§ 3. Координація правоохоронної діяльності

Одним з головних факторів об'єднання зусиль правоохо-роних органів, протидії злочинності є координація взаємодії пра­воохоронних органів. Саме за її допомогою певні соціальні ,відхилення,: злочинність може і має бути поставлена під держав­ний контроль.

46

Розділ І. Загальні положення правоохоронної ... діяльності

Глава 3. Державна політика у сфері правоохорони

47

Координація правоохоронної діяльності — це одна з управ­лінських функцій, що об'єднує і систематизує зусилля правоохо­ронних органів для досягнення загальних соціально бажаних цілей.

Сутність координації полягає в об'єднанні зусиль правоохо­ронних органів у боротьбі зі злочинністю, насамперед організова­ною, в запобіганні їй, в узгодженні дій, додержанні законодав­ства, зокрема процесуального.

Правовою базою організації взаємодії є:

конституційні вимоги щодо захисту прав людини і грома­дянина;

кримінально-процесуальне законодавство, що встановлює єдині завдання перед слідчими органами та органами дізнання уповноважених міністерств і відомств стосовно виявлення, роз­криття, запобігання злочинам, провадження у кримінальних справах та розшуку винних осіб;

галузеві акти законодавства, які встановлюють функції та повноваження відповідних правоохоронних органів щодо органі­зації взаємодії;

функціональні (спеціальні) акти законодавства1;

укази, розпорядження Президента України та постанови Уряду з питань боротьби зі злочинністю та правоохоронної діяльності;

державні програми боротьби зі злочинністю;

міжнародні договори України з питань взаємодії у сфері боротьби зі злочинністю;

відомчі та міжвідомчі нормативно-правові акти (накази, інструкції)2;

акти Генеральної прокуратури України з питань органі­зації взаємодії слідчих підрозділів, які мають міжгалузевий ха­рактер.

Взаємодія як організаційно-правова категорія базується на таких основних принципах:

• неухильне додержання законності, конституційних прав і свобод громадян усіма суб'єктами взаємодії;

Наприклад, Закон України "Про боротьбу з корупцією" // ВВР України. — 1995. - № 34. - Ст. 266.

Див., наприклад: п. 2.5.31 Положення про Головне управління податко­вої міліції Державної податкової адміністрації України / Бандурка О. М., Виш-невська М. К., Жвалюк В. Р. та ін. Податкова міліція. Коментарі та роз'яснення чинного законодавства. — Харків: Ун-т внутр. справ, 1999. -^ С. 38.

комплексне використання сил і засобів суб'єктів взаємодії за умови чіткого розмежування компетенції;

процесуальна самостійність співробітників правоохоронних органів, які беруть участь у спільних міжвідомчих заходах, на­самперед слідчих;

персональна відповідальність уповноважених керівників, на яких покладено функцію координації зусиль за організацію та наслідки заходів, насамперед спільних оперативно-розшукових та слідчих дій;

узгодженість при плануванні спільних заходів;

безперервність в організації та керівній діяльності, опера­тивно-розшукових заходах та провадженні у справах з розкриття злочинів;

активне використання новітніх наукових і технічних до­сягнень у роботі із запобігання, розкриття та розслідування зло­чинів;

постійний типовий обмін інформацією між працівниками різних відомств, між працівниками слідчих та оперативних під­розділів одного відомства з додержанням правил нерозголошен-ня даних попереднього розслідування та оперативно-розшукових заходів.

Конкретні завдання працівників правоохоронних органів, які беруть участь в організації, керівництві та безпосередньому здійсненні взаємодії, випливають із загальних завдань, обумовле­них законодавством, і виникають перед правоохоронними орга­нами. Такими завданнями є:

запобігання, розкриття, всебічне та об'єктивне розслідуван­ня злочинів;

забезпечення невідкладних організаційних, слідчих та опе­ративно-розшукових заходів;

забезпечення профілактичних заходів щодо запобігання зло­чинності, насамперед організованих злочинів та фактів корупції;

•               своєчасне викриття та притягнення до відповідальності

осіб, які вчинили правопорушення, а також здійснення заходів,

спрямованих на відшкодування потерпілим заподіяної матеріаль­

ної шкоди.

Систему координації можна розглядати як соціально-право­ву модель, складовими чинниками якої є: 1) владно-організуючі рішення з координації; 2) методи координації; 3) форми коорди­нації; 4) договірні засади координаційної діяльності; 5) прямі зв'язки між правоохоронними органами.

