исполнительной власти и схему управления Карачаево-черкесской Республикой;

д) формирует Правительство Карачаево-черкесской Республики, назначает на должности и освобождает от должностей руководителей органов исполнительной власти Карачаево-Черкесской Республики;

е) принимает решение об отставке Правительства Карачаево-Черкесской Республики или отдельных его членов;

ж) вправе приостанавливать или отменять действие актов Правительства Карачаево-черкесской Республики, министерств и ведомств Карачаево-черкесской Республики, других подведомственных ему органов исполнительной власти в случае противоречия их Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Конституции и законам Ка-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 685

рачаево-Черкесской Республики и актам Главы Карачаево-черкесской Республики;

з) имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Карачаево-черкесской Республики;

и) обращается к Народному Собранию Карачаево-Черкесской Республики с ежегодными посланиями, в случае необходимости информирует его о положении в Карачаево-черкесской Республике, наиболее важных вопросах обеспечения прав и законных интересов Карачаево-черкесской Республики и защиты его многонационального народа;

к) по согласованию с Народным Собранием Карачаево-черкесской Республики дает согласие Генеральному прокурору Российской Федерации на назначение на должность Прокурора Карачаево-черкесской Республики, Центральному банку Российской Федерации – на назначение на должность и освобождение от должности начальника главного управления Центрального банка Российской Федерации по Карачаево-черкесской Республике;

л) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, решениями Правительства Российской Федерации, Конституцией и законами Карачаево-черкесской Республики, договорами и соглашениями Российской Федерации и Карачаево-Черкесской Республики о разграничении предметов ведения и полномочий.

При выражении недоверия Правительству Карачаево-черкесской Республики или его отдельным членам Народным Собранием Карачаево-черкесской Республики Глава Карачаево-черкесской Республики вправе распустить Правительство Карачаево-черкесской Республики или освободить от должности отдельных его членов либо отклонить выраженное недоверие.

При повторно выраженном в течение трех месяцев недоверии Правительству Карачаево-черкесской Республики и его отдельным членам Глава Карачаево-черкесской Республики в течение двух недель распускает Правительство Карачаево-черкесской Республики либо освобождает от должности отдельных его членов.

Глава Карачаево-черкесской Республики обладает правом законодательной инициативы в Народном Собрании Карачаево-Черкесской Республики.

Проекты законодательных актов, внесенные Главой Карачаево-Черкесской Республики, рассматриваются Народным

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 686

Собранием Карачаево-черкесской Республики в первоочередном порядке.

Глава Карачаево-Черкесской Республики:

а) вправе присутствовать на заседаниях Народного Собрания Карачаево-черкесской Республики;

б) обладает правом внеочередного выступления на заседаниях Народного Собрания Карачаево-черкесской Республики.

Глава Карачаево-черкесской Республики:

а) награждает государственными наградами Карачаево-черкесской Республики и присваивает почетные звания Карачаево-черкесской Республики;

б) представляет к награждению государственными наградами и присвоению почетных званий Российской Федерации;

в) поддерживает ходатайства о помиловании граждан Карачаево-черкесской Республики, осужденных федеральными судами.

Глава Карачаево-черкесской Республики имеет право:

а) обращаться к Президенту Российской Федерации с ходатайством об отмене постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, изданных в сфере совместного ведения Российской Федерации и Карачаево-черкесской Республики, в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации;

б) обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Глава Карачаево-черкесской Республики может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Карачаево-черкесской Республики и органами местного самоуправления Карачаево-черкесской Республики, а также между органами местного самоуправления Карачаево-черкесской Республики.

Правительство Карачаево-черкесской Республики:

а) разрабатывает и представляет на утверждение Народному Собранию Карачаево-черкесской Республики проект республиканского бюджета и программу социально-экономического развития Карачаево-черкесской Республики и отчеты об их исполнении;

б) управляет республиканской собственностью;

в) обеспечивает проведение в Карачаево-черкесской Республике единой государственной политики в области

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 687

экономики, культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, спорта;

г) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

д) координирует деятельность органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами Карачаево-черкесской Республики;

е) обеспечивает взаимодействие с органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий;

ж) осуществляет иные полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Конституцией и законами Карачаево-черкесской Республики, актами Главы Карачаево-черкесской Республики.

Края, области и другие субъекты РФ. Как и республики, края, области и другие субъекты РФ самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. Правовой базой для этого выступает устав, а также законы, принимаемые собственными представительными органами, и правовые акты глав администраций. В связи с отсутствием предусмотренного Конституцией РФ федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ значительное число вопросов организации исполнительной власти регулируется указами Президента РФ. По мере развития законодательной базы субъектов РФ нормы президентских указов теряют свою силу.

