§ 3. Органы законодательной власти субъектов РФ

Законодательные (представительные) органы в субъектах РФ олицетворяют народное представительство и осуще-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 695

ствляют главным образом законодательные функции, принимая конституции (уставы), законы и другие правовые акты, утверждая бюджет. Их положение в системе органов государственной власти определяется принципом разделения властей, который закреплен во всех конституциях и уставах Однако в вопросах компетенции и особенно во взаимоотношениях с исполнительной властью законодательные (представительные) органы различных субъектов РФ неодинаковы Различия касаются и форм организации законодательного процесса, процедуры рассмотрения вопросов.

В некоторых регионах периодически возникают конфронтационные отношения между законодательной и исполнительной властью, и тогда законодательный орган, всячески препятствуя деятельности администрации, как бы выходит на авансцену политической борьбы, подчеркивает свою самостоятельность Но в спокойной обстановке роль этих органов кажется менее заметной, поскольку самые принципиальные вопросы государственной жизни регулируются федеральным законодательством, а в решении насущных проблем региона доминирующую роль играет исполнительная власть Однако сказанное не ослабляет фундаментального значения органов народного представительства для демократической организации государственной власти

Республики. Наиболее распространенными общеупотребительными наименованиями представительных органов республик являются Государственный Совет, Государственное Собрание, Народное Собрание, Законодательное Собрание, Парламент Некоторые республики именуют свои представительные органы с учетом национальной терминологии (Народный Хурал в Бурятии и Калмыкии, Верховный Хурал – парламент в Тыве, Народное Собрание – Халньа Гулам – парламент в Ингушетии и др.). Конституции закрепляют их как высшие законодательные и представительные органы государственной власти, а решения этих органов иногда наделяются высшей юридической силой на территории республики (Калмыкия и др.), несмотря на то, что основы конституционного строя РФ провозглашают верховенство Конституции Российской Федерации на всей территории страны.

Представительные органы в республиках избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Депутатом, как правило, может быть избран гражданин республики, достигший 21 года, имеющий право участвовать в выборах и проживающий в республике определенное количество лет. Сроки полномочий парламентов колеблются в пределах 4–5 лет.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 696

Порядок избрания в законодательный орган иногда отклоняется от положений, установленных федеральными законами, что приводит к нарушению важнейшего принципа представительной демократии равенства голосов избирателей. Так, в Башкортостане Законом о выборах депутатов Государственного Собрания от 13 октября 1994 г. было предусмотрено, что для регистрации в избирательном округе кандидата в депутаты требуется собрать в его поддержку подписи не менее 5 процентов от общего числа избирателей округа, хотя по Федеральному закону максимальное число подписей не может превышать двух процентов. Этим же законом Башкортостана была введена обязанность предоставления в окружную избирательную комиссию списка из не менее 100 человек, проголосовавших за выдвижение в кандидаты в депутаты, хотя Федеральный закон этого не предусматривает (выдвинуть кандидата может даже 1 человек, причем допускается даже самовыдвижение).

Конституционный Суд РФ в постановлении от 21 июня 1996 г по делу о проверке положений Закона Республики Башкортостан напомнил, что субъект РФ вправе наряду с основными гарантиями избирательных прав граждан, закрепленными Федеральным законом, установить в своем законе дополнительные гарантии этих прав Но завысив требования, республиканский закон поставил граждан Башкортостана в неравные условия с гражданами других субъектов РФ На этом основании упомянутые положения закона были признаны не соответствующими Конституции РФ Нарушение равного участия граждан в избрании представительного органа стало предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ дела о проверке конституционности Закона Чувашской Республики от 26 августа 1994 г. о выборах депутатов Государственного Совета.

Выборы в Государственный Совет Чувашской Республики проводились в марте, мае и июне 1994 г на основе Закона от 24 ноября 1993 г. «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики» в редакции от 20 января 1994 г. При этом из установленного Конституцией Чувашской Республики общего численного состава Государственного Совета, равного 47 депутатам, были избраны 44 депутата Для завершения формирования Государственного Совета на 27 ноября 1994 г был назначен еще один тур выборов Одновременно вновь избранный состав Государственного Совета 26 августа 1994 г. принял Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики». Этим Законом, в частности, было исключено положение о том, что избранным по большинству

