Механизмы программного подхода и планирования

Программная система Структурного Фонда (Европейский Союз)

Совместная Задача для совершенствования региональных экономических структур (Германия)

Плановые контракты CPER (Франция)

Этап проектирования принципов устройства

Характер

Выработать и согласовать принципы Структурного Фонда перед началом каждого программного периода.

На основании этих условий определить территории для оказания финансовой помощи и ее размер

Создать собственные законы Совместной Задачи и периодически их пересматривать с учетом изменения внешней среды.

Сформировать карту объектов поддержки и разделить между ними выделяемые средства.

Разработать и периодически изменять законодательную основу системы контрактов CPER.

Определить выделение средств нуждающимся регионам

Распределение ролей

Потребность территорий в финансовой поддержке определяется либо автоматически, либо в результате переговоров между странами и Комиссией

Федеральные органы власти и земли вместе участвуют в выработке региональной политики и в определении карты территорий объектов, которые нуждаются в поддержке

Выделение финансовых средств для каждого поколения CPER определяется на национальном уровне. Однако на принятие решений могут влиять доводы,  представляемые региональным уровнем

Этап коллективного выбора / планирования

Характер

Планы и программы развития, разрабатываемые для нуждающихся территорий на основе принципов, согласованных на этапе проектирования, проходят затем оценку до начала внедрения, а также согласование перед утверждением Европейской Комиссией

Каждый год разрабатывается единый национальный План (Rahmenplan), который содержит общие положения и подразделы, детализирующие конкретные интересы каждой земли-участницы

Составление национального экономического плана происходит обычно на несколько лет. На основании этого плана, соответствующих законов и рекомендаций, правительства разрабатывают стратегические планы относительно расходования средств на региональном уровне в течение следующего программного периода

Распределение ролей

Органы власти различных уровней (национальный, региональный или местный уровень), в основном при активном участии партнеров, берут на себя этап разработки программы. Разработка и принятие программы происходит под контролем ЕС

Плановый Комитет, в состав которого входят представители федерального и регионального уровней с равным числом голосов, согласовывает Rahmenplan. Подразделы, касающиеся земель, вырабатываются властями земли, а затем каждый согласовывается с Комиссией

Национальный план составляется на федеральном уровне.

В соответствии с ним составляются плановые контракты о партнерстве между государством и регионами

Этап оперативного выбора и реализации

характер

Привлечь заявки на проекты, осуществляемые в данной программе, оценить их, соответствуют ли они целям программы, а наилучшим из них предоставить финансовую поддержку.

Контролировать реализацию проекта

Финансировать проекты, которые направлены на достижение целей и интересов. Четко изложенных в Плане.

Отслеживать принятие решений по проекту и его осуществлению

Осуществить программу, выработанную на региональном уровне

Распределение ролей

Программы осуществляются в форме партнерства на том уровне, для которого они были созданы.

ЕС играет важную роль в руководящих комитетах программы, в которые включены представители всех участвующих вертикальных звеньев управления

Земли полностью отвечают за реализацию проекта. Происходит все большее привлечение местных участников на основе создания стратегий для данной территории. Мониторинг дает возможность землям принимать соответствующие решения о финансировании

Каждая участвующая организация осуществляет те проекты, которые она запланировала, и именно в той области, в которой она имеет компетенцию, работая при этом самостоятельно или при участии других организаций

Возможность использования программных механизмов в России

В настоящее время в России уже функционирует свой «программный» механизм в виде целевых программ развития ре­гионов. В данных программах активно принимают участие орга­низации федерального уровня и уровня субъектов Федерации. Например, к 1997 году было 28 программ, в которые входят три «комплексных программы» относительно социально-экономиче­ского развития территорий: для Курильских островов, Республики Саха и Тверской области. Другие же подобные программы вклю­чают в себя решение более частных задач (развитие малых и средних городов в условиях экономической реформы и т.д.). Раз­работка любой целевой программы происходит по стандартной процедуре: обоснование необходимости целевого подхода к данной проблеме, а затем вырабатывается программа ее решения (цели, задачи, предлагаемые мероприятия и их внедрение, финансирова­ние, ожидаемый результат и механизмы контроля и наблюдения). К сожалению, региональные целевые программы имеют много не­достатков, например, отсутствие серьезного обоснования их необ­ходимости для наиболее нуждающихся территорий, трудности бюджетного финансирования и т.п. Несмотря на это, они также имеют потенциальные преимущества как для регионального, так и для федерального уровней в России, потому что данные про­граммные механизмы способны решить социально-экономические проблемы развития территорий, а также являются базисом для создания эффективных инструментов политики, особенно для ре­гионального развития.

Функционирование программных механизмов в рос­сийских условиях.

Проблемы социально-экономического развития регионов носят масштабный характер. В перспективе возможно, что Россия, как и другие страны, будет одновременно внедрять макро-, микро- и ко­ординационную политику для решения различных проблем развития регионов. Осуществление микрополитики требует вмешатель­ства в различные области, требующие больших финансовых за­трат, например, строительство крупной транспортной, коммуника­ционной и экономической инфраструктуры, делового климата че­рез инвестиции и мягкие меры, развитие человеческих ресурсов, материальное возрождение.

Рассмотренный европейский опыт указывает на явные пре­имущества от внедрения систем регионального социально-эконо­мического развития, которые включают как федеральный уровень, так и субъектов федерации. Общегосударственный уровень уста­навливает общие принципы, дающие возможность решить пробле­мы регионов. Региональный уровень устанавливает детализиро­ванное рассмотрение своего собственного потенциала и проблем. Регионы также способны внести свои накопленные знания и навы­ки в области экономического развития. Свои идеи можно будет перенести в другие регионы, так как они имеют похожие цели в отношении территорий, но с учетом их собственной специфики.

Механизм планирования и программного метода, который уже функционирует в России в виде целевых программ развития регионов, следует развивать и совершенствовать с учетом россий­ских условий. В создании подобных систем европейский опыт указывает на наличие определенных условий и факторов, которые подтверждают их успех.

Между слабо- и сильноразвитыми регионами необходим «пакт о солидарности». Условием для введения любого механиз­ма перераспределения, дающего возможность направить средства на развитие менее развитых регионов, является наличие пакта о солидарности между более обеспеченными и менее обеспеченными регионами.

