Бюджетные и внебюджетные фонды

Обособленной частью финансовых ресурсов региона являются бюджетные и внебюджетные фонды, которые могут быть постоян­но действующими или создаваться на определенный период вре­мени. Создание и организация их деятельности регулируется фе­деральным и региональным законодательством. В субъектах Фе­дерации принимаются как общие законодательные акты, так и специальные законы о создании конкретных фондов.

Бюджетные фонды создаются в составе регионального бюдже­та как обособленные бюджетные средства для:

— целевого финансирования наиболее приоритетных отраслей региональной экономики;

— ликвидации неблагоприятных последствий от возникнове­ния чрезвычайных ситуаций;

— социально-экономических, экологических, научно-техниче­ских и иных значимых для региона программ и мероприятий.

Внебюджетный фонд — обособленная часть финансовых ре­сурсов региона, не входящая в состав регионального бюджета и имеющая самостоятельные источники формирования и целевое направление использования.

В регионах формируются и действуют:

— территориальные подразделения федеральных внебюджет­ных фондов;

— региональные внебюджетные фонды, средства которых яв­ляются региональной собственностью;

— внебюджетные фонды муниципальных образований.

Например, закон Тверской области «О бюджетных и внебюд­жетных фондах Тверской области» от 18 мая 1995 г. предусматри­вает следующие бюджетные фонды:

— валютный фонд;

— фонд финансовой поддержки территорий;

— фонд финансовой поддержки важнейших отраслей народно­го хозяйства;

— фонд развития области;

— фонд послеприватизационной поддержки предприятий;

— фонд поддержки малого и среднего предпринимательства;

— фонд сельскохозяйственной продукции, сырья и продоволь­ствия;

— иные фонды в соответствии с принятыми программами на предстоящий финансовый год.

Указанные целевые бюджетные фонды, кроме фонда финансо­вой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства, могут объединяться в единый бюджетный залоговый фонд. К резервным бюджетным фондам области отнесены фонд ликвидации чрезвы­чайных ситуаций, фонд непредвиденных расходов исполнительно­го органа власти.

Областными внебюджетными фондами являются фонды:

— развития территории области;

— социальной поддержки населения;

— областной администрации;

— экологический;

— развития жилищного строительства и др.;

— местные внебюджетные фонды, образуемые органами мест­ного самоуправления.

Средства региональных внебюджетных фондов предназначаются для финансирования комплекса целевых программ и меро­приятий, для решения экономических, социальных, экологических и иных значимых для населения регионов задач.

Использование средств бюджетных и внебюджетных фондов регулируется соответствующим нормативным актом субъекта фе­дерации. Структура доходов и расходов каждого бюджетного фонда устанавливается в Положении о фонде, а их сумма опреде­ляется в региональном бюджете. Формирование доходов и расхо­дование денежных средств внебюджетного фонда ведется в соот­ветствии с региональным законом о бюджете такого фонда, где фиксируется структура доходов и расходов. Такие бюджеты составляются органами управления фондом и представляются на утверждение региональной администрацией одновременно с проек­том закона о бюджете региона.

Из средств бюджетных и внебюджетных фондов могут выда­ваться ссуды в порядке и на условиях, определяемых законом о региональном бюджете. В законодательном акте о бюджете вне­бюджетного фонда предусматривается предельная сумма средств, выделяемых на возвратной основе, а также условия их предоставления.

Временно свободные средства бюджетных и внебюджетных фондов в порядке и на условиях, предусмотренных региональным законодательством, могут размещаться в активы, приносящие доход. В законодательном порядке может быть определен норматив страхового запаса. Остатки на счетах внебюджетных фондов в банках не должны быть ниже установленного страхового запаса.

Для управления бюджетными и внебюджетными фондами создаются специальные коллегиальные органы, в которые могут входить представители исполнительного и законодательного органов субъекта Федерации, исполнительные директора соответствующих фондов, представители предприятий, организаций, учреждений, иные заинтересованные лица.

Во многих регионах формируются целевые бюджетные экологические фонды. В Москве средства такого фонда формируются за счет следующих источников:

¾ отчисления от платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов, другие виды загрязнения и нерационального использования природных ресурсов;

¾ средства, полученные по искам о возмещении вреда, нанесенного окружающей природной среде, и от взимания штрафов за экологические правонарушения, нарушения санитарных норм и правил;

¾ средства, поступающие в виде компенсации ущерба при строительстве и эксплуатации объектов, проведении работ, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду;

¾ средства, предназначенные на компенсационное озеленение;

¾ средства, полученные от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции;

¾ добровольные взносы предприятий, организаций, учреждений, объединений граждан Российской Федерации, а также иностранных юридических и физических лиц;

¾ иные источники денежных средств, не противоречащие действующему законодательству и задачам деятельности фонда.

Средства экологического фонда расходуются по следующим направлениям:

— разработка и реализация имеющих городское и региональ­ное значение программ и проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды и обеспечение экологиче­ской безопасности населения;

— финансирование мероприятий по сохранению и восстанов­лению природных комплексов, земельных ресурсов и живой при­роды, содержанию, развитию территорий природного комплекса, расширению охранных и рекреационных зон;

— финансирование строительства и реконструкции природо­охранных объектов;

— финансирование создания и совершенствования автомати­зированных систем экологического мониторинга, а также приобре­тение контрольно-измерительного и аналитического оборудования;

— финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, разработка нормативно-законодательной базы в области охраны окружающей среды, а также внедрение ресурсосберегающих и экологически чистых технологий;

— финансирование создания и расширения рынка экологиче­ских услуг, производство природоохранного оборудования;

— финансирование программ по экологическому образованию населения, проведение учебно-методических семинаров, конферен­ций, выставок и конкурсов;

— подготовка и издание ежегодного доклада о состоянии ок­ружающей среды;

— содержание специализированных экологических инспек­ций;

— финансирование проведения государственной экологиче­ской экспертизы внепланового и ретроспективного характера, а также экспертизы проектов, финансируемых за счет средств фон­да;

— выдача в установленном порядке бюджетных кредитов на реализацию природоохранных мероприятий;

— организация выполнения природоохранных мероприятий, финансируемых за счет средств фонда;

— иные цели, связанные с охраной окружающей природной среды.

Во многих регионах формируются также целевые бюджетные фонды борьбы с преступностью. Средства таких фондов расходят­ся на финансирование городских программ по борьбе с преступно­стью, укрепление материально-технической базы, финансирование непредвиденных расходов материально-технического характера правоохранительных и воинских структур, осуществляющих пра­воохранительную деятельность и др.

Например, в Москве средства фонда борьбы с преступностью формируются за счет следующих источников:

— добровольные взносы предприятий, организаций, коопера­тивов, общественных организаций и формирований, граждан, ино­странных организаций и частных лиц;

— часть средств, полученных от осуществления отдельных экономических акций с иностранными организациями и фирмами;

— 85 процентов денежных средств, взысканных в качестве штрафов, налагаемых органами внутренних дел, за исключением штрафов, получатели которых установлены федеральными зако­нами;

— различные сборы, взимаемые по предписаниям правоохра­нительных органов;

— плата за проведение исследований номерных обозначений деталей и агрегатов транспортных средств;

— 25 процентов средств, полученных от аукционной продажи лицензий по прописке приглашенных иностранных специалистов;

— 3 процента от суммы издержек за проведение публичных торгов недвижимого имущества в порядке исполнения решений судов;

— плата за регистрацию граждан, постоянно проживающих за пределами России;

—   плата за оформление паспортов и вкладышей к ним.

В рамках общего бюджета или в рамках бюджетных и вне­бюджетных фондов могут приниматься программные бюджеты, т.е. бюджеты, создаваемые под определенные программы и проек­ты, которые получили название программных бюджетов. Про­граммные затраты являются обобщенными суммарными затратами, которые получаются путем агрегирования затрат различных под­разделений организации. Подробная детализация расходов подразделений организации для программного бюджета необязатель­на, поскольку он не всегда базируется на деятельности только этих подразделений, а также потому, что организация может быть занята одновременно в нескольких программах, внутри которых ответственность за деятельность несут конкретные подразделения.

Программный бюджет обычно нацелен на длительную пер­спективу и является долгосрочным. Программный бюджет строит­ся на основе оценки того, каких результатов деятельности следует ожидать в будущем.

Программный бюджет организовывает бюджетные расходы по программам или функциональным областям, чтобы обеспечить достижение поставленных целей. Ключевыми элементами этого процесса являются долгосрочное планирование, постановка целей, разработка программы, анализ деятельности. Однако следует учи­тывать, что ошибки, допущенные в постановке целей и разработке программ, могут болезненно отразиться на эффективности дея­тельности муниципальных органов власти в целом.

Разработка программного бюджета состоит из четырех важ­нейших этапов:

— постановка целей, выбор методов, последовательность ша­гов и времени достижения целей;

— расчет затрат для реализации каждого необходимого шага;

— разработка полной программы работ, необходимых для достижения целей;

— определение критериев оценки того, насколько успешно достигнуты поставленные цели.

На практике реальные события в экономической, социальной и политической сферах часто существенно отличаются от предпола­гавшихся, что подрывает надежность проводившихся при состав­лении долгосрочного бюджета плановых расчетов. Плановые рас­четы часто оказываются завышенными и нереалистичными для ис­полнения. Анализ соотношения затрат и результатов далеко не всегда учитывает косвенные последствия или побочные эффекты предпринимаемых или предполагаемых действий. Объективный анализ результатов может оказаться невозможным.

Характер процедур разработки программного бюджета тяготе­ет к централизации процесса принятия решений. Ответственность за принятые решения и выбранную политику ложится на цен­тральные органы, что приводит к улучшению координации дея­тельности, но за счет утраты инициативы на более низких уровнях принятия решений. Подобный бюджет требует постоянной централизованной координации и четкого взаимодействия исполнителей. Специалисты отмечают, что данный подход разрушает имеющиеся коммуникационные каналы между административными единицами. Поскольку схемы организационных связей, необходимых для выполнения каждой подпрограммы, будут для каждого конкретного случая различными, ни одного устойчивого канала связи взамен имеющихся не создается. Ориентация на анализ альтернатив приводит в состояние постоянной неопределенности всех заинтересованных лиц вместо стабильности прежних бюджетных систем.

В целом программный бюджет имеет ограниченную сферу и может быть полезным при централизованном внедрении определенной системы мер, которая не может быть эффективно и оперативно реализована соответствующими службами в рамках текущего планирования и бюджетирования.