В отличие от республик, многие края и области руководствуются не только уставами, но и так называемой схемой управления, которая призвана обеспечить комплексное управление субъектом РФ по всем важнейшим вопросам. Схема включает в себя перечень субъектов и объектов управления, характеристику функций органов исполнительной власти и порядок их взаимоотношений, процедуру принятия решений и т.д. Такой документ, принимаемый представительным органом в соответствии с Законом РФ от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», предопределяет систему органов исполнительной власти и в определенной степени связывает главу администрации в его действиях по перестройке аппарата исполнительной власти. Например, схема управления Тверской областью включает 109 различных подразделений аппарата главы администрации, управлений, комитетов, отделов администрации, иных предприятий, учреждений, организаций.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 688

Функции исполнительной власти на территории субъекта РФ осуществляет система органов исполнительной власти, возглавляемая соответствующей администрацией.

Систему органов исполнительной власти образуют три основные группы органов: 1) органы, составляющие аппарат главы администрации; 2) управления, комитеты, отделы и прочие службы администрации, находящиеся в двойном подчинении с преобладанием подчинения главе администрации;

3) территориальные органы федеральных министерств и ведомств, входящие в систему органов исполнительной власти субъекта РФ, но имеющие ярко выраженную вертикальную подчиненность. Кроме того, в субъектах РФ действуют различные коммерческие предприятия, созданные на базе бывших подразделений краевых, областных органов, и подведомственные администрации, а также различные общественные советы при соответствующих администрациях и их главах.

В задачи администрации входят обеспечение соблюдения Конституции РФ и законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, представительство, руководство местными органами власти, защита интересов области в федеральных органах власти.

Администрация состоит из главы администрации, часто именуемого «губернатором», а в Москве – мэром, и его заместителей, руководителей многочисленных управленческих структур. В предшествующие годы глава администрации назначался и освобождался от должности Президентом РФ, но теперь повсюду избирается – в большинстве субъектов РФ населением, но в отдельных – законодательным органом.

Этот вопрос – о порядке избрания главы администрации в контексте взаимоотношений исполнительной и законодательной властей в субъектах РФ послужил поводом двух решений Конституционного Суда РФ.

В постановлении от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края Конституционный Суд РФ отметил, что если главу администрации избирает законодательное собрание, то тем самым законодательное собрание превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции РФ и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 689

для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах. Такое раздельное представительство (в Совете Федерации Федерального Собрания РФ. – Прим. авт.) становится бессмысленным, если оба представителя – председатель законодательного собрания и глава администрации – избраны одним и тем же органом.

Конституционный Суд РФ также высказался в пользу признания за главой администрации права роспуска законодательного собрания субъекта РФ. Такая мера при определенных условиях может выступать в качестве одного из противовесов, способствующих балансу полномочий исполнительной и законодательной властей. То же касается права вето и права главы администрации подписывать законы, принимаемые представительным органом субъекта РФ, поскольку право вето и промульгация (подписание и обнародование) законов главой государства являются существенным элементом законотворческой процедуры, обеспечивающим разделение властей, 1сак гарантию от возможных ошибок. В результате закон, принятый органом законодательной власти, обретает силу правового акта единой государственной власти. Принятие и промульгация законов одним и тем же органом нарушили бы баланс властей в сфере законотворчества. Все это, отметил Конституционный Суд РФ, существенно и для законодательного процесса на уровне субъекта РФ, где промульгация в принципе осуществляется главой администрации. Глава администрации тем самым приобретает право вето в отношении принятых законодательными органами законов, а также право подписать и обнародовать закон. Устав может уравновесить эти полномочия путем закрепления порядка преодоления вето главы администрации и его обязанности подписать закон при выполнении определенных условий.

Конституционный Суд РФ подтвердил и ряд других прав главы администрации в соответствии с принципом разделения властей (утверждение структуры администрации, право освобождать от должности подчиненных руководителей и др.). Конституционный принцип самостоятельности исполнительной власти субъекта РФ неизбежно оказывается нарушенным, если вводится право представительного органа утверждать структуру Совета администрации. Определение этой структуры относится к полномочиям главы администрации, поскольку он несет ответственность за деятельность исполнительной власти. По этой же причине нельзя ограничивать главу администрации в праве освобождать от должности должностных лиц без согласия законодательного органа. Не может быть истолковано иначе как ограничение полномочий главы администрации право представительного орга-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 690

на выражать недоверие должностным лицам администрации, если решение о недоверии понимается как основание для обязательного ухода в отставку соответствующих должностных лиц. Сбалансированность полномочий и стабильность двух властей могут быть достигнуты только в том случае, если полномочия одного органа уравновешиваются адекватными полномочиями другого. Как несоответствующая принципу разделения властей была расценена Судом обязанность главы администрации ежегодно представлять законодательному органу доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной государственной власти, если при этом вводится общая подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти.