В развитии Европейского Союза солидарность выдвигалась как неотъемлемый фактор, так как членами Союза все больше становились страны, которые стоят на разных ступенях экономи­ческого развития. Например, Совместная Задача вместе со Струк­турными фондами опирается на пакт о солидарности между зем­лями, что дает возможность дополнительного финансирования бо­лее слабо развитых регионов. Воссоединение Германии в большей степени увеличило экономическое неравенство в развитии страны и внесло напряженность в общее соглашение. Исключением в проблеме пакта о солидарности стала французская система контрак­тов, в которой данный вопрос не был основным, потому что госу­дарство являлось централизованным и контракты играют незначи­тельную роль в перераспределении.

Пакты о солидарности можно получить при формировании любой системы, создающейся в общих интересах. Внедрение по­добной системы возможно двумя способами — прямым и косвен­ным. Прямой путь предполагает поощрение за содействие в облас­ти регионального развития в той или иной форме всем странам-членам ЕС и территориям данной страны, однако для слаборазви­тых территорий данное поощрение больше. Каждый участник здесь явно выигрывает в той или иной степени. Косвенный путь, несмотря на пренебрежение, является также эффективным. Это относится к косвенным экономическим и социальным преимущест­вам, которые получают более развитые регионы в экономическом пространстве от развития менее благополучных регионов.

Стабильная экономическая обстановка. Каждая из вышеопи­санных систем предполагает наличие стабильной экономики, даю­щей возможность широкому кругу организаций выделять ассигно­вания на программы и выполнять их.

Это возможно в тех странах, где имеется стабильность в правительстве, макроэкономическом развитии, политике и т.п. Приве­денные выше примеры свидетельствуют, что даже в сравнительно богатых государствах с достаточно стабильным экономическим развитием не всегда можно гарантировать необходимые условия. Например, французский и германский примеры иллюстрируют случаи, когда национальные правительства неожиданно и в одно­стороннем порядке уменьшали свои ассигнования в ответ на за­труднения во внешней среде, в том числе на отрицательные тен­денции в экономике.

Следует заметить, что при частых и крупных изменениях про­граммы могут превратиться из настоящих, выполнимых планов в смутные выражения намерений. Этого следует избегать, так как подобные действия существенно подрывают доверие к партнер­ским соглашениям, которые реализуют эти механизмы. Одна из рекомендаций, основанная на европейском опыте: лучше выделять умеренные финансовые ассигнования на данные программы, чем высокие, которые вряд ли будут выполнены.

Четкое распределение ответственности для обеспечения эффективности политики. Если в системе регионального развития принимает участие много организаций, то роли и ответственность нужно распределить с наибольшей точностью в целях эффектив­ной работы системы.

Каждая отдельная организация играет свою роль в точности. Кроме того, организации нуждаются в необходимой информации и знаниях, чтобы выполнить предназначенные им роли.

Германская Совместная Задача является наиболее четкой сис­темой с точки зрения распределения обязанностей: стадия плани­рования осуществляется Комитетом по Планированию, который имеет четкую структуру, систему перевода денежных средств и принятия решений; реализация же принятых Rahmenplan целиком предоставляется землям. Структурные Фонды характеризуются большей неясностью, дублированием, вносимыми со временем в баланс изменениями и распределением ответственности. При ре­форме Структурных Фондов на, период 2000 — 2006 гг. предпри­нимаются меры по разграничению ответственности, в частности путем сведения роли Комиссии к формальной на этапах планирования и реализации. В осуществлении конкретной политики участвует большое число партнеров, следовательно, неизбежны и изменения, поэтому очень трудно создать и контролировать всеобъ­емлющие правила о ролях и обязанностях. В данной ситуации не­обходима активная связь между всеми участниками в целях пра­вильного распределения обязанностей на основе общего понима­ния проблемы.

Существует еще один механизм по разграничению ролей каж­дой организации или группы организаций, особенно на этапах создания и реализации планов: это инструкции, которые издаются более высокими уровнями власти, где указано, что и как надо де­лать.

Гарантии отчетности по использованию вложенных средств. Каждый из механизмов включает одну или несколько организа­ций, принимающих решения относительно размещения средств другой организации. Программы Структурного Фонда делегируют расходование бюджетных средств Европейского Союза, Совмест­ная Задача предусматривает распределение бюджетных средств для совместного финансирования в землях, a CPER осуществляет ряд методов финансирования на региональном уровне, которые практически во всех случаях включают средства государства и ре­гиональных администраций в совместных проектах.

Подобное распределение средств предполагает наличие систе­мы отчетности об использовании выделенных средств, так, чтобы решения о расходовании были прозрачны, а их целевое использо­вание можно было проверить. Следовательно, возникает необхо­димость в более строгих системах мониторинга и оценки. Монито­ринг и оценка достигли своего наиболее комплексного и развитого уровня в программах Структурного Фонда, где обязанности четко указываются в положениях Структурного Фонда, а их выполне­ние финансируется в том числе и Структурным Фондом. Желаю­щие получить поддержку по программе Структурного Фонда по­нимают, что если они будут использовать средства Фондов бесцельно, то их у них заберут. Подобная политика, в свою очередь, помогает осуществлять контроль за средствами ЕС.

Приоритет экономического воздействия. Чтобы принципы экономического развития были успешными, важно, чтобы они имели приоритеты и были в состоянии показывать потенциальный положительный длительный экономический результат своих меро­приятий — кратко-, средне- или долгосрочных, прямых или кос­венных.

В качестве примера можно привести вмешательства, которые имеют низкий приоритет, — это субсидии нерентабельным компа­ниям, которые направлены на искусственное сохранение рабочих мест, а не на содействие стабильному экономическому возрожде­нию. Вероятно, не стоит также ограничиваться капиталовложе­ниями, а допустить «мягкие» проекты в таких сферах, как разви­тие бизнеса или маркетинга.

Возможность учитывать особенности. Каждый программный проект применяется в различных ситуациях.

Это относится в особенности к Структурным Фондам, кото­рые осуществляются более чем в ста регионах различных стран, каждая из которых имеет особую структуру институтов и полити­ки, свои специфические проблемы экономического развития и свой потенциал. Любая программная система должна формироваться так, чтобы она применялась на всей территории ее действия. Сле­довательно, необходимо определить основные черты системы, избегая при этом категоричности в отношении тех территорий, где могут быть изменения. Положения о Структурном Фонде дают хороший пример системы, которая в состоянии это сделать.