48            Розділ І. Загальні положення правоохоронної ... діяльності

1. Владно-організуючі рішення з координації діяльності право­охоронних органів України. Ці рішення є актом свідомості і воді людини або спільноти, за юридичним змістом — способом вста­новлення правових норм або їх застосування у конкретних жит­тєвих ситуаціях. Рішення приймаються уповноваженим держав­ним органом або посадовою особою з питань, що віднесені до їх відання, і в межах їхньої компетенції.

Координаційне рішення — це акт управління, за допомогою якого суб'єкт координації визначає підстави виникнення, зміни або припинення узгоджених дій щодо безпосередніх суб'єктів ко­ординації. В основі координаційного рішення має бути системне узгодження функцій відповідних правоохоронних органів та компетенції уповноважених осіб.

Вимоги, що пред'являються до управлінських рішень такі: за­конність; наукова обгрунтованість юрисдикційністю (або визна­чення повноважень суб'єктів); високий рівень компетентності учасників процесу прийняття рішень; конкретність; своєчасність надання й отримання інформації та прийняття рішення.

У координаційному рішенні поєднуються формальні та

неформальні складові управлінської роботи. У реальній дійсності

кожен суб'єкт рішення має власні бажання, прогнози, власний

образ реальності. Суб'єкт рішення передбачає тенденції розвитку

організацій, модифікує вплив різних факторів, передбачає на­

слідки, що залежать від нього. Спільна координована діяльність

проходить через призму людської поведінки, яка виявляється у

неформальних зв'язках відповідної ієрархії відносин та системі

інформації.           ;

Важливе значення при прийнятті рішень мають суб'єктивні фактори, які доцільно враховувати. Такими є: ...  .

особисті якості правоохоронців, які беруть участь у коор^-динаційній діяльності;          , .„;

їх статусні ознаки;

міра делегованих повноважень та залучення їх до розробки і прийняття рішень;

—            правове становище (статус) правоохоронного органу.

Заходи щодо реалізації рішень з координації діяльності пра­

воохоронних органів адресуються таким суб'єктам:

—            безпосереднім виконавцям наказу, розпорядження, в яко­

му зазначається програма дій для виконання такого рішення з

відповідними термінами;

.,   — суб'єктам, що забезпечують своєчасність виконання рішень;

49

Глава 3. Державна політика у сфері правоохорони

*- суб'єктам, що відповідають за організаційне та матеріальне

забезпечення виконання рішення, за організацію координуючих

зв'язків тощо.

Отже, управлінське рішення з координації діяльності право­охоронних органів України — це владно-управлінський акт, у якому в логічній формі виражена компетенція уповноважених суб'єктів щодо здійснення  координаційних дій,  насамперед

,-.:■. правоохоронними органами з їх структурними підрозділами

.. та окремими працівниками, які є необхідними для досягнення

поставленої мети, виконання завдань, забезпечення охороню-

,-... ваних інтересів.

2. Методи координації діяльності правоохоронних органів. Методи координації — це засоби та способи організації коорди­натором управлінських організаційних та субординаційних від­носин. Методи координації мають владний та обов'язковий ха­рактер. При цьому сила впливу використовується не тільки для примусу, а й для доцільної узгодженості діяльності.

Перевага методів координації, на відміну від інших, полягає в тому, що їх джерело пов'язано не лише зі статусом органу, який його застосовує, а й зі змістом тих завдань, що стоять перед кіль­кома органами.

Методи координації застосовуються комплексно, у поєднанні усіх компонентів правоохоронної діяльності.

Розглянемо найважливіші методи координації правоохорон­ної діяльності.

Для розв'язання завдань, поставлених перед правоохоронни­ми органами щодо необхідності координації заходів зі швидкого реагування на зміни в соціальній, економічній і нормативно-пра­вовій сферах, важливим методом має стати прогнозування. Воно пов'язане з екстраполяцією, моделюванням та експертними оцін­ками.

Прогнозування — це один з найактивніших елементів опера­тивно-аналітичної роботи. Воно додає результативності діяль­ності правоохоронних органів та їх структурних підрозділів усіх рівнів. Прогноз може бути ефективним тільки у разі постійного і безпосереднього контакту аналітиків з керівником, який при­ймає рішення.

Мета прогнозування — визначити напрями і форми діяльно­сті та наслідки реалізації прийнятих рішень. Прогнозування, від­різняючись від інших форм передбачення, має враховувати змін­ний характер людської діяльності, яка активно формує майбутнє.

