§ 1. Конституционно-правовые основы местного самоуправления

Понятие и истоки. Под местным самоуправлением понимается система создаваемых гражданами органов, самостоятельно и с привлечением населения решающих вопросы местного значения Местное самоуправление не является аналогом коммунистической идеи общественного самоуправления или проявлением только непосредственного волеизъявления населения, хотя отдельные элементы непосредственной демократии в нем имеются (например, сельские сходы). Одно то, что на местном уровне сосредоточена немалая муниципальная собственность, требует установления властных отношений и определенной системы органов управления. Но влияние населения на деятельность этих органов может быть очень значительным, рождая эффективные организационно-правовые формы решения местных вопросов.

Местное самоуправление – составная часть демократии, в связи с чем Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. устанавливает, что оно должно быть закреплено в законодательстве или даже конституции каждой страны.

Местное самоуправление начало развиваться в Европе еще в средние века В XVIII в. Американская и особенно Французская революции вызвали к жизни организованные и сравнительно единообразные системы местного самоуправления, придав им функцию выражения и охраны прав и свобод человека и гражданина. Идеи общинного управления получили развитие в Великобритании, Бельгии, Германии и других странах. При этом стало осознаваться, что между местными интересами и государством существует определенное противоречие и что местное общество – это основная ячейка свободного гражданского общества.

В XIX в. сложились и поныне существуют три основные системы местного самоуправления:

англосаксонская, при которой исключаются какие-либо представители центрального правительства на местах, а муниципалитеты самостоятельно осуществляют власть в пределах своих полномочий (выход за эти пределы позволяет вмешиваться правительству);

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 710

французская, допускающая контроль центральной власти через специально назначаемых представителей или в других формах;

германская, при которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законами.

В России развитие местного управления, неоднократно преобразовывавшегося в XVII–XVIII вв., привело к земской (1864 г.) и городской ( 1870 г.) реформам, которые создали децентрализованную систему местного самоуправления. Реформы предусматривали избрание населением земских собраний (губернских, уездных) или городской думы и управы, получавших широкие полномочия. Земские и городские органы не подчинялись местной администрации (губернатору), хотя действовали под ее контролем. Таким образом, на местном уровне существовало как самоуправление, так и государственное управление, между которыми нередко возникали разногласия. Социалистическое государство уничтожило местное самоуправление, установив жесткую централизованную систему управления.

Его возрождение началось с принятием в 1990 г. союзного, в 1991 г. российского Законов о местном самоуправлении. В 1993 г. были изданы Указы Президента России по этому вопросу, утвердившие «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (26 октября 1993 г.) и «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» (29 октября 1993 г.). Эти Указы прекращали деятельность прежних местных Советов, а их функции временно возлагали на исполнительные органы в системе местного самоуправления. 28 августа 1995 г. Президентом был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, но предусматривает временное действие ряда статей прежнего закона.

Становление органов местного самоуправления проходит весьма медленно вследствие недостаточного усвоения населением негосударственного характера этих органов и отсутствия у него навыков общественной самодеятельности. С другой стороны дело тормозят некоторые органы власти субъ-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 711

ектов РФ, несогласные с передачей собственности и полномочий формирования бюджета на места, а также с введением выборности нижнего слоя местного чиновничества, не подчиняющегося «верхам». В связи с этим в ряде регионов, особенно в республиках, приняты законы, извращающие самую суть самоуправления и ставящие его под контроль региональных органов.

Государственная Дума в Постановлении от 10 июля 1996 г. «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения» отметила необходимость принятия ряда федеральных законов по вопросам местного самоуправления, в частности связанных с формированием муниципальной собственности, рекомендовала законодательным органам субъектов РФ привести в соответствие с Конституцией и действующим Федеральным законом свои нормативные правовые акты по вопросам местного самоуправления и пр.

Основные конституционные положения. Конституция РФ содержит специальную главу о местном самоуправлении из четырех статей (ст. 130–133). Однако ряд положений входит в число основ конституционного строя (ст. 12), а кроме того, содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 Основного Закона. С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:

– местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;

– органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

– местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

– местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;

– структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

– изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 712

В Конституции РФ содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности, Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

управление муниципальной собственностью;

формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

установление местных налогов и сборов;

осуществление охраны общественного порядка;

иные вопросы местного значения.