Территориальные образования Российской Федерации имеют различия: в области законодательства, по подходам, которые они применяют для экономического развития и т.д. Федеральный уро­вень всегда стремился разрешить проблемы регионального разви­тия, используя при этом стандартные инструменты и подходы. Целесообразнее использовать усилия федерального и регионально­го уровня для решения проблем относительно социально-экономического развития регионов. Необходимо использовать гиб­кий инструмент, внутри которого можно разрабатывать програм­мы по регионам со своими специфическими особенностями, удов­летворяя и федеральные, и региональные приоритеты.

Правовые основы деятельности субъектов Российской Федерации

Полномочия субъектов Федерации

В конституции Российской Федерации четко выделяются во­просы, относящиеся к исключительной компетенции Российской Федерации, и вопросы, находящиеся в совыместном ведении Феде­рации и субъектов Федерации.

В ведении Российской Федерации, согласно статье 71 Консти­туции, находятся:

а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федера­ции;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражда­нина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и за­щита прав национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодатель­ной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государст­венной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологи­ческого, социального, культурного и национального развития Рос­сийской Федерации;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмис­сия, основы ценовой политики; федеральные экономические служ­бы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; феде­ральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сооб­щения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; во­просы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определе­ние порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключитель­ной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метриче­ская система и исчисление времени; геодезия и картография; на­именования географических объектов; официальный статистиче­ский и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба.

К ведению Российской федерации отнесены те полномочия, которые необходимы и вместе с тем достаточны для защиты суве­ренитета и верховенства Российской Федерации, обеспечения це­лостности и неприкосновенности ее территории. К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено все то, что, по мнению разработчиков Конституции, не может решаться только Федерацией без участия ее субъектов. Федеральные госу­дарственные органы самостоятельно определяют свои полномочия по предметам совместного ведения,  тем самым они определяют сферу, отнесенную к ведению субъектов Федерации.

Согласно Конституции к вопросам совместного ведения отно­сятся:

— обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, об­ластей, городов федерального значения, автономной области, ав­тономных округов Конституции Российской Федерации и феде­ральным законам;

— защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств;

— обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

— вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

— разграничение государственной собственности;

— природопользование; охрана окружающей среды и обеспе­чение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

— общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

— координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая соци­альное обеспечение;

— осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

— установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

— административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

— кадры судебных и правоохранительных органов; адвокату­ра, нотариат;

— защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

— установление общих принципов организации системы орга­нов государственной власти и местного самоуправления;

— координация международных и внешнеэкономических свя­зей субъектов Российской Федерации, выполнение международ­ных договоров Российской Федерации.

Статьей 73 Конституции устанавливается, что вне пределов ве­дения Российской Федерации и полномочий Российской Федера­ции по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федера­ции обладают всей полнотой государственной власти.

Это означает, что в сферу ведения субъекта Федерации входит все то, что не отнесено к ведению Федерации, а также к полномо­чиям Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Разнообразие деятельности субъектов Федерации настолько велико, что пере­числить все вопросы, которыми они должны заниматься и за что они ответственны, практически невозможно. Приведение в Кон­ституции списка вопросов, отнесенных к исключительному веде­нию субъектов Федерации, вынудило бы регионы ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься.

По мнению экспертов, такой подход позволяет с необходимой для практической деятельности всех государственных органов — федеральных и субъектов Федерации — точностью определять пределы полномочий субъектов Российской Федерации. Естест­венно, при этом не исключается возможность возникновения спо­ров по вопросам определения предметов ведения Федерации и ее субъектов. Эти споры должны разрешаться при помощи согласи­тельных процедур, наличие которых предусмотрено в ст. 85 Кон­ституции. В соответствии с п. 3 ст. 125 Конституции споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федера­ции вправе решать Конституционный Суд Российской Федерации.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Феде­рации. Прямое действие федеральных законов не исключает при­нятия подзаконных актов по данному кругу вопросов (акты Пра­вительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств). Однако подзаконные акты не могут выходить за рамки установленных федеральными законами норм. Прямое действие норм федеральных законов порождает соответствующие им юридические последствия и в том случае, если подзаконные нормы не установлены.

В ст. 76 Конституции устанавливается, что по предметам со­вместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними зако­ны и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Важно подчеркнуть формулировку «принимаемые в соответствии с ними», поскольку только при соблюдении этого условия законы или иные акты регионов будут иметь юридическую силу и могут применяться судами и иными органами, организациями и гражда­нами.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ве­дения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, авто­номная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нор­мативных правовых актов. По предметам ведения Российской Фе­дерации, предусмотренным ст. 71 Конституции, издаются только федеральные законы, поэтому собственное правовое регулирова­ние субъектами Федерации исключается. По предметам совместно­го ведения уточнение пределов собственного регулирования субъектов Федерации практически возможно только при издании отраслевых и иных законов Российской Федерации и комплексных массивов правового регулирования.

Любой акт субъекта Федерации, в том числе и закон респуб­лики в составе Российской Федерации, противоречащий феде­ральному закону, изданному по предметам исключительного веде­ния Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Федерации, не подлежит применению, так как, согласно Консти­туции, действует федеральный закон. Приоритет федерального законодательства относится также и ко всем иным нормативным правовым актам, изданным в Российской Федерации (Правитель­ства, федеральных министерств и иных ведомств).

Законодательно установленные функции субъектов Федерации реализуются через специально создаваемые органы, которые в своей совокупности формируют систему региональных органов власти.

Система региональных органов власти

Применение того или иного типа организации органов управ­ления регионом зависит от множества факторов: численности на­селения региона, его правового статуса, исторических, националь­ных, культурных традиций, от размеров и географических осо­бенностей территории, от объема и сложности решаемых вопросов, от социальной, политической, экономической ситуации в регионе и др.

В общем виде по выполняемым функциям (представление ин­тересов населения и их воплощение в жизнь) органы регионально­го управления могут быть разделены на исполнительные и пред­ставительные.