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 697

голосов считается кандидат в депутаты, получивший при повторном голосовании не менее 25 процентов от числа голосов граждан, внесенных в списки избирателей. 4 декабря 1994 г. в результате проведения последнего этапа повторного голосования на основе Закона в новой редакции были доизбраны все остальные члены Государственного Совета Чувашской Республики Конституционный Суд РФ в постановлении от 10 июля 1995 г. отметил, что Государственный Совет Чувашской Республики был не вправе распространять действие новых норм на регулирование отношений по выборам в представительный орган государственной власти Чувашской Республики, который начал формироваться в марте 1994 г. в соответствии с прежним порядком. Новые положения Закона изменили правила подсчета голосов в процессе проведения выборов, т. е. когда формирование Государственного Совета еще не завершилось В результате для кандидатов, баллотировавшихся в Государственный Совет до внесения изменений в Закон, действовали при повторном голосовании одни условия, а для кандидатов, участвовавших в следующем туре повторного голосования на основе новой редакции Закона, – другие. Изменением правил подсчета голосов при повторном голосовании в процессе уже начатых выборов был нарушен принцип равного избирательного права, соблюдение которого является необходимым условием свободных выборов.

Указанные изменения в процедуре выборов в Государственный Совет привели к неравенству граждан при осуществлении ими пассивного и активного избирательного права в ходе одних и тех же выборов. На их первом этапе к кандидатам в депутаты предъявлялись более высокие требования, что было обусловлено более жесткими нормами прежней редакции Закона относительно числа голосов, необходимых для избрания в Государственный Совет В результате и избиратели не смогли в ряде случаев на равных основаниях реализовать свое право на представительство в законодательном органе Чувашской Республики. Таким образом, был нарушен принцип равенства граждан, закрепленный в ст. 19 Конституции РФ, который определяет равный правовой статус граждан при осуществлении ими любых прав, в том числе предусмотренного ст. 32 Конституции РФ права избирать и быть избранным в органы государственной власти. Нарушение принципа равенства избирательных прав при формировании законодательного органа является отступлением от общих принципов организации представительных органов власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) и, следовательно, может поставить под сомнение легитимность принимаемых ими решений.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 698

Представительные органы республик являются преимущественно однопалатными. Двухпалатные парламенты существуют в Башкортостане (Палата Представителей и Законодательная палата), Карелии (Палата Республики и Палата Представителей), Кабардино-Балкарии (Совет Республики и Совет Представителей), Саха (Якутия) (Палата Республики и Палата Представителей). Смысл разделения парламента в этих республиках на две палаты сводится к распределению полномочий между ними по принципу «сенат – нижняя палата», причем «верхняя» палата работает на непостоянной основе, а вторая – на постоянной.

Структура некоторых парламентов отличается необычностью. Так в Татарстане в структуре Верховного Совета существует постоянно действующее Законодательное Собрание, имеющее законодательные и контрольные функции. В Республике Тыва представительная система состоит из Верховного Хурала и Великого Хурала, причем первый выполняет обычные парламентские функции, а второй обладает исключительным правом вносить изменения и дополнения в Конституцию Республики.

Численный состав парламентов определяется Конституциями и законами республик, а следовательно, определяется на основе норм представительства, соответствующих размеру территории и численности населения каждой республики. В результате парламент Ингушетии состоит из 27 депутатов, а парламент Татарстана – из 250 депутатов. Работа парламентов строится в соответствии с регламентами, на основе проведения сессий, число которых обуславливается необходимостью, но обычно не реже двух раз в год.

Руководящие органы представительных органов республик включают председателя и его заместителей, избираемых парламентом или палатой, и некоторых других лиц (в Саха (Якутия), например, избирается постоянный Секретарь палаты). В некоторых республиках избирается президиум парламента, который включает Председателя, его заместителей и председателей комитетов парламента. Из числа депутатов образуются постоянные комитеты (комиссии), которые рассматривают законопроекты, осуществляют контроль за исполнением законов и других решений парламента. Депутаты входят также в разного рода ревизионные, мандатные и иные специальные комиссии. В Дагестане парламентом образуется счетная палата, функцией которой является контроль за исполнением бюджета.

Деятельность парламентских учреждений в существенной степени зависит от взаимодействия или борьбы партий-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 699

ных фракций и групп. В регламентах определяются критерии и порядок создания таких политических образований, их участие в руководящих органах и влияние на организацию работы.