50            Розділ І. Загальні положення правоохоронної ... діяльності

Прогноз — це інформація про майбутнє, що втілюється у формі управлінського рішення.

Підстави з прогнозування майбутнього можна поділити на дві групи:

реальні, тобто ті, що історично виникли як початок майбут­нього (теперішні);

номінальні — ті, які вже створюються людьми або будуть чи можуть бути створені.

Вивчення лише існуючих обставин недостатньо для прогно­зування. Для правоохоронних органів розпізнати можливі дії об'єктів координаційних зусиль не менш важливо, ніж розпізна­ти фактичні обставини справ.

Прогнозування має бути безперервним, а сам процес повинен мати пошуковий характер.

Саме безперервне прогнозування враховує взаємодію факто­рів прогностичної ситуації і викриває становлення необхідного, бажаного майбутнього під контролем зацікавленого правоохо­ронного органу.

Прогнозування сприяє прийняттю рішень щодо пріоритет­них напрямів взаємодії МВС, СБУ, Генеральної прокуратури, ДПА, Державного комітету у справах охорони державного кор­дону, Державного митного комітету, Управління державної охо­рони.

3. Форми координації. Форми взаємодії правоохоронних орга­нів можна поділити на організаційні та процесуальні. До організаційних форм взаємодії належать:

спільне планування дій (організаційних, запобіжних, про­філактичних, слідчих та оперативно-розшукових);

взаємний обмін інформацією про попередні та очікувані результати;

взаємний обмін інформацією про результати та наслідки взаємодії;

інформування про отримані дані в односторонньому по­рядку;

спільний аналіз матеріалів (насамперед оперативно-розшу­кових) та планування їх реалізації;

внесення узгоджених коректив у спільний план заходів;

матеріально-технічне та криміналістичне забезпечення здійснення спільних заходів;

використання спеціальних знань, науково-технічних захо­дів, засобів і методів при здійсненні оперативно-розшукових за­ходів, розкритті та розслідуванні злочинів;

51

Глава З, Державна політика у сфері правоохорони

проведення спільних нарад, колегій та конференцій суб'єк­тів взаємодії для визначення основних напрямів координаційних заходів, аналізу наслідків та визначення заходів щодо усунення недоліків;

проведення спільних занять суб'єктів координації, у тому числі з запрошенням представників інших відомств, навчальних закладів, науково-дослідних установ для підвищення кваліфіка­ції та професіоналізму.

Процесуальні форми (стосуються лише оперативно-розшуко­вих та слідчих дій):

виконання доручень і вказівок слідчого, які обов'язкові для виконання провадження органом дізнання розшукових та слідчих дій; сприяння на вимогу слідчого при провадженні окре­мих слідчих дій; виконання доручень слідчого при провадженні слідчих та розшукових дій органом дізнання іншої адміністра­тивно-територіальної одиниці; розшук обвинуваченого, який переховується від слідства або якщо його місцеперебування невідоме; вжиття заходів щодо встановлення особи, яка вчинила злочин;

повідомлення слідчого про результати оперативно-розшу­кових заходів у кримінальних справах, що передані слідчому до встановлення особи, яка вчинила злочин;

порушення кримінальної справи і проведення щодо неї невідкладних слідчих дій та оперативно-розшукових заходів що­до злочинів, провадження попереднього слідства стосовно яких обов'язкове;

участь спеціаліста в огляді місця події;

проведення експертиз, у тому числі у позавідомчих екс­пертних закладах.

4. Договірні засади координації в управлінні правоохоронними органами України. Дієвим інструментом встановлення та регулю­вання координаційних зв'язків, що має ефективну дію, як ба­читься, має бути договір. Договір — акт про взаємну згоду у вста­новленні зв'язків, що має юридичну силу.

При укладанні координаційного договору одна сторона зо­бов'язана здійснити на користь іншої певний вид управлінської, оперативної або інші види діяльності, а друга сторона має право вимагати здійснення їх, тобто виникають зобов'язальні відно­сини.

Підтримання зв'язків між управлінськими системами — пра­воохоронними органами має зумовлювати встановлення коор-

52

Розділ І. Загальні положення правоохоронної ... діяльності

Глава 3. Державна політика у сфері правоохорони

53

динаційних відносин між ними на тих самих зобов'язальних

підставах.   . ..                      

Формування координаційних діянь на основі договору має свої переваги.