Система органов государственной власти республик, краев, об­ластей, городов федерального значения, автономной области, ав­тономных округов устанавливается субъектами Российской Феде­рации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Субъекты Федерации не могут формировать систему государ­ственных органов таким образом, чтобы какой-либо из основопо­лагающих принципов конституционного строя был нарушен. В противном случае возможно опротестование в Конституционном Суде Российской Федерации.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Рос­сийской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные ор­ганы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему ис­полнительной власти в Российской Федерации.

Система представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полно­мочия, устанавливаются ими самостоятельно в соответствии с ос­новами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации законода­тельных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Образование, формирование и деятельность законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Фе­дерации регулируются Конституцией Российской Федерации, фе­деральными законами, а также конституцией, уставом субъекта Федерации, законами и иными региональными нормативными правовыми актами.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации дея­тельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими прин­ципами:

— государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

— распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

— верховенство Конституции Российской Федерации и феде­ральных законов на всей территории Российской Федерации;

— единство системы государственной власти;

— разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансирован­ности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

— разграничение предметов ведения и полномочий между ор­ганами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

— самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им пол­номочий;

— самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Систему органов государственной власти субъекта Федерации составляют: законодательный (представительный) орган; высший исполнительный орган; иные органы государственной власти, об­разуемые в соответствии с уставом (конституцией) субъекта Рос­сийской Федерации. Уставом (конституцией) субъекта Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъекта Российской Федерации непосредственно или через создаваемые ими территориальные ор­ганы. Положения об указанных территориальных органах утвер­ждаются соответствующими федеральными органами исполни­тельной власти.

Органы государственной власти субъектов Федерации несут ответственность за нарушение федерального законодательства, а также обеспечивают соответствие федеральному законодательству принимаемых или принятых ими конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов и осуществляемой ими дея­тельности.

В случае принятия регионами нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федераль­ным конституционным законам и федеральным законам и по­влекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной цело­стности Российской Федерации, национальной безопасности Рос­сийской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации несут ответствен­ность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации зако­нодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Законодательный орган власти

Законодательный орган является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Федерации. Его наименование и структура устанавливаются кон­ституцией (уставом) субъекта Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций. Число депутатов представитель­ного органа власти устанавливается уставом субъекта Федерации.

Срок полномочий депутатов одного созыва устанавливается ус­тавом субъекта Федерации и не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается представительным органом государственной вла­сти субъекта Федерации самостоятельно.

Большинство законодательных органов субъектов Федерации избираются сроком на 4—5 лет. Численный состав определяется по-разному. Так, Государственный Совет Татарстана состоит из 250 депутатов; Народное Собрание Дагестана — из 121 депутата; Верховный Хурал (Парламент) Тувы — из 32 депутатов.

Представительный орган государственной власти субъекта Фе­дерации обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать, самостоятельно решает вопросы организационного, право­вого, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности.

Расходы на обеспечение деятельности представительного орга­на власти утверждаются самим представительным органом госу­дарственной власти субъекта Федерации и предусматриваются от­дельной строкой в бюджете субъекта Федерации.

Представительный орган государственной власти является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. Правомочность заседания представительного органа государственной власти субъекта Федерации определяется его регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности. Заседания являются открытыми, за исключением случаев, установленных федеральными законами, уставом субъекта Федерации, законами субъекта Федерации, а также регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятель­ности.

Законодательный орган государственной власти субъекта Фе­дерации принимает устав (конституцию) субъекта Федерации и поправки к нему, если иное не установлено конституцией субъекта Федерации, осуществляет законодательное регулирование в пре­делах полномочий субъекта Российской Федерации:

— утверждает бюджет субъекта Федерации и отчет о его ис­полнении, представленные высшим должностным лицом субъекта Федерации, а в случае, если указанная должность не установлена, то руководителем высшего исполнительного органа государствен­ной власти;

— устанавливает в соответствии с уставом субъекта Федерации основы организации и деятельности законодательного органа государственной власти;

— устанавливается порядок проведения выборов в органы ме­стного самоуправления на территории субъекта Федерации, в пре­делах своих полномочий и определяет порядок деятельности орга­нов местного самоуправления;

— утверждает программы социально-экономического развития региона;

— устанавливает налоги и сборы, установление которых отне­сено федеральным законом к ведению региона, а также порядок их взимания;

— устанавливает порядок образования и деятельности вне­бюджетных и валютных фондов субъекта Федерации, утверждает отчеты о расходовании средств этих фондов;

— устанавливает порядок управления и распоряжения регио­нальной собственностью, в том числе долями (паями, акциями) субъекта Федерации в капиталах хозяйственных обществ, товари­ществ и предприятий иных организационно-правовых форм;

— утверждает заключение и расторжение договоров субъекта Федерации;

— устанавливает порядок назначения и проведения референ­дума;

— устанавливает порядок проведения выборов в представи­тельный орган государственной власти, а также выборов высшего должностного лица субъекта Федерации;

— устанавливает административно-территориальное устройство региона и порядок его изменения;

— утверждает схему управления субъектом Федерации, опре­деляет структуру высшего исполнительного органа государствен­ной власти;

— регулирует иные вопросы, относящиеся в соответствии с федеральным и региональным законодательством к ведению и полномочиям субъекта Федерации.

Постановлениями законодательный орган государственной власти субъекта Федерации:

— определяет порядок своей деятельности;

— назначает на должность и освобождает от должности от­дельные должностные лица субъекта Федерации, а также оформ­ляет согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен федеральным и региональным законода­тельством;

— назначает дату выборов в законодательный орган, а также дату выборов высшего должностного лица региона;

— назначает референдум субъекта Федерации в случаях, предусмотренных региональным законодательством;

— оформляет решение о недоверии или доверии высшему должностному лицу субъекта Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Россий­ской Федерации), а также решение о недоверии или доверии ру­ководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность законодательный орган принимал участие в соответствии с уставом региона;

— утверждает соглашение об изменении границ субъектов Фе­дерации;

— назначает на должность судьи уставного (конституционно­го) суда региона;

— оформляет иные решения по вопросам, отнесенным феде­ральным и региональным законодательством к ведению законода­тельного органа государственной власти субъекта Федерации.