Вопросы взаимоотношений главы администрации с законодательным органом нашли свое разрешение и в другом решении Конституционного Суда РФ – по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области.

В постановлении от 1 февраля 1996 г. Суд подтвердил, что законы, принятые законодательным органом субъекта РФ, должны подписываться не его председателем, а главой администрации. Суд также высказался против лишения главы администрации права освобождать подчиненных ему лиц без согласия законодательного органа. При этом Суд отметил, что освобождение от должности с согласия Думы фактически лишает администрацию области возможности действовать в качестве самостоятельного исполнительного органа государственной власти в условиях разделения властей.

Конституционный Суд в данном деле снова отверг подотчетность администрации по отношению к законодательному органу по вопросам своей компетенции Он отметил, сама по себе обязанность исполнительной власти отчитываться в установленном порядке по определенным вопросам перед представительной (законодательной) властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон, что объясняет необходимость соответствующего парламентского контроля, например по вопросам бюджета Однако неограниченное расширение полномочий Думы, в том числе в определении форм и методов осуществляемого ею контроля, создает возможность фактического превращения администрации из самостоятельного исполнительного органа государственной власти в орган Думы Это несовместимо с принципом разделения властей и принципом самостоятельности органов за-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 691

конодательной и исполнительной власти, закрепленными в ст. 10 Конституции РФ

В уставах субъектов РФ закрепляется порядок отрешения главы администрации от должности. Однако иногда возможность отстранения от должности главы администрации связывается с решением суда общей юрисдикции или арбитражного суда, подтверждающих наличие в его действиях признаков грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, уставов, законов субъекта РФ. В связи с этим Конституционный Суд РФ в решении по «алтайскому делу», отметил, что освобождение главы администрации от должности не может основываться на судебном решении о наличии лишь неких «признаков» какого-либо нарушения, поскольку это делает основания освобождения по существу неопределенными. Кроме того, в силу статьи 49 (часть 1) Конституции РФ заключение прокурора о наличии в действиях главы администрации признаков преступления может служить основанием лишь для временного отстранения его от должности. Суд постановил, что норма Устава может считаться конституционной только при условии, что она предполагает освобождение главы администрации от должности лишь на основании вступившего в силу решения суда о незаконности его действий или решений либо временное его отстранение от должности до вынесения приговора по обвинению в совершении преступления.

Следует отметить, что в ряде областей (Ленинградская, Курганская), в краях (Ставропольский), городе федерального значения Москве термин «администрация» заменен на термин «правительство», что отражает стремление этих субъектов РФ к уравнению своих государственно-правовых форм с республиканскими. Однако во всех случаях глава администрации (правительства) избирается на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Вопрос о возрасте главы администрации решается по-разному, но обычно в уставах устанавливаются сроки проживания на территории субъекта РФ как условие для занятия должности главы администрации (мэра, губернатора). В соответствии с Федеральным законом в уставах Алтайского края, Липецкой, Московской, Новосибирской, Псковской, Томской, Читинской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов и ряда других субъектов РФ определено, что главой администрации может быть избран гражданин РФ не моложе 30 лет, постоянно проживающий на территории данного субъекта РФ не менее одного года. Но

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 692

другие уставы (Курганской, Свердловской, Тамбовской областей) предусматривают более длительный срок – не менее 5 лет, а в Москве – 10 лет. Наряду с этим в Вологодской, Тверской областях уставами предусмотрено как условие избрания губернатором постоянное проживание на территории области, но не указывается срок проживания.

Полномочия главы администрации весьма широки. Для примера приведем ст. 46 и 55 Устава Свердловской области, закрепляющие полномочия губернатора и правительства.