В конституциях республик подробно регламентируется законодательный процесс. Право законодательной инициативы, как правило, принадлежит депутатам, главе государства, правительству, прокурору, высшим судебным органам и конституционному суду республики, органам местного самоуправления. Это право также предоставляется профсоюзам в лице республиканского Совета профсоюзов (Мордовия, Карачаево-Черкессия, Татарстан), партиям и общественным объединениям (Кабардино-Балкария), общественным организациям (Карелия), съезду и народу (Коми). Есть и другие особенности.

Законы проходят несколько стадий обсуждения, включая комитеты и комиссии, и принимаются парламентом простым большинством голосов. Затем в установленный срок они направляются главе республики (президенту) для подписания и опубликования. При этом глава республики обладает правом отлагательного вето, которое может быть преодолено двумя третями голосов депутатов парламента. Но и здесь есть некоторые особенности.

Депутаты парламентов пользуются неприкосновенностью в течение срока полномочий. Депутат не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру. Лишение депутатской неприкосновенности возможно только с согласия парламента.

Компетенция парламентов разнообразна, но в целом довольно широкая. В ряде республик парламенты наделяются полномочиями, не соответствующими Конституции РФ. Например, в Ингушетии и Саха (Якутия) парламент вправе ратифицировать федеральные законы по вопросам, отнесенным к совместному ведению. В Башкортостане, Тыве и Саха (Якутия) в число таких полномочий входит право приостанавливать действие Конституции РФ и федеральных законов на территории республики.

Для примера приведем полномочия двух палат Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия).

К ведению Палаты Республики относятся:

– рассмотрение и принятие конституционных законов Республики, государственного и республиканского бюджетов, законов по вопросам финансового, валютного, кредитного регулирования, внесенных Палатой Представителей;

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 700

– принятие решений по основным вопросам внутренней, внешней, экономической, социальной и культурной политики республики, утверждение перспективных государственных проектов и программ,

– принятие решений по вопросам о доверии Правительству Республики,

– принятие отставки, отрешение от должности Президента Республики;

– утверждение структуры органов государственного управления Республики,

– избрание судей Конституционного Суда Республики, председателей Верховного и Высшего Арбитражного судов Республики,

– дача согласия Президенту Республики на назначение и освобождение от должности Председателя Правительства Республики и его заместителей, Председателя Национального банка, министра внутренних дел, министра финансов, министра внешних связей, директора Департамента пенсионной службы, начальника Государственной налоговой инспекции, директора Департамента налоговой полиции, председателя Комитета по драгоценным металлам и драгоценным камням,

– дача согласия на назначение Прокурора Республики Генеральным прокурором Российской Федерации, начальника службы контрразведки Федеральной службой контрразведки Российской Федерации[1],

– утверждение в должности председателя Контрольного комитета Государственного Собрания (Ил Тумэн) по представлению Палаты Представителей;

– утверждение состава Центральной избирательной комиссии по выборам;

– изменение статуса и границ административно-территориальных единиц и населенных пунктов;

– внесение предложений в Федеральное Собрание РФ в порядке законодательной инициативы,

– рассмотрение отдельных нормативно-правовых актов, издаваемых Президентом и Правительством Республики;

– контроль за исполнением государственного и республиканского бюджета, бюджетными и внебюджетными фондами, валютным фондом и фондом драгоценных металлов и камней,

– контроль за исполнением законов Республики,

– иные полномочия, предусмотренные законом

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 701

К ведению Палаты Представителей относятся:

– разработка и принятие законов республики по вопросам ее ведения;

– ратификация законов и актов Российской Федерации, отнесенных к совместному ведению;

– ратификация и денонсация межгосударственных договоров и соглашений;

– принятие решений по текущим вопросам внутренней и внешней политики, экономического, социального и культурного развития республики;

– дача согласия на назначение и освобождение от должности министров и руководителей государственных комитетов, кроме должностных лиц, перечисленных в ст. 58;

– представление в Палату Республики на утверждение в должности председателя Контрольного комитета Государственного Собрания (Ил Тумэн);

– избрание судей улусных (городских) судов, Верховного Суда Республики, Высшего Арбитражного Суда Республики;

– принятие и утверждение решения о приостановлении действия законов Республики и Российской Федерации, постановлений, распоряжений и других актов Правительства, ведомств и предприятий Республики, федеральных органов и ведомств, противоречащих Федеративному договору, Конституции и законам Республики Саха (Якутия), ограничивающих суверенитет Республики, ущемляющих права ее народа;

– внесение предложений в Федеральное Собрание РФ в порядке законодательной инициативы;

– принятие решений по вопросам введения, приостановления и прекращения чрезвычайного положения на территории Республики;

– рассмотрение отдельных нормативно-правовых актов, издаваемых Президентом и Правительством Республики;

– контроль над расходной частью государственного, республиканского бюджетов, финансами, бюджетными и внебюджетными фондами, валютным фондом и фондом драгоценных металлов и камней;

– контроль за исполнением законов Республики;

– толкование законов Республики;

– иные полномочия, предусмотренные законом.