Так, договір дає можливість встановити між сторонами фор­мальні відносини з чіткою регламентацією взаємних прав та обов'язків. Обов'язковість договірних відносин сприятиме ви­никненню формальної визначеності сторін, тобто правоохорон­них органів, та взаємній визначеності прав та обов'язків, забезпе­чить їх юридичним захистом.

Укладання договору передбачає добровільність у прийнятті на себе зобов'язань. Це дасть змогу правоохоронним органам здійснювати координаційну діяльність без спеціальних вказівок, приписів.

Договірні відносини сторін мають передбачати таку умову додержання домовленостей, як санкціоновану відповідальність.

Договір дасть можливість включити узгоджені умови, на яких він укладається. За потреби необхідно обумовити зміни об­сягу дій та характер взаємовідносин, що встановлюються. Як на­слідок — особлива точність регулювання відносин, спрямована на забезпечення та реалізацію конкретного завдання, що містить певну мету.

Договірні відносини дадуть можливість правоохоронним органам передбачати та вносити у свої відносини певну автоном­ність регулювання взаємовідносин між собою, але в межах чин­ного законодавства.

Договори сприятимуть єдності в регулюванні всього ком­плексу відносин з координації зусиль, що складаються між учас­никами договору в ході його реалізації.

Цільовий характер діяльності, яку передбачатимуть догово­ри, відображення в них очікуваних результатів дасть змогу пра­воохоронним органам використовувати різні методи управління з координації зусиль.

Нині чинними формами договірних відносин з координації зусиль правоохоронних органів у розкритті та розслідуванні зло­чинів є:

міжнародні договори;

міжнародні конвенції.

5. Прямі зв'язки між правоохоронними органами. Виникнення такої форми взаємодії пов'язано з необхідністю своєчасного отримання та використання інформації, що не завжди можливо

при додержанні так званої протокольної формально-процесуаль-ної форми взаємодії.

Особливості прямих зв'язків між правоохоронними органами полягають у тому, що самим учасникам цих відносин надаються всі. необхідні повноваження, які не потребують втручання вищих органів управління. Узгоджене розв'язання питань співробіт­ництва правоохоронних органів переноситься, як правило, на рі­вень основної ланки — структурних підрозділів або навіть окре­мих працівників (посадових осіб).

У системі цих відносин виникають і розвиваються різні зв'яз­ки, у тому числі й ті, що встановлюються безпосередньо. ...   , За рівнями організаційної структури можна виділити такі ради прямих зв'язків:

а)             між правоохоронними органами1;

б)            між правоохоронними органами, які належать до органів

управління, та іншими органами управління;

в)             між правоохоронними органами, які не належать до орга­

нів управління, та органами управління;

г)             між правоохоронними органами та науково-дослідними

установами.

Можна розглядати та групувати зв'язки за видами співробіт­ництва (запобігання злочинності, виявлення та розслідування, науково^методологічне та ін.), за сферами здійснення злочинів (у банківській, інформаційній і т. ін.), призначенням зв'язків (обмін інформацією, організація міждержавного співробітни­цтва) та їх організаційною формою (координаційні та інтеграцій­ні зв'язки).

Правоохоронні органи мають використовувати форми пря­мих зв'язків пропорційно ступеню складності і невизначеності завдань, що вирішуються.

Наприклад, спільній роботі належної якості, ефективній координації зу­силь, пошуку нових форм і методів взаємодії була присвячена спільна колегія, яку провело МВС разом з Держкомкордоном і Держмитслужбою у червні 2001 року. Серед проблем, що обговорювалися та потребували узгодженості дій, об'єднання зусиль цих установ, була проблема протидії нелегальній мігра­ції як на територію України, так і через кордони держави. Завдяки професій­ним діям правоохоронців, об'єднанню зусиль зазначених органів, насамперед шляхом обміну оперативною інформацією, тільки на російсько-українському кррдоні за 2000 рік було затримано близько 29 тис. нелегальних мігрантів та виявлено 59 каналів нелегальної міграції, безпосередньо на території України було затримано близько 10 тис. іноземців-нелегалів.

