9.1. Общий обзор

9.1.1. Важность раскрытия информации. Административные органы часто обладают информацией, чрезвычайно значимой для общего направления осуществляемой ими деятельности и в особенности для сторон, чьи интересы затрагиваются в конкретном деле. Раскрытие такой информации и ее доступность для всех, у кого имеется законный интерес, являются важным фактором в создании открытого и прозрачного общества. Фактор открытости и прозрачности особенно важен, поскольку он позволяет сторонам, являющимся объектом административного действия или затрагиваемых им, предвидеть, как с ними будут поступать в целом, и получить конкретную информацию и другие материалы, значимые для принимаемого решения. В этом смысле раскрытие информации административными органами также важно для большей объективности административного действия, ставящей его на более приемлемую основу. В связи с этим особенно важно раскрытие внутренних и неформальных правил и рекомендаций, влияющих на осуществление административных полномочий.

В этой главе дается краткий обзор наиболее важных аспектов раскрытия информации административными органами. Сначала пойдет речь об общих аспектах раскрытия информации, а потом мы поговорим о конкретном вопросе свободы информационного законодательства.

9.1.2. Аспекты раскрытия информации. Раскрытие информации в административном контексте имеет несколько аспектов, возникающих в различные моменты.

1. Общая информация. Раскрытие может означать доступность через уведомление или публикацию общей информации о том, как работают административные органы. Сюда должна включаться информация о том, какие задачи выполняет административный орган, куда должен обращаться гражданин для рассмотрения конкретного вопроса, а также каковы детали процедур, которые необходимо соблюдать. Населению должна быть предоставлена информация о том, как работает администрация. Это обычно вопрос важный, принимая во внимание тот факт, что большинство граждан сталкиваются с тем или иным административным органом на более или менее постоянной основе, и учитывая, как сложно бывает разобраться в этом.

Одной из существенных проблем раскрытия информации в исследуемом контексте является полнота и всесторонность ее раскрытия. Существующая тенденция к закрытости деятельности исполнительных органов власти, чиновников имеет под собой субъективную, но очень стабильную, прочную основу — стремление чиновников к независимости и бесконтрольности со стороны внешних субъектов. В целях имитации (для внешних институтов) подконтрольности деятельности органов исполнительной власти последние создают внутренние контрольные институты, которые в конечном итоге служат органам, их учредившим, а не гражданам, которым должны служить учредители подобных контрольных институтов. Представляется, что именно такую роль длительное время играет Главное контрольное управление Президента Российской Федерации, несмотря на то что оно в определенной мере обеспечивает внутренние (в системе исполнительной власти) контрольные функции. Но такого рода контрольные органы в силу своих корпоративных связей с исполнительной властью не способны гарантировать открытость всей информации о деятельности этих властных институтов.

Недостаточность гарантий раскрытия информации в исполнительной сфере компенсирует деятельность органов прокуратуры, Уполномоченного по правам человека, Счетной палаты и подобных органов. Эффективность их деятельности во многом зависит от общей ситуации в государстве и обществе, уровня правовой культуры, правосознания населения. Не следует забывать, что указанные, институты контрольно-надзорной деятельности сами находятся в весьма большой зависимости от органов исполнительной власти, их должностных лиц и чиновников, которые в силу своего правового статуса распоряжаются материальными и финансовыми ценностями всего государства. А это, в свою очередь, влияет на практику раскрытия информации для институтов гражданского общества, населения в целом.

2. Неформальные стандарты. Сюда должны включаться любые неформальные стандарты, такие, как рекомендации, циркуляры, заявления о намерениях, используемые административным органом при решении конкретных вопросов. К ним также относятся любые политические заявления, связанные с данным вопросом. Как уже неоднократно указывалось, значительная часть административной деятельности основывается на неформальных и внутренних стандартах, и их раскрытие жизненно важно для общего понимания того, как административный орган работает на практике. Это позволит заинтересованным сторонам правильно их отслеживать.

3. Персональная информация. Другой аспект раскрытия связан с информацией личного характера, хранящейся в административном органе. Можно примерно представить, какая информация о каждом человеке хранится в административных учреждениях. Она может носить различный характер, включая семейное положение, медицинские показания, детали социального страхования, наличие судимостей, трудовую биографию. Может здесь быть также и более конфиденциальная информация из органов безопасности. Мы считаем, что важный принцип современного демократического общества, основанного на соблюдении прав, заключается в том, что граждане имеют право знать о том, какая информация о них имеется у административных органов, и получить к ней доступ. Это общее право касается любой информации, и исключения здесь возможны в очень редких случаях, прямо связанных с национальной безопасностью. Одна из основных целей свободы информационного законодательства в западных странах заключается в обеспечении гражданам права на доступ к информации, имеющейся о них.

4. Свидетельские показания при административных решениях. Последний аспект раскрытия информации в процессе принятия административного решения возникает тогда, когда у административного органа имеются важные сведения или материалы по делу. Общий принцип состоит в том, что эти материалы должны быть представлены сторонам. Обоснование здесь достаточно простое — стороны должны знать о том, какие материалы имеют отношение к делу и могут учитываться при принятии решения. Раскрытие позволяет сторонам познакомиться с основаниями дела и в их свете подготовиться к нему.

9.1.3. Как добиться раскрытия информации. Раскрытие информации по перечисленным выше категориям может быть достигнуто различными путями. Одним из них является просто позитивная практика, принятая по инициативе самого административного органа. Однако секретность является естественным законом правительственных организаций, и поэтому маловероятно, чтобы администраторы спонтанно раскрывали большие объемы информации. Здесь нужны правовые и связанные с ними ресурсы. Есть несколько правовых способов убедить и даже заставить раскрыть информацию.

1. Одним из них является принятие общего закона, обязывающего административные органы раскрывать определенные категории информации. Так, Законодательство о свободе информации, как оно обычно называется в западных странах, сейчас широко рассматривается как обязательный элемент хорошей системы административного права. Природа и содержание Законодательства о свободе информации будет подробнее обсуждаться ниже, но обычно оно обязывает административные органы раскрывать информацию по всем категориям, перечисленным выше, делая исключения только по причинам, связанным с национальной безопасностью.

2. В тех случаях, когда нет подобного общего закона, обязательное раскрытие информации может содержаться в специальных законах, касающихся конкретных вопросов. Это может быть эффективным способом гарантировать раскрытие информации в специальных областях администрирования, но очевидно, что это может происходить постепенно и, вероятно, что при этом многие важные области избегнут обязанности раскрывать информацию.

3. Административные кодексы часто содержат положения, связанные с обязательным раскрытием информации, но они обычно ограничены конкретными процессами и применяются только к свидетельствам и материалам, связанным с этими процессами. Это важный аспект раскрытия информации, но он — лишь один из четырех перечисленных. В отсутствие полного акта о свободе информации положения, связанные с раскрытием информации в административно-процессуальном кодексе, важны в рамках своего действия.

4. Обязанность раскрывать информацию может быть сформулирована в судебных решениях. Во многих западных правовых системах суды выработали общий закон раскрытия в административном процессе. Этот общий закон восходит к применению судебных решений по делам о судебном надзоре за административными действиями, вызванными нарушением принципа процессуальной справедливости из-за непредставления информации. Вопросы, связанные с раскрытием, рассматриваются как часть требований к уведомлению и слушанию, обсуждаемых в предыдущей главе. Считается, что если важные материалы не предоставлялись сторонам с возможностью прокомментировать или даже оспорить их, то не могло быть правильного слушания. В тех случаях, когда суды включили обязанность раскрывать информацию как составляющую процессуальной справедливости, она обычно распространяется на сведения, значимые для конкретного дела. Интересным исключением является требование раскрывать информацию по неформальным стандартам, используемым властями для принятия решения. Хотя это исключение еще не является широко принятым, его можно рассматривать как расширение принципов процессуальной справедливости. Поскольку если стороны не знают критериев, как формальных, так и неформальных, на основе которых принимается решение, не очень понятно, как они могут добиться справедливых слушаний.