Конституцией РФ закреплены следующие гарантии местного самоуправления:

право на судебную защиту;

право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

запрет на ограничение прав местного самоуправления.

Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, Конституция РФ в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий – контролироваться государством.

Разделение органов государственной власти и местного самоуправления не означает, что государство отказывает местному самоуправлению в своей поддержке. Закон обязывает федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Права граждан. Местное самоуправление является одной из форм выражения власти народа. Оно осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. По общему правилу население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Только в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граж-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 713

дан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом.

Будучи выражением и формой демократии, местное самоуправление конкретизирует и расширяет права и свободы граждан. Граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также равный доступ к муниципальной службе. Они вправе обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления.

Законодательная основа. Устав муниципального образования. Опираясь на прочную конституционную основу, местное самоуправление осуществляется также в соответствии с федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов РФ. Федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и Федеральному закону «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления. В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции РФ и упомянутого Федерального закона применяются положения Конституции РФ и данного федерального закона.

В соответствии с конституционными и законодательными основами муниципальным образованием самостоятельно разрабатывается устав, который принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции РФ, причем отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 714

В уставе муниципального образования указываются границы и состав территории муниципального образования, вопросы ведения, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Устав закрепляет порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, статус и социальные гарантии депутатов, условия и порядок организации муниципальной службы, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и другие вопросы.

Система местного самоуправления выглядит весьма разношерстно в конституциях, уставах и законах субъектов РФ. В таких республиках, например, как Саха (Якутия), Коми, Башкортостан, на местах создаются одновременно как местные органы государственной власти, так и местное самоуправление. Иногда в крупных административно-территориальных единицах (город, район) создаются местные органы государственной власти, т.е. прямо подчиняющиеся «центру», а на небольших территориях – органы местного самоуправления. В других случаях администрации городов, районов, поселков и др. являются одновременно и органами государственной власти и местного самоуправления. В Татарстане Конституция закрепляет в качестве местных органов государственной власти Советы народных депутатов.

По-разному выглядит и порядок формирования исполнительных органов. Например, в Тверской области глава администрации города, района, поселка, сельского округа назначается главой вышестоящей администрации. В других случаях (Архангельская область) тот же порядок дополняется получением согласия соответствующих представительных органов местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ столкнулся с проблемой, порожденной стремлением некоторых субъектов РФ предписывать органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы.

В постановлении от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области Конституционный Суд РФ отметил, что Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит понятия «исполни-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 715

тельные органы местного самоуправления» и, требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляет создание других органов на усмотрение самих местных сообществ (гл. III «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления»). Исполнительные органы относятся к этим «другим», а не к выборным органам местного самоуправления. Согласно ч. 2 ст. 130 Конституции РФ органы местного самоуправления могут быть как выборными, так и создаваемыми на других основах. Всего этого Устав не учитывает, поэтому областной Думе следует привести данное положение в соответствие с Конституцией РФ и Федеральным законом. Естественно, что конституции, уставы и законы субъектов РФ не должны быть абсолютно идентичными. Но они должны соответствовать Конституции РФ и Федеральному закону, т.е. развивать систему местного самоуправления, а не выстраивать жесткие бюрократические вертикали власти, подавляя местное самоуправление. Конституционный Суд РФ в постановлении по «удмуртскому делу» (24 января 1997 г.) указал, что преобразование органов местного самоуправления в местные органы государственной власти до истечения их полномочий не допустимо без учета мнения населения (наиболее адекватно – через референдум), конституционные права которого тогда нарушаются.

Полномочия. Один из самых важных и сложных вопросов организации местного самоуправления – разделение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, и органами местного самоуправления, с другой. Решение этого вопроса определяет меру самостоятельности органов местного самоуправления, пределы их компетенции.

Согласно Федеральному закону к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относятся наиболее крупные вопросы, и в частности принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением, обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству, обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ и законами обязанностей государства в области местного самоуправления. Только федеральная власть осуществляет регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами. Важной частью полномочий Федерации является регулирование и защита прав граждан на осущест-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 716

вление местного самоуправления и установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также регулирование основ муниципальной службы. По существу, эти и некоторые другие полномочия федеральной власти направлены на создание единообразных основ местного самоуправления и гарантий его самостоятельности.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся вопросы не менее значимые, но более конкретные. Именно они принимают законы о местном самоуправлении для своей территории и осуществляют контроль за их соблюдением. Региональная власть регулирует порядок передачи объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность и отношения между бюджетами данного субъекта РФ и местными бюджетами, а также обеспечивает гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления. Органы субъектов РФ обеспечивают права граждан на осуществление местного самоуправления, устанавливают порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границы и наименования. Они вправе регулировать законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций, принимать законодательство о муниципальной службе.