54

Розділ І. Загальні положення правоохоронної ... діяльності

Глава 3. Державна політика у сфері правоохорони

55

Серед поширених форм прямих зв'язків можна назвати такі:

а)             використання прямих контактів між керівниками право­

охоронних органів, що взаємодіють з приводу розв'язання за­

гальної проблеми боротьби зі злочинністю;

б)            встановлення взаємозв'язку між двома та більшою кількіс­

тю управлінь, відділів, інших підрозділів правоохоронних орга­

нів, що мають контакти з питань їх діяльності у сфері боротьби

зі злочинністю;

в)             створення тимчасових цільових груп для розв'язання за­

вдань у сфері боротьби зі злочинністю, що стосуються кількох

управлінь (відділів, інших підрозділів) правоохоронних органів;

г)             створення постійно діючих груп для розв'язання міжфунк-

ціональних проблем, що періодично виникають у сфері боротьби

зі злочинністю;

д)             встановлення подвійної відповідальності у критичних точ­

ках розв'язання проблем у структурах координації управління

правоохоронними органами по боротьбі зі злочинністю.

Отже, використання прямих зв'язків правоохоронними орга­нами сприятиме пайскорішому виконанню ними поставлених завдань, особливо коли йдеться про об'єднання зусиль для до­сягнення якоїсь мети.

Діяльність правоохоронців по боротьбі з такими видами зло­чинності, як організована злочинність та корупція, координує спеціально створений1 в Україні орган — Координаційний комі­тет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України, який створено відповідно до Указу Пре­зидента України від 26 листопада 1993 року № 561 (з наступни­ми змінами та доповненнями). До персонального складу Коміте­ту, що затверджується указами Президента України, включено: Генерального прокурора України (Голова Координаційного комі­тету), Голову Державної податкової адміністрації України, Голо­ву Служби безпеки України, начальника Головного контрольно-ревізійного управління, Міністра внутрішніх справ України, Го­лову Державного комітету у справах охорони державного кордо­ну України, Голову Державної митної служби України, Голову Національного банку України, Президента Академії правових на­ук України, Міністра фінансів України, керівника апарату Коор­динаційного комітету — секретаря Комітету.

За новою редакцією Закону України "Про прокуратуру" завдання з коор­динації діяльності по боротьбі зі злочинністю покладено на органи проку­ратури.

Свої функціональні повноваження Комітет здійснює на осно­ві Тимчасового положення про Координаційний комітет по бо­ротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президен­тові України, що затверджений Указом Президента України від 31 грудня 1999 року № 1659/99.

Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організо­ваною злочинністю при Президентові України є державним ор­ганом, спеціально створеним для здійснення координації діяль­ності всіх державних органів, на які відповідно до Закону Украї­ни "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю" покладено обов'язки вести цю боротьбу.

Відповідно до покладених на нього завдань Координаційний комітет:

—            об'єднує зусилля державних органів і громадськості у

здійсненні спільних, скоординованих заходів щодо усунення

причин і умов, які сприяють корупції і організованій злочинно­

сті, та запобігання цим проявам;

контролює виконання правоохоронними, іншими органами виконавчої влади, підприємствами, установами, організаціями усіх форм власності законодавства України, рішень Координа­ційного комітету щодо захисту прав, свобод, законних інтересів, життя і здоров'я громадян та юридичних осіб;

організовує за дорученням Президента України проведен­ня комплексних перевірок стану додержання законодавства з пи­тань боротьби з корупцією і організованою злочинністю окреми­ми міністерствами, іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями;

взаємодіє з комітетами Верховної Ради України, Радою на­ціональної безпеки і оборони України, Адміністрацією Президен­та України, Кабінетом Міністрів України, Генеральною прокура­турою України, Верховним Судом України, Вищим арбітражним судом України у вирішенні завдань щодо зміцнення законності та правопорядку в державі та виконує інші функції відповідно до чинних нормативно-правових актів.

Проте Координаційний комітет не має права втручатися в оперативно-розшукову діяльність правоохоронних органів та проведення досудового слідства у кримінальних справах, діяль­ність прокурорів і судів.

Основною організаційною формою діяльності Координацій­ного комітету є його засідання, які проводяться згідно з планом роботи. Попередньо члени Комітету і запрошені знайомляться з матеріалами з питань, що вносяться на розгляд.

56            Розділ І. Загальні положення правоохоронної ... діяльності

Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організо­ваною злочинністю відповідно при Уряді Автономної Республіки Крим, обласній, Київській, Севастопольській міських державних адміністраціях є спеціальним органом з координації діяльності регіональних державних органів по боротьбі з корупцією і орга­нізованою злочинністю.

Основні повноваження регіональних комітетів в основному відповідають повноваженням Координаційного комітету по бо­ротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президен­тові України, але в межах відповідної адміністративно-терито­ріальної одиниці.

Таким чином, одним з головних факторів протидії злочинності виступає координація діяльності правоохоронних органів, яка здійснюється та потенційно може здійснюватись за багать­ма напрямами.