Право законодательной инициативы в представительном орга­не государственной власти субъекта Федерации принадлежит де­путатам, высшему должностному лицу региона, представительным органам местного самоуправления. Уставом субъекта Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного региона.

Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобожде­нии от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств регионального бюджета, рассматри­ваются представительным органом власти по представлению выс­шего должностного лица субъекта Федерации (руководителя выс­шего исполнительного органа) либо при наличии заключения ука­занного лица. Данное заключение представляется в законодатель­ный орган государственной власти субъекта Федерации в срок, который устанавливается уставом субъекта Федерации и не может быть менее четырнадцати календарных дней.

Проект закона субъекта Федерации рассматривается законода­тельным органом государственной власти субъекта Федерации не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется поста­новлением законодательного органа государственной власти субъ­екта Федерации.

Законы субъекта Федерации, принятые законодательным ор­ганом, направляются для обнародования высшему должностному лицу субъекта Федерации в срок, который устанавливается регио­нальным законодательством. Высшее должностное лицо обязано обнародовать закон субъекта Федерации, удостоверив обнародо­вание закона путем его подписания или издания специального ак­та, либо отклонить закон в срок, который устанавливается регио­нальным законодательством и не должен превышать четырнадцать календарных дней с момента поступления указанного закона.

В случае отклонения высшим должностным лицом субъекта Федерации представленного закона указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон субъекта Федерации, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом субъекта Федерации.

Случаи и порядок досрочного прекращения полномочий законодательного органа государственной власти субъекта Федерации установлены Федеральным законом «Об общих принципах орга­низации законодательных (представительных) органов государст­венной власти субъектов Российской Федерации».

Решения представительного органа власти принимаются в коллегиальном порядке, однако разнообразие вопросов, решаемых данным органом, обычно создает необходимость выделения в его составе специализированных структурных подразделений. Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа следует отметить комитеты и комиссии по определенным направлениям деятельности, группы (фракции) депутатов, сформированные по территориальному или партийному признаку.

Комитеты формируются для работы по долгосрочным направ­лениям деятельности представительного органа власти региона и имеют постоянный административный аппарат. Направления ра­боты комитетов обычно не зависят от социально-политической конъюнктуры и остаются неизменными на протяжении длительно­го времени. В качестве примера можно привести бюджетный ко­митет, налоговый комитет, комитет по земельным отношениям и т.п. Комиссии обычно формируются на временной основе для ре­шения определенных вопросов (например, для подготовки законо­проекта, выработки стратегии, проведения согласительных проце­дур). Постоянный штат служащих в комиссиях не создается. По­сле выполнения задач, поставленных перед комиссией, они рас­формируются.

Территориальные группы создаются для согласованного выра­жения интересов населения отдельных территорий внутри субъек­та Федерации. Фракции представляют интересы политических объединений, от которых были избраны соответствующие депута­ты.

Отдельные вопросы оперативного управления более эффектив­но решаются на основе руководства одного лица или небольшой группы лиц, при котором конкретные сферы деятельности управ­ляются специалистами в соответствующих областях, несущих пер­сональную ответственность за результаты своей деятельности. Та­кое оперативное управление часто необходимо не только исполни­тельным органам власти, но и представительным. Депутатским комитетам, комиссиям, группам, фракциям может передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов, не относящихся к исключительной компетенции представительного органа. Подобный подход позволяет организовать работу более оперативно и эффективно, так как позволяет депутатам специализироваться на тех вопросах, которыми они владеют лучше всего.

Рассмотрим в качестве примера фактически используемые структуры региональных представительных органов власти.

Тюменская областная Дума

На первом заседании Тюменской областной Думы избирается председатель Думы и его заместители.

В соответствии с Уставом Тюменской области на этом же засе­дании на срок полномочий Думы из числа депутатов формируют­ся постоянные комиссии — постоянно действующие внутренние органы Думы, которые обеспечивают ее полномочия в сфере зако­нотворческой деятельности и контроля:

I. Постоянная комиссия по бюджету, налогам и финансам;

II. Постоянная комиссия по общему законодательству;

III. Постоянная комиссия по региональной социально-экономической политике;

IV. Постоянная комиссия по социальным вопросам и местному самоуправлению.

В компетенцию Думы входит также создание временных ко­миссий, которые ограничены в своей деятельности определенным сроком и конкретной задачей.

В соответствии со стратегией развития первостепенными зада­чами областной Думы по основным сферам жизнедеятельности в области являются:

I. Совершенствование государственного строительства и мест­ного самоуправления путем законодательного обеспечения:

— укрепления политических, экономических и финансовых позиций Тюменской области как субъекта Российской Федерации через выравнивание субъектов Федерации в экономических и по­литических правах по отношению к республикам на основе феде­рального законодательства, договоров с органами государственной власти Российской Федерации и др.

II. Реализация совместно с администрацией Тюменской облас­ти, органами государственной власти Ханты-Мансийского и Яма­ло-Ненецкого автономных округов, органами местного самоуправления области согласованной политики социально-экономического развития области путем законодательного обеспечения:

— в сфере финансов и инвестиций:

— создания благоприятного инвестиционного климата в облас­ти;

— формирования механизма гарантий для инвестиций;

— развития города Тюмени как регионального финансового центра;

— развития инфраструктуры рынка капиталов,  создания региональных и межрегиональных финансовых институтов;

— разработки системы налогообложения, стимулирующей инвестиции, накопления финансовых и материальных средств;

— формирования новых источников налоговых платежей;

— развития фондового рынка.

— в сфере промышленности:

— стимулирования:

а) технического перевооружения предприятий;

б) развития кооперативных связей внутри области;

в) экспортной направленности продукции производства;

г) развития предприятий топливно-энергетического комплекса в изменившихся условиях;

д) развития местной промышленности, связанной с производ­ством товаров народного потребления;

е) формирования устойчивых экономических связей на взаимовыгодной основе между товаропроизводителями юга области и территориями автономных округов;

— осуществления протекционистской политики в отношении производителей товаров и услуг, расположенных на территории области;

— поддержки прогрессивных структурных изменений в произ­водстве и экспорте за счет комплексного и эффективного исполь­зования ресурсов углеводородного сырья области, создания неф­техимических производств, производств по переработке других видов ресурсов;

— образования фонда реализации Программы развития Тю­менской области с участием Правительства Российской Федера­ции, администраций Тюменской области, Ханты-Мансийского ав­тономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа, предприятии  нефтегазового  комплекса,   заинтересованных   регионов, отечественных и зарубежных инвесторов.

— в сфере сельского хозяйства и агропромышленного комп­лекса:

— стимулирования технического перевооружения сельскохозяйственных предприятий;

— стимулирования всех форм кооперации;

— стимулирования создания и функционирования рентабель­ных предприятий по переработке сельскохозяйственной продук­ции;

— стимулирования развития фермерских хозяйств и т.д.;

— в сфере бизнеса и малого предпринимательства:

— обеспечения гарантий прав собственности;

— обеспечения согласования государственных, общественных и частных интересов;

— организации системы контроля над субъектами и сферами экономики;

— развития и поддержки разнообразных форм семейного биз­неса;

— создания системы гарантирования и страхования инвести­ционных рисков малого предпринимательства.

— в социальной сфере:

— реализации программ жилищного строительства, медицин­ского обслуживания населения, социального обеспечения, культу­ры и науки;

— дополнительной социальной защиты пенсионеров, создания регионального пенсионного фонда;

— повышения заработной платы работникам бюджетной сфе­ры и обеспечения ее своевременной выплаты;

— адресной социальной поддержки слабозащищенных групп населения и т.д.

— в сфере правопорядка и обеспечения безопасности населе­ния:

— поддержки правоохранительных органов, в т.ч. и финансо­вой;

— создания условий по защите товарного рынка области, дей­ственного контроля за качеством производимого и ввозимого про­довольствия;

— профилактики наркомании и токсикомании на территории области.

— в сфере связи и информации:

— формирования единого информационного пространства об­ласти;

— информатизации деятельности органов государственной власти области;

— формирования областного фонда правовой информации, систем контроля за исполнением решений органов государственной власти области и т.д.

Аппарат Тюменской областной Думы осуществляет правовое, организационное, документационное, аналитическое, информаци­онное, финансовое, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности депутатов Тюменской областной Думы.

Структура аппарата областной Думы состоит из руководителя аппарата, структурных подразделений аппарата Думы и аппара­тов постоянных комиссий.

Московская городская Дума

Численный состав Московской городской Думы — 35 депутатов. Московская городская Дума избирается сроком на четыре года. Аппарат Думы / Структурные подразделения аппарата:

— организационный отдел;

— информационно-аналитический отдел;

— государственно-правовой отдел;

— протокольный отдел;

— отдел организации работы с документами;

— приемная Мосгордумы;

— пресс-центр;

— отдел государственной службы и кадров;

— отдел бухгалтерского учета и отчетности;

— отдел по обеспечению деятельности Думы,

Комиссии Думы:

Проблемные комиссии:

— комиссия по экономической политике;

— комиссия по организации власти и развитию самоуправле­ния;

— комиссия по социальной политике;

— бюджетно-финансовая комиссия;

— комиссия по законности и безопасности;

— комиссия по предпринимательству;

— комиссия по жилищной политике и коммунальной реформе;

— комиссия по экологической политике;

— комиссия по организации работы Думы;

— комиссия по нормативной базе городской инфраструктуры.

Специальные комиссии:

— комиссия по Регламенту, правилам и процедурам;

— комиссия по награждению Почетными грамотами Москов­ской городской Думы и Почетными дипломами Московской го­родской Думы;

— совместные комиссии думы и администрации города Москвы;

— объединенная комиссия московской городской думы и мос­ковской областной думы по координации законотворческой дея­тельности.

Порядок осуществления Московской городской Думой своих полномочий, правила и процедуры работы Московской городской Думы установлены Регламентом Московской городской Думы.

Председатель Московской городской Думы и его заместители избираются из числа депутатов тайным голосованием.

Функции Председателя Московской городской Думы:

— подготовка заседаний Московской городской Думы;

— проведение заседаний Московской городской Думы;

— выполнение представительских функций;

— выполнение иных функций в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы.

Законодательное Собрание Санкт-Петербурга

Санкт-Петербург, так же как и Москва, является городом фе­дерального значения. Законодательное Собрание является законо­дательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Законодательное Собрание является прямым преемником тра­диций представительной власти города: Городской Думы, Петроградского-Ленинградского-Санкт-Петербургского Совета народных депутатов и находится в Мариинском дворце.

В состав Законодательного Собрания Санкт-Петербурга входят 50 депутатов, которые избираются по одномандатным округам. Законодательное Собрание первого созыва было избрано в 1994 году.

Полномочия Законодательного Собрания:

— принятие Устава, Законов Санкт-Петербурга, а также Постановлений Законодательного Собрания;

— утверждение бюджета, структуры администрации и планов развития города;

— установление размеров налогов, сборов и иных платежей в бюджет города;

— установление порядка управления и распоряжения собст­венностью Санкт-Петербурга и основ местного самоуправления;

— утверждение договоров Санкт-Петербурга;

— контроль за исполнением Устава и Законов, бюджета горо­да, а также программ и планов развития Санкт-Петербурга.

— Структура Законодательного Собрания Санкт-Петербурга:

— Комитеты:

— по законодательству;

— бюджетно-финансовый.

— Постоянные комиссии:

— по городскому хозяйству, градостроительству и земельным вопросам;

— по здравоохранению и экологии;

— по вопросам правопорядка и законности;

— по социальным вопросам;

— по устройству государственной власти, местному само­управлению и административно-территориальному устройству;

— по промышленности, экономике и собственности;

— по образованию, культуре и науке. Профильные комиссии (в составе постоянных):

— по вопросам молодежи, спорта и туризма;

— по оказанию содействия органам местного самоуправления;

— по транспортному комплексу;

— по вопросам общеобразовательных учреждений;

по делам ветеранов и блокадников.

Рабочие органы:

— Редакционная комиссия.     

Структурные подразделения:

— уполномоченный по правам человека;

— контрольно-счетная палата;

— аппарат Собрания.

Депутаты законодательного органа власти

Депутаты представительных органов власти избираются граж­данами Российской Федерации, проживающими на территории ре­гиона и обладающими в соответствии с федеральным законом ак­тивным избирательным правом. Депутатом может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным изби­рательным правом. Выборы проводятся на основе всеобщего рав­ного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Условия осуществления депутатом депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе, или на профессиональ­ной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности) устанавливаются региональным законодательством,

В течение срока своих полномочий депутат не может быть де­путатом Государственной Думы Российской Федерации, судьей, занимать иные государственные должности Российской Федера­ции, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта Федерации или государственные должности государственной службы субъекта Федерации, если иное не предусмотрено федеральным законом.

В случае, если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподава­тельской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено федеральным законодательством. Депутат не впра­ве использовать свой статус для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий.

Депутат обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий. То есть он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску или допросу без согласия представительного органа государственной власти субъ­екта Федерации, кроме случаев задержания на месте преступле­ния, а также подвергнут личному досмотру, за исключением слу­чаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспе­чения безопасности других людей.

Неприкосновенность депутата распространяется на занимаемые им жилое и служебное помещения, на его багаж, личные и слу­жебные транспортные средства, переписку, используемые им сред­ства связи, а также на принадлежащие ему документы.

Неприкосновенность не распространяется в полном объеме на действия депутата, связанные с преступлениями против личности, а также на иные действия депутата, не связанные с осуществлением им своих полномочий. В случае возбуждения дела, предусмат­ривающего уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий депутата, не связанных с осуществлением им своих полномочий, по завер­шении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям такое дело не может быть передано в суд без согласия законодательного органа государст­венной власти субъекта Федерации. В отношении депутата следст­венные действия и порядок производства по административным правонарушениям осуществляются под непосредственным надзо­ром прокурора субъекта Федерации.

Депутат не может быть привлечен к уголовной или админист­ративной ответственности за высказанное мнение, позицию, выра­женную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда со сторо­ны депутата были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена феде­ральным законом.

Система органов исполнительной власти

В субъекте Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федера­ции.

Уставом субъекта Федерации может устанавливаться долж­ность высшего должностного лица субъекта Федерации. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации.

В соответствии с федеральной Конституцией в пределах веде­ния Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполни­тельной власти и органы исполнительной власти субъектов Феде­рации образуют единую систему исполнительной власти в Россий­ской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) избирается гражданами Российской Федерации, про­живающими на территории региона и обладающими в соответст­вии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, за исключением случаев, когда на день всту­пления в силу настоящего Федерального закона уставом субъекта Федерации предусмотрено наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации путем избрания его специально созываемым собранием представителей.

В случае признания выборов высшего должностного лица несостоявшимися, недействительными или в случае, если ни один из баллотировавшихся кандидатов не был избран, исполнение обя­занностей высшего должностного лица осуществляется в соответ­ствии с уставом субъекта Федерации. При этом повторные выборы проводятся в срок не позднее чем через шесть месяцев после офи­циального объявления результатов предыдущих выборов.

Высшее должностное лицо не может быть одновременно депу­татом законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, депутатом представительного органа местного само­управления, не может заниматься другой оплачиваемой деятельно­стью, кроме преподавательской, научной и иной творческой дея­тельности, если иное не предусмотрено законодательством Россий­ской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Федерации избирается на срок не более пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд.

Наименование должности высшего должностного лица субъекта Федерации устанавливается уставом субъекта Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного региона.

Высшее должностное лицо субъекта Федерации:

— представляет субъект Федерации в отношениях с федераль­ными органами государственной власти, органами государственной власти других регионов, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей;

— подписывает договоры и соглашения от имени субъекта Фе­дерации;

— обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо откло­няет законы, принятые представительным органом  государствен­ной власти;

— формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации в соответствии с региональным зако­нодательством;

— вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа государственной власти субъекта Федерации, а также созывать вновь избранный представительный орган госу­дарственной власти субъекта Федерации на первое заседание ра­нее срока, установленного для этого региональным законодатель­ством;

— вправе участвовать в работе представительного органа государственной власти с правом совещательного голоса;

— осуществляет иные полномочия в соответствии с федераль­ным и региональным законодательством.

Законодательный орган государственной власти субъекта Фе­дерации вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Федерации в случае издания им актов, противоречащих федеральному и региональному законодательству, если такие про­тиворечия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Федерации не устранит указанные проти­воречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного ре­шения. Недоверие также может быть выражено в случае грубого нарушения федерального и регионального законодательства, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

Решение о недоверии высшему должностному лицу принимает­ся двумя третями голосов от установленного числа депутатов по ини­циативе не менее одной трети от установленного числа депутатов.

Принятие решения о недоверии влечет за собой немедленную отставку высшего должностного лица субъекта Федерации и воз­главляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Решение главы Российской Федерации об отрешении высшего должностного лица субъекта Федерации от должности влечет за собой также и отставку высшего исполнительного органа государ­ственной власти субъекта Федерации.

В случае отрешения Президентом Российской Федерации выс­шего должностного лица субъекта Федерации от должности, если уставом или законом субъекта Федерации не установлен порядок временного исполнения обязанностей высшего должностного лица, глава Российской Федерации может назначить временно испол­няющего обязанности высшего должностного лица субъекта Рос­сийской Федерации на период до вступления в должность вновь избранного высшего должностного лица.

В случае досрочного прекращения полномочий высшего долж­ностного лица уполномоченные на то органы либо должностные лица в соответствии с федеральным и региональным законода­тельством назначают внеочередные выборы высшего должностного лица субъекта Федерации. Указанные выборы должны проводить­ся не позднее чем через шесть месяцев со дня досрочного прекра­щения полномочий высшего должностного лица.

Рассмотрим деятельность высшего должностного лица региона на примере Москвы.

Мэр Москвы является высшим должностным лицом города Москвы и избирается сроком на четыре года. Мэр Москвы напря­мую взаимодействует с органами исполнительной власти города Москвы и решает вопросы социально-экономического развития, также Мэр осуществляет управление городским хозяйством и вы­полняет иные исполнительно-распорядительные функции в преде­лах своих полномочий.