Губернатор Свердловской области:

а) обеспечивает и защищает права и свободы граждан, территориальную целостность Свердловской области, законность и правопорядок;

б) подписывает и обнародует законы Свердловской области;

в) определяет основные направления внутренней политики и развитие международных и внешнеэкономических связей Свердловской области;

г) представляет Свердловскую область во внутренних и в международных отношениях, назначает и отзывает в соответствии с областным законом представителей Свердловской области, ведет переговоры и подписывает договоры Свердловской области;

д) обеспечивает взаимодействие органов исполнительной власти Свердловской области с Законодательным собранием;

е) вправе присутствовать на заседаниях палат Законодательного собрания;

ж) ежегодно представляет областной Думе и Палате представителей проект областного бюджета, а также доклады о внутреннем и внешнем положении области;

з) утверждает по представлению председателя правительства структуры исполнительной власти;

и) назначает и освобождает с согласия областной Думы председателя правительства Свердловской области, назначает по представлению председателя правительства его заместителей и членов правительства, принимает отставку правительства Свердловской области, председателя, заместителей председателя и членов правительства; вправе отменять либо приостанавливать полностью или в части действие актов правительства, его структурных подразделений;

к) представляет для назначения кандидатуры начальника управления внутренних дел Свердловской области, председателя комитета по управлению государственным имуществом, начальника финансового управления;

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 693

л) назначает и освобождает от должности по представлению председателя правительства руководителей структурных подразделений правительства области;

м) представляет областной Думе кандидатуры для избрания судьями Уставного Суда;

н) согласовывает кандидатуру для назначения на должность прокурора Свердловской области;

о) назначает выборы депутатов в палаты Законодательного собрания в соответствии с областным законом;

п) награждает наградами Свердловской области, присваивает почетные звания и классные чины;

р) распоряжается средствами фонда губернатора Свердловской области;

с) учреждает, формирует, возглавляет Совет общественной безопасности Свердловской области и иные совещательные и вспомогательные органы при губернаторе Свердловской области,

т) осуществляет иные полномочия, возложенные на него настоящим Уставом и законами области, а также вытекающие из договорных обязательств Свердловской области.

Правительство Свердловской области правомочно решать все вопросы государственного управления, которые согласно Уставу Свердловской области не входят в компетенцию губернатора.

В пределах своих полномочий оно:

а) разрабатывает текущие и перспективные государственные программы социально-экономического развития Свердловской области, проект областного и консолидированного бюджета Свердловской области, определяет источники доходов и направления расходования валютных и внебюджетных фондов области, обеспечивает выполнение принятых программ и бюджета; представляет отчеты Законодательному собранию об исполнении бюджета;

б) разрабатывает и реализует финансовую, инвестиционную политику в области, осуществляет меры по ограничению монополистической деятельности и развитию предпринимательства; в соответствии с законодательством управляет и распоряжается областной собственностью; содействует укреплению банковской, денежной и кредитной системы;

в) проводит государственную политику ценообразования и оплаты труда, содействует организации государственного страхования и единой системы учета и статистики;

г) разрабатывает и реализует меры по развитию социальной сферы области, росту благосостояния населения, охране труда и здоровья народа; организует системы социаль-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 694

ной защиты населения, адресной социальной помощи и их функционирование;

д) осуществляет мероприятия по воспитанию, образованию, охране семьи, материнства и детства, разрабатывает и реализует меры по развитию культуры и науки, разрабатывает и реализует государственную молодежную политику;

е) осуществляет мероприятия по развитию объектов жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, транспорта, связи; создает условия для развития жилищного строительства, предприятий торговли, бытового обслуживания населения, осуществляет мероприятия по защите прав потребителя;

ж) организует строительство объектов за счет областного бюджета, утверждает градостроительные нормативы, градостроительную документацию, организует лицензирование строительного производства;

з) разрабатывает и обеспечивает выполнение программ по охране природы, рациональному природопользованию, выдает лицензии на недропользование, организует контроль за соблюдением природоохранного законодательства;

и) обеспечивает рациональное размещение производительных сил, содействует комплексному экономическому и социальному развитию городов и населенных пунктов Свердловской области;

к) разрабатывает и реализует меры по защите интересов области, охране всех форм собственности и общественного порядка, по обеспечению, защите прав и свобод граждан;

л) осуществляет в пределах своих полномочий мероприятия по обеспечению государственной безопасности;

м) оспаривает в суде противоречащие законодательству акты органов местного самоуправления;

н) осуществляет внешнеэкономическую деятельность;

о) утверждает положения о структурных подразделениях правительства, согласовывает назначение на должности руководителей территориальных федеральных органов, кроме перечисленных в ст. 46;

п) назначает и освобождает от должности работников аппарата и руководителей отделов аппарата;

р) осуществляет иные полномочия, предусмотренные Уставом и законами Свердловской области.