В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Вопросы местного значения – это вопросы жизнеобеспечения населения, которые могут более эффективно решаться самим населением и под свою ответственность. Тем самым осуществляется децентрализация государственного управления и расширяются права граждан в решении самых насущных жизненных проблем. Определяя сферу вопросов местного значения, Закон учитывает материально-финансовые возможности местного самоуправления и целесообразность решения основных вопросов жизнеобеспечения на уровне Федерации и регионов, т.е. в общих интересах населения. Поэтому широта полномочий местного самоуправления сочетается с необходимостью действовать в рамках федеральных и региональных законов.

К числу вопросов местного значения относятся распоряжение своей собственностью, местные финансы и бюджет, содержание жилищного фонда, организация учреждений образования и здравоохранения, охрана общественного поряд-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 717

ка, планировка и застройка территории, жилищное и социально-культурное строительство, контроль за использованием земель, энерго-, тепло- и водоснабжение, дорожное строительство, благоустройство территории, транспорт и связь, учреждения культуры, сохранение памятников истории, физическая культура и спорт, противопожарная служба и др.

Органы местного самоуправления участвуют в реализации федеральных и региональных программ развития местного самоуправления, они не вправе снижать государственные социальные стандарты, но могут обеспечивать их гражданам на более высоком уровне. К их ведению относятся обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения, участие в охране окружающей среды.

Одна из важнейших функций органов местного самоуправления – охрана общественного порядка, которая включает в себя деятельность по обеспечению спокойствия в общественных местах, недопущение и своевременное пресечение хулиганских действий, привлечение к административной ответственности лиц, нарушающих установленные правила поведения в общественных местах, во время уличных шествий и демонстраций, массовых гуляний, спортивных соревнований и т. п. Законодательство предоставляет право районным и городским органам местного самоуправления издавать решения о соблюдении общественного порядка и устанавливать административную ответственность за их нарушение (если такие вопросы не урегулированы актами вышестоящих государственных органов).

Конкретная работа, обеспечивающая охрану общественного порядка, ложится на милицию общественной безопасности (местную милицию), созданную в соответствии с Законом РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции» и Указом Президента РФ от 12 февраля 1993 г. «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации». В районах, городах и районах городов местная милиция создается и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в составе отделов (управлений) внутренних дел. Она отделена от криминальной милиции, основными задачами которой являются предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых обязательно производство предварительного следствия.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению любые вопросы, если они отнесены к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов го-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 718

сударственной власти. В тех случаях когда в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта РФ, а в отношении внутригородских муниципальных образований – уставом города. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются также соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ. По своему содержанию передаваемые органам местного самоуправления государственные полномочия включают полномочия по реализации государственных социальных стандартов (например требования к уровню организации и качества бесплатной медицинской помощи, к содержанию образования и организации образовательного процесса и др.), по участию в государственном контроле и учете использования земли и других природных ресурсов, а также в охране окружающей среды, по участию в организации гражданской обороны и деятельности местных органов Министерства обороны (военных комиссариатов), по участию в государственном контроле за соблюдением градостроительного законодательства и др.

Территориальные основы. Самостоятельность местного самоуправления в существенной мере зависит от гарантий неприкосновенности территории. В этих целях закон определяет, что территории муниципальных образований – городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований – устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Эти традиции заключаются в национальном составе населения, культурных традициях, традиционном тяготении к каким-либо центрам, экономической взаимосвязи и т.д.

Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, не-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 719

обходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.

В практике часто возникает необходимость изменения границ муниципального образования, что, однако, не должно происходить произвольно. Законом определено, что установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта РФ. Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Учет мнения может осуществляться путем социологических опросов, коллективных обращений граждан, с помощью различных конференций и собраний, в наиболее важных случаях – через референдум. Законами определяется порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований.