1.3.   Органы    внутренних    дел как         средство         обеспечения внутренней      безопасности      страны

Любые переходные состояния в общественном развитии сопряжены с проявлением различного рода негативных явлений, с обострением противоречий, с проявлением новых, часто весьма острых социальных проблем. Человечество на протяжении всей истории решало великое множество проблем и задач и достигло различных целей. Для всего этого людскому обществу нужны были оптимальные средства. Одним, пожалуй, самым эффективным из них стала организация. Сущность ее эффективности состоит в том, что, объединяясь и действуя совместно, люди могут добиться несравненно большего, нежели действуя разобщенно, поодиночке. История дает нам массу примеров, когда сила организованности, сплоченность и слаженное взаимодействие оказывались эффективнее, чем огромная по численности, но стихийная масса.

Организация создается как инструмент решения общественных задач, как средство достижения целей, в нашем случае — как средство системы политической власти для выполнения правоохранительных и правоприменительных функций в интересах обеспечения внутренней безопасности личности, общества и государства. В этом находит свое проявление одно из социальных свойств данной организации.

Нас окружает большой мир организаций, можно сказать, что большинство социальных групп существует в виде организаций. Поэтому от их функционирования во многом зависит решение общественных задач, а следовательно, и общественное развитие в целом.

В любом современном обществе существует серьезная проблема эффективного функционирования всех его институтов и организаций. В числе последних весьма существенную роль призваны сыграть органы внутренних дел 1, на которые возложены задачи борьбы с преступностью и правонарушениями, а эффек-

1 См. подробнее: Концепция национальной безопасности Российской Федерации // Независимое военное обозрение. 1999. № 46.

-35-

тивность выполнения этих задач во многом определяется характером взаимодействия системы политической власти и органов внутренних дел. Исторический опыт позволяет определиться со следующими основными видами практического участия органов внутренних дел в механизме политической власти:

1) инструментальный — в этом случае органы внутренних дел являются послушным средством (полностью или частично) государственной власти в целом или отдельных органов, не проявляя никакой политической самостоятельности;

2) инструментально-субъектный — в данном виде практического участия органы внутренних дел получают некоторую самостоятельность, достаточную для воздействия на власть и политических лидеров;

3) превращение е самостоятельный субъект политики — органы внутренних дел во взаимодействии с другими силовыми институтами включаются в политическую борьбу со своими целями, способны взять в свои руки высшую политическую власть, управление делами государства.

Третий вид был характерен для ряда стран Латинской Америки, Африки, Азии. России же в основном были присущи первые два вида, которые традиционно сохраняются и в наше время. Известна лишь одна попытка силовиков взять власть в свои руки — корниловский мятеж в августе 1917 года.

Любой социальный кризис конкретен, и также конкретны пути выхода из него. Следует отметить, что существует ряд основных направлений, которые в самом общем виде указывают на направление движения, предпочтительное в том или другом случае для преодоления кризисной ситуации. Но не всегда данные направления определяются достаточно четко и ясно. Они также могут сознательно скрываться, преследуя определенные политические цели. Тем не менее основные их черты определить возможно.

Первое направление может быть названо реставрационным. Данное направление предполагает возврат общества к прежнему, докризисному состоянию, устранив те факторы и их производные, которые действуют в кризисной обстановке. Наиболее ярким проявлением данного направления была попытка путча в августе 1991 года и определенные надежды некоторых сил, участвующих в октябрьских событиях 1993 года в Москве. Данное направление

-36-

никаким образом не могло оправдать себя. Действия, направленные на восстановление прежних порядков, могут на время лишь камуфлировать кризисную ситуацию, но они не в состоянии ее преодолеть, снять действие причин, ее породивших.

Второе направление — выжидательное, предполагающее невмешательство в происходящие события. Это прежде всего политика нерешительности, затягивания и проволочек в принятии хотя бы каких-то мер, была свойственна и польскому, в частности, и нашему кризисам (что касается нашего, то, разумеется, имеются в виду временные рамки до 1992 года). Думается, что нет ничего хуже подобной «политики», которая ничего не исправляет и все оставляет как есть. В данном случае это означает, что те факторы и силы, которые вызвали кризис, продолжают действовать разрушительным образом, кризис углубляется и затягивается. Помимо этого существенно сокращается время на осмысление происходящих процессов в обществе и принятие продуманных, адекватных ситуаций политике-управленческих решений по преодолению кризиса.

Третье направление — направление строительства обновленного общества, предполагающего активный выход из кризиса путем отбрасывания старого, отказа от него, развития нового, что родилось в кризисной или еще в предкризисной ситуации. Для реализации данного направления необходимо, разумеется, знать прежде всего направление движения (что понимается под новым, в каком направлении проводить структурные и иные изменения, какие элементы будущего находятся уже в сегодняшней действительности и т. п.). Безусловно, что данное направление, выбранное и реализуемое нынешним политическим режимом, не может не рождать массы конфликтных ситуаций и не может не требовать усиления авторитарных начал в политико-управленческой практике. Все это вызывает серьезное внимание к моделированию развития взаимодействия политического режима с таким его средством, как органы внутренних дел.

Основными особенностями «силовой модели» взаимосвязи политического режима и органов внутренних дел могут быть определены следующие:

-   преобладание силовых средств в осуществлении политической власти над всеми иными средствами;

-37-

-   неразвитость демократических процедур влияния на политику со стороны законодательной власти, общественных институтов;

-   конфронтационный характер политических процессов в обществе и политико-правовых отношений;

-   высокая степень самостоятельности и автономности функционирования силовых структур, реальная возможность вступления их в политическую борьбу;

-   высокий уровень централизации контроля над силовыми структурами в руках Президента;

-   преобладание силовых методов регулирования внутриполитических отношений;

-   преимущественное развитие внутренних войск в составе МВД, оснащение их, в том числе тяжелым вооружением, а также сил и средств, частей и соединений «быстрого реагирования», «специального назначения», более всего подходящих для применения с целью разрешения внутриполитических конфликтов.

В результате использования силовых структур во внутри-властном конфликте негативную трансформацию претерпевает политический режим в сторону усиления авторитаризма, который начинает пониматься не как совокупность способов и средств осуществления демократических преобразований, а как действенная система укрепления личной власти, возрастает роль «силови-ков» во внутренней и внешней политике. Власти стремятся поднять их престиж (в основном политической фразеологией), а с другой стороны, боятся усиления влияния силовых структур, проводят периодические чистки, кадровые «перетряски». После участия в кровопролитных политических разборках сотрудники органов внутренних дел, военнослужащие внутренних войск переживают тяжелый моральный кризис, мучительное чувство ответственности за насилие над соотечественниками, подвергаются массированным атакам со стороны политических и общественных сил и движений, особенно прессы. Впрочем, и в настоящее время органы внутренних дел и гражданское общество все в большей степени испытывают взаимную неприязнь, которая, в свою очередь, может стать одной из серьезных причин последующих конфликтов.

-38-

Самым необходимым при этом варианте развития российской государственности и системы взаимодействия органов внутренних дел и политического режима является недопущение превращения органов внутренних дел из средства политического режима в автономную политическую силу. Необходимо создать правовые гарантии и социальные ограничители в целях конституционного использования данной структуры.

Основными направлениями по данному вопросу должны быть:

-  легитимация конституционных способов и причин использования органов внутренних дел, то есть правовая регламентация процесса использования данного силового института;

-   временное запрещение сотрудникам органов внутренних дел вступления в члены политических организаций, занятия руководящих постов в них, участия в избирательных партийных кампаниях;

-   запрещение использования служебного положения для участия в деятельности любых политических организаций или в акциях в их поддержку;

-   закрепление законодательной нормы, согласно которой сотрудники органов внутренних дел и военнослужащие внутренних войск освобождаются от ответственности за отказ выполнять приказы, противоречащие Конституции Российской Федерации;

-   создание правового режима использования силовых структур в чрезвычайных для общества условиях;

-  улучшение социального положения сотрудников силовых структур, создание системы их социальной защищенности и материального благополучия, индивидуальных стимулов повышения профессионализма;

-   преодоление деформаций в организационном строительстве, в управлении органами внутренних дел, частями и подразделениями внутренних войск.

Следует отметить, что несмотря на аномальный для современных обществ характер применения силовых структур во внутриполитических конфликтах, поддерживаемый в основном тоталитарными привычками, слабостью институтов гражданского общества и на неоднократные заверения нынешнего политического руководства о приверженности демократическому курсу ре-

-39-

форм, в России остается вполне возможной реализация «силовой модели» взаимосвязи политического режима и органов внутренних дел. Так обстоит дело, если рассматривать модель взаимодействия политического режима и органов внутренних дел в случае перемещения направленности деятельности власти в сторону авторитарности и стремления с помощью силы укрепить собственную власть и навязать обществу свою точку зрения на перспективы его развития.

Существует определенная возможность демократизации взаимодействия политической власти и органов внутренних дел (по всей видимости, в более отдаленной перспективе). Чтобы перейти к демократической модели взаимосвязи механизма политической власти и органов внутренних дел в приоритетном порядке необходимо утвердить демократическую власть над силовыми структурами. Все это необходимо для исключения нелегитимного использования силовых структур определенными силами, так называемыми политическими авантюристами и экстремистски настроенными группами людей в борьбе за власть.

Особенное положение системы органов внутренних дел определяется спецификой внешней среды ее существования, а также особенностями целей, решаемых задач и реализуемых функций. Данная система отличается четкостью структурных компонентов, определенностью границ и устойчивостью к факторам внешнего воздействия, что делает ее порою консервативной.

Следует отметить, что органы внутренних дел, являясь специально созданным средством системы политической власти для решения общественно значимой задачи — борьбы с преступностью и правонарушениями, объединяя в своем составе на основе специально существующих норм коллективы профессионально подготовленных сотрудников, выступают разновидностью социальной организации с учетом специфических черт, связанных с особенностями деятельности.

К основным задачам Министерства внутренних дел России можно отнести:

-  разработку и принятие в пределах своей компетенции основных мер по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности;

-40-

-   организацию и осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений;

-   обеспечение исполнения уголовных наказаний;

-  руководство органами внутренних дел и внутренними войсками в целях выполнения возложенных на них задач и принятие мер по совершенствованию их деятельности;

-   совершенствование нормативно-правовой основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск, обеспечение законности в их деятельности;

-   совершенствование работы с кадрами, их профессиональной подготовки, обеспечение правовой и социальной защиты сотрудников и военнослужащих Министерства;

-  развитие и укрепление материально-технической базы органов внутренних дел и внутренних войск ].

Общей целью деятельности органов внутренних дел на основании ст. 1 Закона «О милиции» является защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности и интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств 2.

Перед органами внутренних дел стоит ряд задач, среди которых одной из основных является борьба с преступностью. Данные задачи отражены в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, среди которых выделены следующие:

-   выявление, устранение и предупреждение причин и условий, порождающих преступность;

-  усиление роли государства — гаранта безопасности личности и общества, создание необходимой для этого правовой базы и механизма ее применения;

-  укрепление системы правоохранительных органов;

-   обеспечение неукоснительного соблюдения законодательства Российской Федерации всеми гражданами, должно-

1 Положение о МВД: Утверждено указом Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 года // Российские вести. 1996. 31 июля.

2 Закон РСФСР «О милиции» // Организация и деятельность органов внутренних дел Российской Федерации: Сб. нормативных актов / Под ред. В.В. Черникова М., 1994. Ст. 1.С.28.

-41-

стными лицами, органами государственной власти, политическими партиями, общественными и религиозными организациями ].

Следует отметить, что достижению поставленных целей и задач способствуют не только органы внутренних дел, но и многие другие государственные органы, общественные организации, коллективы различных организаций и учреждений. Органы внутренних дел, являясь средством осуществления политической власти, составной частью государственного аппарата, всей системы правоохранительных органов, реализуют лишь часть этой цели, определенную задачами (целями-заданиями), закрепленными в положениях о МВД, УВД, городских, районных органов внутренних дел.

Так, целями-заданиями органов милиции как части системы МВД являются: обеспечение личной безопасности граждан; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; раскрытие преступлений; охрана общественного порядка и общественной безопасности; оказание помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов 2.

Все структурные элементы органов милиции имеют цели-задания. Данные цели-задания конкретизированы с учетом специфики деятельности этих структурных элементов. Так, например, милиция общественной безопасности (местная милиция), являющаяся составной частью милиции Российской Федерации, входит в структуру МВД России и МВД республик в составе России, УВД краев, областей и других территориальных единиц и имеет следующие цели-задания: обеспечение личной безопасности граждан; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; раскрытие преступлений, по делам которых производство предварительного следствия не обязательно и расследование преступлений в фор-

1 См.: Концепция национальной безопасности РФ // Независимое военное обозрение. 2000. № 1.

2 Положение о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации / Там же. Разд. 1.

-42-

ме дознания; оказание помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям.

Существуют специфические цели-задания и у внутренних войск, входящих в систему МВД России. К ним относятся: оказание содействия органам внутренних дел Российской Федерации в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и правового режима чрезвычайного положения; охрана важных государственных объектов и специальных грузов; конвоирование осужденных лиц, заключенных под стражу; участие в территориальной обороне Российской Федерации ].

Следует отметить, что основное назначение любой организации данной силовой структуры состоит в том, что она служит специально созданным инструментом достижения поставленных перед ней целей, определяемых той или иной общественной потребностью. Цели, стоящие перед организацией, выделяют ряд их специфических функций. Функции выступают важной характеристикой сущности организаций. Бронислав Малиновский подчеркивал, что социальные явления объясняются их функциями, то есть той ролью, какую они играют в целостной системе культуры, и теми способами, какими они соотносятся друг с другом 2. Если рассматривать организации через призму выполняемых ими функций, то они представляются, во-первых, как социальная форма организации, объединения и упорядочения деятельности людей по достижению общей для них цели; во-вторых, как механизм вовлечения людей в социальную жизнь; в-третьих, как субъект общественных отношений.

Под функциями органов внутренних дел следует понимать основные направления их деятельности по решению стоящих перед ними задач, достижению поставленных целей3.

1 О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации. Закон Российской Федерации / Организация и деятельность органов внутренних дел Российской Федерации. Сб. нормат. актов. Ст. 2. С. 56.

2 Malmovski В.А. Scientific theory of culture. 1960. № 4. P. 116—117.

3 Основы управления в органах внутренних дел / Под ред. А.П. Коренева. М., 1988.

-43-

Функции органов внутренних дел определяют их повседневную деятельность, они отражают содержание данной деятельности.

Каждая из функций, также как и цели деятельности организаций, может быть детализирована в функциях и целях их структурных подразделений, а функции и цели последних подлежат дальнейшей детализации вплоть до определения функциональных обязанностей конкретных сотрудников.

Функции организаций в теории управления можно разделить на три группы: основные, вспомогательные и управленческие. Весьма часто в литературе функции, реализуемые органами внутренних дел, рассматриваются схематично, без должной детализации, что затрудняет изучение всего функционального механизма осуществления стоящих перед ОВД весьма разнообразных целей-заданий, а также ограничивает понимание специализации функций, выполняемых структурными подразделениями органов внутренних дел.

Для проведения определенной детализации целесообразно рассмотреть данные три группы функций.

Содержание всех трех групп функций включает в себя две составляющие. Во-первых, это основные направления деятельности органов внутренних дел, определяемые стоящими перед ними целями-заданиями и реализуемые через эти функции, которые можно назвать «функции-задачи». С помощью этих функций устанавливаются, развиваются либо прекращаются многообразные связи органов внутренних дел с механизмом политической власти, с внешней средой их функционирования, эффективность выполнения этих функций служит критерием оценки работы ОВД в целом. Во-вторых, функции-задачи как основные направления деятельности содержат в себе более частные, конкретные, узкие элементы, обеспечивающие реализацию этих основных направлений. Их можно считать функциями-операциями 1 или специальными функциями, отражающими специфику самих приемов деятельности ОВД и осуществляющимися, конечно же, не для оправдания их собственного бытия, а для направления и эффективного проявления функций-задач, которые и определяют лицо органов внутренних дел.

1 Основы научной организации управления и труда в органах внутренних дел / Под ред. Г.Г. Зуйкова. М., 1973. С. 28.

-44-

В основе функций-задач положены цели, реализуемые системой ОВД. Данные цели достаточно многогранны. Например, Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации содержит перечень 45 видов деятельности, составляющих содержание деятельности МВД России. Что же касается органов внутренних дел как структурных частей системы МВД, то даже в обобщенном виде в литературе приводится более тридцати наименований их функций *.

Если говорить о целевом назначении внешние функции ОВД подразделяются на главные, вспомогательные, дополнительные, координации и содействия (функции оказания социальной помощи).

К основным относятся, во-первых, функции борьбы с преступностью. Сюда входит:

-   предупреждение преступлений и других видов правонарушений, выявление причин, их порождающих, и условий, способствующих их совершению, а также принятие мер к устранению выявленных причин и условий;

-   принятие в установленном порядке необходимых мер по заявлениям граждан и сообщениям должностных лиц о готовящихся или совершенных преступлениях;

-   принятие необходимых мер к пресечению совершаемых преступлений и других правонарушений, а также проведение оперативно-разыскных и иных предусмотренных законом мероприятий в целях раскрытия и расследования преступлений и обнаружения лиц их совершивших;

-   возбуждение уголовных дел и производство неотложных следственных действий по установлению и закреплению следов преступлений;

-   производство в пределах установленной законом компетенции дознания по возбужденным уголовным делам;

-   производство предварительного следствия по делам о преступлениях, расследование которых законодательством возложено на органы внутренних дел;

-  регистрация и учет совершенных преступлений;

-  розыск различных категорий лиц.

1 Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации № 1039 от 18 июля 1996 года // Российская газета. 1996. 19 июля.

-45-

Во-вторых, это функции охраны общественного порядка. По содержанию они распадаются на следующие виды деятельности:

-   обеспечение охраны общественного порядка на улицах, в других общественных местах, в том числе при проведении различных массовых мероприятий и мероприятий по линии гражданской обороны;

-   осуществление в установленном порядке надзора за исполнением должностными лицами и гражданами решений органов государственной власти и управления, касающихся вопросов охраны общественного порядка;

-   осуществление административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, проведение работы по их социальной реабилитации;

-   проведение борьбы с пьянством, алкоголизмом, иными формами социальной девиации с ярко выраженной антиобщественной направленностью;

-   осуществление работы по направлениям паспортно-визо-вой службы и разрешительной системы;

-   обеспечение безопасности дорожного движения и его участников;

-   выявление лиц, ведущих антиобщественный, преступный образ жизни;

-   организация и осуществление в установленном порядке охраны различных объектов;

-   осуществление государственного пожарного надзора и проведение борьбы с пожарами;

-   осуществление надзора за лицами, отбывающими наказание по приговору суда, не связанное с лишением свободы, или имеющими административное наказание.

В-третьих, это функции профилактики преступлений.

В-четвертых, к основным относятся функции координации, то есть виды деятельности, осуществляемые во взаимодействии с иными государственными, в том числе правоохранительными, общественными органами, связанными с борьбой, пресечением и предупреждением преступлений и правонарушений.

В-пятых, основными являются функции оказания содействия, помощи соответствующим государственным, местным, общественным органам в выполнении ими своих собственных функций, например, по охране окружающей среды, по борьбе с браконь-

-46-

ерством и нарушениями правил охоты и рыболовства, по организации досуга молодежи, по оказанию помощи депутатским группам и комиссиям, военным комиссариатам, органам здравоохранения и ветеринарного надзора и т. п.

К вспомогательным, или так называемым ресурсным 1, функциям относятся: работа с личным составом, научное, информационное обеспечение деятельности; материально-техническое и военное снабжение; капитальное строительство и эксплуатация материально-технической базы.

В число управленческих функций входят функции сбора, обработки и анализа информации, прогнозирования и планирования, организации, регулирования и координации, учета и контроля, определения эффективности.

В литературе имеются и иные классификации функций управления в организациях. Так. М.Х. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоури выделяют функции планирования, организации, мотивации и контроля2. С.С.Фролов приводит набор функций, предложенных П. Томсоном: деятельность по интеграции членов организации; организация взаимодействия с внешней средой, то есть создание системы коммуникаций; распределение ресурсов; предупреждение нарушений и управление текучестью кадров; ведение переговоров; проведение инноваций; планирование; контроль и направление действий подчиненных3. Учебник по основам научного управления социально-экономическими процессами предлагает функции: социальное целеполагание; координация (согласование); организация кооперации труда; стимулирование работников и их воспитание4.

Можно привести и другие многочисленные примеры классификации группировки и обозначения функций управления, которые лишний раз подчеркнут сложность и многоплановость процесса управления в социальных организациях.

Существует ряд закономерностей по реализации силовыми институтами своих функций. Следует отметить, что главное здесь —

1 Перевозчиков О.В. Цели, задачи и функции органов внутренних дел. М., 1989. С. 8.

2 Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1997.С. 252.

3 Фролов С.С. Социология. Тверь, 1998. С. 232.

4 Основы научного управления социально-экономическими процессами / Под ред. РА. Белоусова, А.З. Селезнева. М., 1984. С. 48.

-47-

функциональная избирательность. Прежде всего должно происходить выделение из общего числа реализуемых функций тех, которым подчинены все остальные функции. Определение главной функции должно осуществляться по принципу «основного звена», что, в свою очередь, обусловлено состоянием оперативной обстановки в условиях конкретного места и времени применительно как для органа внутренних дел в целом, так и для его отдельных структурных подразделений.

Нет особой необходимости создавать сложную структуру функций, как это делает, например, С. И. Котюргин, выделяя в качестве ведущих функции борьбы с преступностью, охраны общественного порядка, безопасности дорожного движения и т. д.

Во-первых, относительно первых двух функций еще можно согласиться, поскольку их значимость постоянна, но третью функцию в иерархической пирамиде функций следует поставить на более низкую ступень, исходя из такого показателя, как людские потери. К тому же функция обеспечения безопасности дорожного движения по своему содержанию входит в качестве частной функции в содержание функции охраны общественного порядка. Это более узкое направление.

Во-вторых, в содержании ведущей основной функции борьбы с преступностью сегодня актуализируются такие частные функции, как борьба с организованной и уличной преступностью, с незаконным оборотом наркотиков, с преступлениями экономической направленности и другими ].

В-третьих, сам факт выделения ведущих функций в качестве постоянных безотносительно условий, места и времени ограничивает само содержание указанной закономерности.

Одним из важнейших направлений является централизация функций. Данная централизация проявляется: а) в повторяемости основных функций в общем функциональном наборе органов внутренних дел всех уровней, это и определяет организационную структуру органов всех уровней; б) в сосредоточении всех видов циркулирующей в ОВД информации в едином центре (Главный штаб МВД России) и распределении ее сверху донизу

1 Материалы всероссийского учебно-методического сбора руководителей органов внутренних дел и командного состава внутренних войск // Вестник МВД России. 1997. № 1. С. 12—23.

в зависимости от потребностей ОВД и оперативной обстановки; в) в однородности (типизации) основных видов управленческой и другой деятельности органов внутренних дел вне зависимости от уровня их подчиненности.

Следует отметить, что одной из закономерностей реализации функций является некоторая асимметричность, которая появляется из-за несоответствия набора функций ОВД одного уровня набору функций ОВД другого уровня. Так в функциональном наборе городских и районных управлений и отделов внутренних дел функции борьбы с преступностью и охраны общественного порядка составляют основной объем их работы, а на уровне управлений и министерств внутренних дел областей и республик, входящих в состав России, ведущими выступают функции управления.

В современных условиях существования органов внутренних дел необходимо совершенствовать функциональные основы на базе принципов рациональной минимизации объема функций, их конкретизации и распределения между различными звеньями системы и приоритетной ориентации деятельности всех служб, независимо от их функциональной специализации, на решение задач борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности.

Для этого целесообразно органам внутренних дел и внутренним войскам МВД России рассмотреть вопрос об обеспечении рационального перераспределения функций и полномочий в сфере управления на различных уровнях (федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и местного самоуправления) в соответствии со спецификой развития общества. Это позволит значительно сократить число выполняемых МВД РФ функций. За федеральным министерством необходимо сохранить следующие функции:

-  разработка и проведение кадровой и технической политики в области организации деятельности и развития системы МВД России;

-   оценка состояния и прогнозирование развития оперативной обстановки на всех уровнях;

-   выработка основных направлений действий в случае различного рода негативных изменений;

-   быстрое и четкое управление в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и происшествий, требующих вмешательства федеральных сил;

-49-

-   непосредственное осуществление мероприятий федеральной компетенции, в том числе по оперативному обслуживанию федеральных органов власти и управления;

-   оперативное управление структурными подразделениями федерального подчинения;

-   быстрое оказание практической помощи руководству подразделениями двойного подчинения;

-   информационное обслуживание всех звеньев МВД России;

-   представительство интересов системы МВД России в федеральных органах власти и управления, средствах массовой информации и на международном уровне;

-   внедрение передового опыта и научных рекомендаций;

-  разработка типовых нормативов и стандартов, включая кадровые и ресурсные;

-   обеспечение собственной безопасности системы МВД России.

Для достижения основной цели — борьбы с преступностью и обеспечении безопасности личности, общества и государства от преступных посягательств — главное внимание следует уделить совершенствованию городских и районных органов внутренних дел, которое предполагает оптимизацию функций следственных и оперативно-разыскных подразделений и служб. От их деятельности в основном зависит эффективность работы всей системы органов внутренних дел.

Организационная структура органов внутренних дел включает в себя широкий круг различных элементов и связей. В свою очередь, каждый из этих элементов можно считать самостоятельной подсистемой, имеющей определенное назначение и структуру. Структуры этих подсистем по отношению к общей организационной структуре органа внутренних дел выступают в качестве подструктур.

Специфика деятельности каждой из структур предполагает определенную их обособленность, так как у любой из них есть свое предназначение. Однако их роль и само наличие в системе органов внутренних дел оправдывается и определяется лишь тем, что все они подчинены действию общих законов, свойственных данной системе, и призваны способствовать реализации главных целей, поставленных перед органом внутренних дел. Организа-

-50-

ционная структура обеспечивает единство и взаимодействие при функционировании всех их вместе и каждой в отдельности.

При рассмотрении организационной структуры органа внутренних дел следует сосредоточить внимание на следующих обстоятельствах. Во-первых, рядовые работники являются конечным звеном всей совокупности элементов организационной структуры, которым принадлежит решающая роль. Именно они, приводя в действие весь арсенал находящихся в их распоряжении средств и осуществляя целенаправленную деятельность по реализации возложенных на орган внутренних дел задач, обеспечивают целесообразность существования этой социальной системы. Во-вторых, главным в деятельности работников органов внутренних дел является совместный труд, в рамках которого они занимают неодинаковое положение как по отношению к трудовому процессу (каждый из них выполняет определенные обязанности), так и по отношению друг к другу (любой коллектив делится на руководителей и подчиненных).

Отсюда следует, что для упорядочения действий всех работников органа внутренних дел, чтобы отдельные работники в совокупности составляли целостный коллектив, чтобы каждый из них имел возможность использовать необходимый набор средств для реализации возложенных на него функций, следует установить определенного рода отношения, которые называются организационными отношениями. А.И. Панкин в докторской диссертации определяет организационные отношения как совокупность связей и зависимостей работников, возникающих при распределении и реализации должностных обязанностей, прав и ответственностей в рамках существующих организационных структур органов внутренних дел *.

Такого рода отношения, представляющие собой сложный вид взаимодействий и взаимообусловленностей, связанных с процессом соединения различных форм овеществленного и живого труда во времени и в пространстве, возникающие в результате разделения труда между работниками органа внутренних дел, определяющие роль и место каждого из них в трудовом процессе, обозначаются как организационные отношения.

1 Папкин А.И. Психология организационных отношений в управлении органами внутренних дел: Автореф.дис. ...д-ра психолог, наук. М., 1990. С. 12.

-51-

Внешне организационные отношения могут проявляться как через взаимодействие элементов, так и через определенного рода связи, которые существуют между работниками органов внутренних дел. Здесь можно выделить следующие связи:

-   организационно-предметные, возникающие между работниками по поводу использования ими различных средств, имеющихся в распоряжении органа внутренних дел (на практике определен перечень работников, имеющих право использовать те или иные средства);

-   организационно-функциональные, то есть связи между работниками по поводу степени их участия в процессе профессиональной деятельности (внешне они выражаются в распределении функциональных обязанностей);

-   организационно-административные, зависящие от субординации работников (связи руководства и подчинения).

Организационная структура органа внутренних дел представляет собой пространственную модель, то есть они по-разному ориентированы в пространстве, пересекаются друг с другом. Точки их пересечения не являются простой суммой организационных связей, они выражают новое качество, характеризующее социальную роль сотрудника органов внутренних дел и представляют собой конкретный перечень прав и обязанностей, требований к знаниям, опыту и квалификации работника. Иными словами, речь идет о таком понятии, как должность, которая выступает в качестве первичного элемента организационной структуры.

Данное обстоятельство позволяет некоторым авторам рассматривать организационную структуру ОВД как совокупность должностей, объединенных в единое образование с помощью организационных связей *.

В современной литературе можно обнаружить ряд основных трактовок к группировке факторов, влияющих на организационное построение органов внутренних дел. Наиболее развернутую их градацию относительно органов государственного управления, в принципе применимую к органам внутренних дел, предложил В.Г. Вишняков, который подразделяет их «по значению (основные и неосновные); по степени детализации (общие на-

1 Сухарев В.Ф. Проблемы совершенствования организационных структур органов внутренних дел. С. 16.

-52-

роднохозяйственные, отраслевые, индивидуальные); по содержанию (экономические, политические, национальные, социальные, природные и др.); по каналам влияния (непосредственные и опосредованные); по степени контроля (контролируемые непосредственно, косвенно и неконтролируемые); по времени действия (постоянные и временные); по составу (сложные и простые); по характеру (объективные и субъективные)»1.

Г.Х. Попов дополняет эту классификацию путем включения таких факторов, как «организационно-технические, отражающие особенности организации производительных сил, в эпоху крупного машинного производства и научно-технической революции»2.

В публикациях и диссертационных исследованиях, посвященных проблемам формирования организационных структур органов внутренних дел3, предлагается при оценке факторов, влияющих на формирование организационной структуры ОВД, исходить из функций, выполняемых этими органами.

Таким образом, при формировании организационной структуры факторы, влияющие на организационное построение гор-райорганов внутренних дел и аппаратов МВД, УВД, можно разделить на две самостоятельные группы, так как внешняя среда для них будет не одинаковой и формы реализации функций также будут различными.

Городским, районным органам внутренних дел следует учитывать такие факторы, как количество населения, его возрастной и социальный состав; уровень сменяемости, размеры и экономические особенности территории обслуживания; интенсивность происходящих процессов урбанизации, индустриализации, миграции; состояние преступности и т. д.

Для аппаратов МВД, УВД, реализующих основные функции системы органов внутренних дел республики, края, области в форме управления, важными факторами являются: количество

1 Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. М., 1973. С. 193—194.

2 Функции и структура органов управления, их совершенствование / Под ред. Г.Х. Попова. М., 1973. С. 20.

3 Лебедев А.П. Ульянов А.Д. Особенности организации городских органов внутренних дел. М., 1990; Александрова С.Н. Формирование организационных структур управления МВД, УВД: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1994.

-53-

подчиненных органов внутренних дел, интенсивность потоков информации, подлежащих переработке в аппаратах МВД, УВД; принципы построения структуры управления подчиненными объектами управления и др.

Данный механизм формирования организационной структуры предполагает наличие сложного набора различного рода составляющих, зависящих друг от друга и обеспечивающих оптимальное построение органов внутренних дел в соответствии с требованиям внешней среды. Исходя из трех основных функций, в органах внутренних дел выделяют три вида структурных подразделений: а) отраслевые (подразделения милиции, следственные аппараты, исправительно-трудовые учреждения и т. д.), которые реализуют основные функции ОВД; б) функциональные (кадровые, финансово-плановые, хозяйственные и др.), осуществляющие вспомогательные функции; в) общего руководства (руководство, штаб, организационно-инспекторские, информационно-аналитические подразделения), реализующие функции управления в ОВД.

Данная градация структурных подразделений органов внутренних дел отражает неполное распределение функций.

Органы внутренних дел могут значительно отличаться друг от друга как по набору, так и по размерам структурных подразделений. Степень отличия будет зависеть от конкретных условий внешней среды и своего предназначения. Существенно различия проявляются между аппаратами МВД, УВД и городскими, районными органами внутренних дел, что предполагает необходимость раздельного рассмотрения вопроса об их построении. Аппараты МВД, УВД также имеют между собой определенные отличия, так как одни из них непосредственно осуществляют управление городскими и районными органами, иными учреждениями и подразделениями, входящими в состав системы органов внутренних дел, а другие — через промежуточные уровни управления.

