§ 2. Источники международно-правового регулирования труда

Одним из главных источников международно-правового регулирования труда являются акты, принятые МОТ.

МОТ, образованная в 1919 г., является в настоящее время специализированным учреждением ООН, объединяющим 170 государств. Высший орган МОТ, созываемая ежегодно Международная конференция труда, состоит из представителей государств — членов МОТ. Каждое государство представлено четырьмя делегатами: двумя — от правительства, одним — от предпринимателей и одним — от работников. Административный совет МОТ, избираемый на Международной конференции труда, состоит из 56 человек. 28 делегатов представляют правительства, 14 — предпринимателей и 14 — работников. Международное бюро труда (МВТ) — постоянный секретариат МОТ. Его состав формируется Генеральным директором МБТ, который назначается Административным советом.

Характерная особенность структуры МОТ — трипартизм, то есть формирование почти всех главных и вспомогательных органов на основе трехстороннего представительства: правительств, предпринимателей и работников.

Согласно Уставу МОТ одно из главных направлений деятельности этой Организации — нормотворчество, то есть создание международных трудовых стандартов. Нормотворческая деятельность МОТ заключается главным образом в принятии конвенций и рекомендаций. Число их к июню 1997 г. достигло 364 (180 конвенций и 184 рекомендации) .

Конвенции и рекомендации МОТ разрабатываются и принимаются Международной конференцией труда с использованием одинаковой процедуры. Их принятию предшествует обсуждение на двух последовательных международных конференциях (сессиях МОТ). МБТ готовит предварительные доклады, в которых обобщаются законодательство и практика в различных странах. Каждая конвенция (рекомендация) обсуждается специальной комиссией, сформированной конференцией, и должна быть одобрена большинством в Уз присутствующих делегатов.

Хотя процедура принятия конвенции и рекомендации одинакова, их юридическая сила и порядок применения различны.

Конвенция после ее ратификации обычно двумя государствами — членами МОТ становится многосторонним международным соглашением и налагает обязательства как на ратифицировавшие, так и на не ратифицировавшие ее государства (конвенции МОТ содержат правила о порядке их денонсации). В случае ратификации конвенции

1   Конвенции и рекомендации МОТ, принятые в 1919—1990 гг., опубликованы в двухтомном издании. МОТ. Конвенции и рекомендации. Женева, 1991

государство обязано принять законодательные или иные акты для проведения ее в жизнь и регулярно представлять в МОТ доклады относительно принятых мер по эффективному применению ратифицированной конвенции (такие доклады представляются один раз в 2—4 года в зависимости от важности конвенции). Если конвенция не ратифицирована, государство все же несет обязательство информировать по запросам Административного совета МОТ о состоянии национального законодательства и практики в отношении нератифицированной конвенции и о мерах, которые предполагается принять для придания ей силы.

Рекомендация не является международным договором и не требует ратификации. Вместе с тем было бы неверным недооценивать ее значение и определенную юридическую силу. Она представляет собой обращенное к государствам пожелание, предложение (совет) ввести соответствующие нормы в национальное законодательство. Рекомендация содержит материал для ориентации в мировом опыте, необходимый для совершенствования национального законодательства. Иными словами, рекомендация — источник информации и модель для совершенствования национального законодательства. Рекомендация детализирует, уточняет, а иногда и дополняет положения конвенции, делает их содержание более полным и гибким, расширяет возможности выбора для государств при решении вопроса о заимствовании международных норм.

Рекомендация (как и конвенция) должна быть представлена правительством государства — члена МОТ на рассмотрение компетентных властей для придания рекомендации силы путем принятия закона или иным путем, при этом МОТ должна быть информирована о результатах такого рассмотрения. В дальнейшем государства должны представлять в МОТ такую же информацию относительно реализации рекомендаций, как и нератифицированных конвенций.

Согласно Уставу принятие государством конвенции или рекомендации МОТ не может изменять во вред работникам действовавшее в данной стране законодательство.

Устав МОТ определяет порядок пересмотра устаревших международных актов. В настоящее время примерно 50 конвенций МОТ пересмотрены последующими конвенциями. Это не отменяет прежние конвенции, а означает лишь то, что прежняя конвенция с момента вступления в силу новой перестает быть открытой для ратификации, а ратификация государством новой (измененной) конвенции означает денонсацию прежней (если иное не предусмотрено в самом тексте конвенции). При принятии пересмотренной конвенции Международная конференция труда каждый раз решает, закрыта ли прежняя конвенция

для ратификации и означает ли ратификация пересмотренной конвенции денонсацию прежней.

Устав МОТ содержит положения о контроле за соблюдением (применением) конвенций и рекомендаций. Механизм контроля включает деятельность Комитета экспертов по применению конвенций и рекомендаций, состоящего из авторитетных юристов различных стран, назначаемых МБТ «в личном качестве», и Комитета Международной конференции труда по применению конвенций и рекомендаций, состоящего из представителей правительств, профсоюзов и организаций предпринимателей.

Доклады правительств о применении конвенций и рекомендаций первоначально рассматриваются Комитетом экспертов. Он формулирует замечания, относящиеся к тем или иным правительствам, либо направляет им запросы. Комитет публикует также периодические обзоры о применении в различных странах конвенций МОТ.

Ежегодные доклады Комитета экспертов передаются в Комитет по применению конвенций и рекомендаций, который образуется на каждой сессии МОТ. Этот последний Комитет обсуждает доклад Комитета экспертов, в случаях необходимости требует объяснений от соответствующих правительств, посылает представителей МОТ (с согласия правительств) в государства, где допускаются нарушения международных трудовых стандартов, для рассмотрения на месте положения дел.

Уставом МОТ создан специальный механизм рассмотрения жалоб на нарушения государствами обязательств по соблюдению международных трудовых стандартов.

Представления (жалобы) на государства — члены МОТ, не соблюдающие ратифицированные конвенции, могут быть направлены в МОТ любым государством — членом МОТ, национальной организацией трудящихся и предпринимателей, международными организациями. Такие представления (жалобы) рассматриваются в комиссиях и комитетах, формируемых Административным советом, в том числе в Комитете по свободе объединений.

Конвенции и рекомендации МОТ характеризуются внутренним единством и составляют внушительный массив разнообразных норм, охватывающих широкий круг вопросов и распространяющихся на огромное большинство трудящегося населения.

Следует отметить, что нормативные акты МОТ выходят за рамки проблематики трудового права, предмета его регулирования. Они включают положения, относящиеся к праву социального обеспечения, свободному времени трудящихся, строительству жилья для работников, их бытовому обслуживанию, статистике труда, профессионально-техническому образованию и профессиональной ориентации, организации и способам деятельности государственных органов по управлению трудом. Многие акты МОТ относятся не только к зависимым

(наемным) работникам, но и к независимым работникам, предпринимателям, а в ряде случаев ко всему населению.

По своему содержанию нормативные акты МОТ обычно классифицируются по следующим группам: — акты, осуществляющие защиту основных прав и свобод человека в области труда; — акты, относящиеся к обеспечению занятости, защите от безработицы; — акты, регулирующие условия труда; — акты по технике безопасности и производственной санитарии; — акты, регулирующие труд работников, нуждающихся в повышенной правовой защите; — акты, регулирующие труд отдельных категорий работников; — акты, регулирующие сотрудничество организаций работников, работодателей, государства, мирные способы разрешения трудовых конфликтов.

Как видно, эта классификация лишь частично совпадает с подразделением трудового права на традиционные институты. Обращает внимание, что некоторые вопросы труда остались полностью или частично вне регламентации. Например, в самой минимальной степени отрегулированы в международных актах трудовой договор, порядок разрешения индивидуальных трудовых споров, участие работников в управлении производством; отсутствуют правила, относящиеся к забастовкам, локаутам, дисциплине труда.

Возможность участия ООН в международном регулировании труда основывается на положениях ст. 1, п. 3 и ст. 55 Устава ООН, определивших задачи международного сотрудничества по обеспечению уважения к правам человека и основным свободам.

Конкретизация этого осуществлена во Всеобщей декларации прав человека, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. в форме резолюции. В этом документе сформулированы основные права и свободы человека, в число которых входят и важнейшие трудовые права: право на труд, на свободный выбор работы, на защиту от безработицы; право на справедливые и благоприятные условия труда; право на равную оплату за равный труд без какой-либо дискриминации ; право на удовлетворительное вознаграждение, обеспечивающее достойное человека существование для него и его семьи; право на создание профсоюзов и вступления в них; право на отдых, включая право на разумное ограничение рабочего дня и оплачиваемый периодический отпуск.

Всеобщая декларация прав человека не имеет обязательного для государств характера. Это в большей мере программный, политический акт.

Второй важнейший документ ООН, фиксирующий трудовые права, — это Международные пакты о правах человека, одобренные Генераль-

ной Ассамблеей ООН в 1966 г. В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах трудовым правам посвящено значительное число статей. В нем закреплены право на труд; право на справедливые и благоприятные условия труда, включая справедливую заработную плату без дискриминации; удовлетворительные условия существования для работников и их семей; безопасные и здоровые условия труда; одинаковые для всех возможности продвижения по работе исключительно на основе трудового стажа и уровня квалификации; право на отдых; право на профсоюзную организацию; право на забастовку; особая охрана труда, интересов женщин-матерей, детей и подростков. Международный пакт о гражданских и политических правах содержит нормы о запрещении принудительного труда и свободном осуществлении права на ассоциацию.

Трудовые права в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах сформулированы подробнее, чем во Всеобщей декларации прав человека; круг этих прав шире и, кроме того, содержатся конкретные обязательства государств по претворению этих прав в жизнь. Соблюдение Международных пактов ООН обязательно для ратифицировавших их государств. Создан соответствующий механизм международного контроля.

Международные конвенции ООН о ликвидации расовой дискриминации (1966 г.) и дискриминации в отношении женщин (1979 г.) запрещают расовую и этническую дискриминацию, а также дискриминацию женщин, в частности, в сфере труда и трудовых отношений. В 1990 г. ООН принята Международная конвенция о защите прав трудящихся мигрантов и членов их семей, в которой существенное место уделено трудовым правам мигрантов.

На региональном уровне источниками международно-правового регулирования труда являются акты, принятые европейскими региональными объединениями государств: Советом Европы (СЕ) и Европейском Союзом (ЕС) .

СЕ принял более 130 конвенций, в том числе в области труда. Среди них Европейская социальная хартия (1961 г.), которая с некоторыми изменениями, учитывающими региональную специфику, воспроизводит универсальные права человека в социальной и экономической областях, закрепленные в актах ООН и МОТ. В Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) запрещен принудительный труд и закреплена свобода ассоциации, включая право образовывать профсоюзы и вступать в них.

1   Совет Европы (СЕ) — одна из региональных европейских организаций, объединяющая около 40 государств. В январе 1996 г. решением Парламентской ассамблеи Совета Европы в эту организацию принята РФ.

2   Европейский Союз (ЕС) — региональная организация 15 государств, возникшая в результате интеграционных процессов, происшедших и Западной Европе после второй мировой войны.

Важнейший акт ЕС, в котором провозглашены социальные и экономические права, — «Хартия основных прав работников» (1989 г.).