Края, области и другие субъекты РФ. Представительная система этих субъектов Федерации принципиально ничем не отличается от республиканской Аналогичны или схожи роль законодательных органов в системе органов госу-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 702

дарственной власти, их взаимоотношения с главой администрации (исполнительной власти), порядок образования и работы. Но есть и некоторые отличия.

Все основные вопросы организации и деятельности законодательных органов субъектов РФ регламентированы в уставах и законах Наименования законодательных органов различны (Государственная Дума, Дума, Областная Дума, Собрание депутатов, городская Дума (г. Москва), Законодательное Собрание и др.). В Москве Дума одновременно является представительным органом городского самоуправления. Все эти парламенты однопалатные и избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Обычный срок 4 года.

Порядок образования представительных органов в краях и областях, имеющих в своем составе национальные округа, отличается некоторыми особенностями. Так, в Думу Ханты-Мансийского автономного округа 17 депутатов избираются по территориальным избирательным округам, а 6 депутатов – по мажоритарной системе по единому национально-территориальному округу, которым является территория автономного округа (правом выдвижения кандидатов обладают общественные объединения малочисленных народов Севера).

По вопросу о порядке образования этих органов в марте 1996 г. возник конституционный казус, вызванный Указом Президента РФ «О порядке переноса выборов в законодательные органы государственной власти субъектов РФ». Согласно этому Указу выборы законодательных органов, чей срок полномочий к этому времени закончился, были перенесены на два года, что послужило причиной острых дебатов в Федеральном Собрании и стало предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, поскольку многие граждане заявили протест. против продления полномочий законодательных органов, мотивируя это нарушением своих конституционных прав. Разрешая этот сложный вопрос, Государственная Дума (после вето Совета федерации) в октябре 1996 г. приняла Федеральный закон, который устанавливает, в частности, что выборы в законодательный орган государственной власти субъекта РФ, чей срок полномочий, установленный при избрании, истек к моменту вступления в силу данного Закона, проводятся не позднее чем через 6 месяцев со дня вступления в силу этого Закона. Выборы в органы власти, срок полномочий которых не был установлен при его избрании, проводятся не позднее чем через 4 года со дня проведения предыдущих выборов в данный орган. В этих

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 703

случаях дата проведения выборов определяется законодательным (представительным) органом субъекта РФ не позднее чем за 3 месяца до истечения этих 4 лет.

Большинство законодательных органов рассматриваемых субъектов РФ являются однопалатными. Однако есть и двухпалатные (Свердловская область), причем выборы в одну палату проводятся на основе пропорционального представительства, а в другую – на основе мажоритарной системы относительного большинства.

Компетенция законодательных органов довольно широка, она включает вопросы организации государственной власти и местного самоуправления, экономического и социального развития и др. Для примера приведем полномочия Законодательного собрания Оренбургской области

Законодательное собрание Оренбургской области:

а) принимает Устав Оренбургской области – субъекта Российской Федерации;

б) устанавливает систему органов государственной власти области в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом;

в) принимает законы Оренбургской области и вносит в них изменения и дополнения;

г) устанавливает порядок решения вопросов административно-территориального устройства Оренбургской области;

д) по представлению администрации области утверждает схему управления областью, расходы на управление,

е) по представлению администрации утверждает бюджет области и контролирует его исполнение, вносит изменения и дополнения в бюджет, устанавливает налоги, сборы, пошлины, тарифы, ставки платежей, установление которых отнесено действующим законодательством к компетенции области,

ж) утверждает программу социально-экономического развития области;

з) утверждает ставки платежей в областной бюджет предприятий и организаций, находящихся в собственности области; устанавливает льготы и преимущества, в том числе налоговые, по платежам в областной бюджет;

и) устанавливает порядок образования внебюджетных и валютных фондов и утверждает положения о них, заслушивает отчеты об использовании этих фондов;

к) утверждает договоры о хозяйственном и ином сотрудничестве с Правительством РФ, республиками в составе

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 704

Российской Федерации, другими краями, областями, автономной областью, автономными округами и соглашения об участии области в ассоциациях, договоры о внешнеэкономической деятельности и сотрудничестве;

л) устанавливает в соответствии с законодательством Российской Федерации порядок управления и распоряжения собственностью области, а также объектами федеральной, муниципальной и другой собственности, переданными в хозяйственное ведение и распоряжение области;

м) устанавливает порядок объявления находящихся на территории области природных и иных объектов, имеющих историческую, экологическую, культурную и научную ценность, охраняемыми памятниками истории, природы и культуры, устанавливает в соответствии с законодательством Российской Федерации порядок охраны и использования объектов природного и культурного наследия на территории области;

н) устанавливает порядок приватизации объектов собственности области в соответствии с законодательством Российской Федерации;

о) устанавливает порядок предоставления ссуд (кредитов) и финансовых гарантий за счет средств областного бюджета;

п) в соответствии с федеральным законодательством устанавливает порядок предоставления и изъятия земельных участков под объекты федерального, межрегионального и областного значения;

р) назначает областной референдум в соответствии с действующим законодательством;

с) рассматривает в соответствии с Законом Российской Федерации вопрос организации выборов, досрочного прекращения полномочий депутатов;

т) осуществляет законодательную инициативу перед Федеральным Собранием РФ;

у) учреждает средства массовой информации;

ф) осуществляет контроль за исполнением принятых им правовых актов, за исполнением областного бюджета, внебюджетными и валютными фондами, за распоряжением и отчуждением имущества, относящегося к собственности области;

х) осуществляет иные полномочия, возложенные на Законодательное собрание федеральными законами, указами Президента РФ, Законом Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, обла-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 705

стной администрации», Уставом Оренбургской области и Законом «О Законодательном собрании Оренбургской области».

Уставами и законами многих субъектов РФ установлено, что депутаты законодательных органов пользуются неприкосновенностью на своей территории. Однако установление гарантий неприкосновенности собственными правовыми актами субъектов РФ неправомерно, что было сформулировано Конституционным Судом РФ в деле о проверке конституционности соответствующих положений, введенных в Калининградской области.

В постановлении от 30 ноября 1995 г. Конституционный Суд РФ отметил, что вопрос о неприкосновенности депутатов в сфере административной ответственности и иных административных мер затрагивает не только организацию системы органов государственной власти субъекта РФ, но и принципы, основные положения и институты административного права и административной ответственности, т. е., по сути дела, относится к основам административного права, установленным действующим федеральным законодательством. Изъятия из него по такому кругу вопросов не могут быть введены актом субъекта РФ, так как Конституцией РФ предусмотрено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам совместного ведения принимаются в соответствии с федеральными законами и не должны им противоречить.

Следовательно, изъятия из действующих норм федерального законодательства по вопросам административных правонарушений и административной ответственности нарушают разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, установленное Конституцией РФ. Конституционный Суд РФ также отметил, что, исключив возможность привлечения депутата к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, а также задержания, ареста, обыска, личного досмотра или допроса без согласия Калининградской областной Думы, соответствующий правовой акт установил особый не предусмотренный Конституцией РФ и федеральным законом порядок осуществления правосудия и судопроизводства. Между тем по смыслу ст. 71 (п «г», «о»), ст. 77 (ч. 1), ст. 118 (ч. 3), ст. 120 (ч. 1) и ст. 124 Конституции порядок организации и деятельности судебной власти, осуществление правосудия относится к исключительной компетенции Российской Федерации Конституционный Суд РФ не только признал указанные положения неконституционными, но и постановил, что Федеральному Собранию в соответствии со ст. 77 (ч. 1) Конституции РФ надле-

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 706

жит урегулировать вопрос о статусе депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ, основных гарантиях беспрепятственного эффективного осуществления депутатских полномочий.

Внутренняя организация и порядок работы законодательных органов края, области и других субъектов РФ практически не отличается от республиканских. Они также формируют постоянные комитеты и комиссии, избирают председателя и заместителей и т. д. Их законодательные акты обязательны для исполнения всеми гражданами, должностными лицами, организациями, предприятиями, учреждениями, находящимися на территории данного субъекта РФ.

[1] Ныне Федеральная служба безопасности РФ.