Вывод

Таким образом, политическая власть является наиболее важным видом власти. Она представляет собой реальную способность данного класса, группы, индивида проводить свою волю в

-54-

политике и правовых нормах. Центральным институтом политической власти является государство, при этом следует отметить, что государственная власть будет отражать основное содержание политической власти. Политической власти должны быть присущи такие черты, как: обращение ко всем гражданам; наличие единого центра принятия решений; многообразие ресурсов. Политическая власть должна основываться на таких принципах, как: легитимность; действенность; реальность; предусмотрительность; коллегиальность; терпимость; самокритичность; твердость. Основными функциями политической власти являются: 1) выработка стратегии управления обществом; 2) разработка и принятие конкретных решений по основным направлениям развития общества; 3) оперативное управление и регулирование общественными процессами; 4) контроль за важнейшими параметрами стабильности и направленности развития общества. К характерным чертам политической власти правового государства относится: признание народных масс главным источником власти; равноправие граждан в правовом, политическом и социальном отношении; подчинение меньшинства большинству при принятии решений и их выполнении на всех уровнях функционирования власти (макроуровне, мезоуровне, микроуровне); выборность основных органов государственной власти и местных органов самоуправления, разделение власти на три ветви (законодательную, исполнительную, судебную).

Политическая власть в правовом государстве выражается двумя формами: формой парламентаризма или президентского правления. Политическая власть правового государства должна быть наделена эффективной системой сдержек и противовесов во взаимоотношениях между ветвями власти (законодательной, исполнительной, судебной), разумным балансом отношений между полномочиями (правами применения политической власти в оговоренных пределах) и ответственностью (обязанностью отвечать перед организацией за правильность применения политической власти), который устанавливается в конституционных нормах.

Определение места и роли армии и милиции в системе политической власти правового государства, исследование ее природы и генезиса в современных условиях имеет большое значение в деле становления и развития общей политологии в целом и в отдельных ее направлениях.

-55-

Гражданский контроль над силовыми институтами в системе политической власти правового государства, по нашему мнению, должен основываться на основе теории разделения как формы регулирования отношений данных институтов в правовом государстве посредством определенного институционального механизма. На этапе строительства правового государства необходимо руководствоваться теорией согласия. При этом следует отметить, что защита политических, гражданских властей должна быть высшим долгом силовиков, так как само демократическое правовое государство функционирует в интересах подавляющего большинства своих граждан, а армия и милиция должны быть открытыми для общества и обеспечивать его информацией о своей деятельности. Силовики должны научиться спокойно воспринимать критику в свой адрес. Хотелось также отметить, что гражданское руководство силовыми институтами должно обеспечить противостояние попыткам партий, движений вовлечь их в политическую борьбу, не допустить раскола в их рядах.

ВС РФ и ОВД вплетены во всю систему внутригосударственных и международных политических отношений. Руководство данными ведомствами стало непременными участниками встреч политиков на высшем уровне, различных дипломатических акций, урегулирования кризисных ситуаций и конфликтов, международных переговоров по многим политическим проблемам. Вовлеченность силовых институтов в политические отношения — убедительное свидетельство того, что они становятся все более политизированными организациями, от которых все чаще зависит решение главных проблем человечества — безопасности страны и мира в целом. Нельзя не отметить, что все эти вопросы в XXI веке приобрели особую остроту, а сам XXI век, только лишь начав свой отсчет, уже объявлен «веком выживания».

Российская Федерация взяла курс на построение демократического федеративного правового государства и переживает сейчас переходный период: протекает очень сложный и многогранный процесс перераспределения собственности, неустойчивые отношения между различными общностями. В таких условиях силовые институты, в определенном случае, могут быть поставлены перед выбором: постараться остаться нейтральными либо примкнуть к одной из политических сил.

-56-

Таким образом, для того чтобы силовые институты были действительно средствами обеспечения внутренней и внешней безопасности государства, необходимо основываться тремя основными направлениями, требующими дальнейшего теоретико-методологического изучения и практического апробирования:

-   совершенствование взаимодействия системы политической власти и силовых институтов;

-  рациональное построение системы органов внутренних дел, системы военного управления и их организационной структуры;

-   совершенствование организации управления и повышение эффективности управленческого труда.

Если исходить при этом из предмета нашего исследования, то речь идет о механизме взаимодействия политической власти и силовых институтов в правовом государстве. Но наряду с этим важной проблемой является и определение направлений повышения эффективности деятельности силовых институтов как средств политической власти по обеспечению безопасности личности, общества и государства, подробный анализ которых будет осуществлен в следующей главе.

-57-