Полномочия Мэра Москвы:

— представление города в системе отношений с федеральными органами государственной власти, органами государственной вла­сти других субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления;

— подписание и обнародование принятых Московской город­ской Думой законов города Москвы, либо отклонение их;

— формирование Правительства Москвы;

— внесение на рассмотрение Президента РФ, Правительства РФ и иных органов государственной власти Российской Федерации проектов актов, принятие которых находится в их компетенции;

— назначение представителя от исполнительного органа государственной власти города Москвы в Совете Федерации;

— назначение своих полномочных представителей в Москов­ской городской Думе и в иных органах государственной власти;

— издание указов и распоряжений относительно вопросов сво­ей компетенции, которые являются обязательными для исполнения на всей территории Москвы, а также осуществление контроля за их исполнением;

Указы Мэра Москвы — правовые акты, которые освещают вопросы нормативного характера, а также иные предусмотрен­ные федеральными законами и законами Москвы вопросы.

Распоряжения Мэра Москвы — правовые акты, освещающие вопросы, оперативно-распорядительного характера.

Создание аппарата Мэра Москвы. Положение об аппарате Мэра утверждается самим Мэром Москвы и др.

Высший исполнительный орган государственной власти субъ­екта Федерации является постоянно действующим органом испол­нительной власти региона, обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Финансирование высшего исполнительно­го органа и возглавляемых им органов исполнительной власти осуществляется за счет средств регионального бюджета, преду­смотренных отдельной статьей.

Высший исполнительный орган разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития региона, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохране­ния, социального обеспечения и экологии.

Высший исполнительный орган государственной власти субъ­екта Российской Федерации:

— осуществляет в пределах своих полномочий меры по реали­зации, обеспечению и защите прав и свобод человека и граждани­на, охране собственности и общественного порядка, борьбе с пре­ступностью;

— разрабатывает для представления высшим должностным лицом в законодательный орган государственной власти субъекта Федерации проект бюджета, а также проекты программ социаль­но-экономического развития региона;

— обеспечивает исполнение бюджета, готовит отчет об его исполнении и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития региона для представления их в законо­дательный орган государственной власти субъекта Федерации;

— формирует иные органы исполнительной власти субъекта Федерации;

— управляет и распоряжается региональной собственностью в соответствии с региональными законами, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Федерации в соответствии с федеральным законодательством;

— вправе предложить органу местного самоуправления, вы­борному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федера­ции изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат федеральному и региональному законодательству, а также вправе обратиться в суд;

— заключает в соответствии с федеральным законом договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграниче­нии предметов ведения и полномочий, а также соглашения о вза­имной передаче осуществления части своих полномочий;

— осуществляет иные полномочия, установленные федераль­ным и региональным законодательством, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотрен­ными статьей 78 Конституции Российской Федерации.

По характеру выполняемых функций можно выделить три группы структурных подразделений. К первой группе могут быть отнесены подразделения, отвечающие за узкий сектор или отрасль управления, например, управление сельского хозяйства. Также существует группа подразделений, деятельность которых охваты­вает определенный комплекс вопросов регионального управления, например, финансовое планирование, ревизия и внутренние про­верки и т.п. Кроме того, можно выделить группу подразделений, не обладающих собственной компетенцией и осуществляющих обеспечение деятельности остальных структур. Сюда относятся всевозможные вспомогательные службы и подразделения, например, канцелярия.

При планировании структуры органов управления важно оп­ределить, к какому типу структурных подразделений относится исполняемая функция органом или подразделением. К сожале­нию, при построении структур управления этот принцип часто на­рушается, что приводит к выполнению отдельными подразделе­ниями несвойственных им функций и ухудшению дееспособности всей структуры управления.

Для повышения эффективности желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению одного из подразделений администрации, носили максимально завершенный характер. Если исполнение функции разнесено по разным структурам или в ходе исполнения данной функции участвуют практически все подразделения, как, например, при бюджетном процессе, важно четко определить ме­сто и задачи каждого из подразделений путем разделения отдель­ных элементов и этапов бюджетного процесса между структурными подразделениями. Для крупных регионов, имеющих большой аппарат управления, целесообразно использовать как можно более детальное разграничение функций с созданием специальных под­разделений для их исполнения.

С точки зрения подчиненности систему органов исполнитель­ной власти региона можно разделить на три группы:

— аппарат главы администрации;

— комитеты, управления, отделы и иные службы областной администрации;

— различные территориальные органы федеральных ведомств и министерств.

Аппарат главы администрации осуществляет организационное руководство комитетов, управлений, отделов областной админист­рации, прочих отраслевых объединений, а также анализирует их деятельность.

Управления, отделы и комитеты областной администрации яв­ляются структурными подразделениями в администрации, выпол­няющие функции исполнительной власти.

Наиболее сложной проблемой при организации региональных органов власти является вопрос двойного подчинения. Вопрос двойного подчинения касается неравнозначности подчинения раз­личных органов власти по горизонтали и вертикали. Например, существуют структуры, такие как территориальные органы налоговой службы, управление внутренних дел и ряд других органов, которые имеют федеральное подчинение.

В качестве примера приведем структуру администрации Са­марской области.

Структурные подразделения Администрации области:

— Аппарат Администрации Самарской области;

— Департамент экономического развития и инвестиций Самар­ской области;

— Департамент управления финансами Самарской области;

— Департамент управления государственным имуществом Са­марской области;

— Департамент здравоохранения Самарской области;

— Департамент культуры Самарской области;

— Департамент науки и образования Самарской области;

— Департамент социальной защиты населения Самарской об­ласти;

— Департамент по топливно-энергетическому комплексу, хи­мии и нефтехимии, транспорту и связи Самарской области;

— Департамент физической культуры, спорта и туризма Са­марской области;

— Департамент сельского хозяйства и продовольствия Самар­ской области;

— Департамент по строительству, архитектуре, жилищно-коммунальному и дорожному хозяйству Самарской области;

— Департамент промышленности и торговли Самарской области;

— Департамент финансово-хозяйственной деятельности Самар­ской области;

— Главное управление труда Самарской области;

— Контрольная инспекция Самарской области;

— Представительство Самарской области при Правительстве Российской Федерации Самарской области;

— Правовое управление Самарской области.

Аппарат администрации Самарской области формируется в соответствии с Положением об аппарате Администрации Самарской области. Аппарат Администрации Самарской области является государственным органом, который обеспечивает деятельность Гу­бернатора как высшего должностного лица Самарской области и осуществление им возложенных на него государственных полномочий.  

Аппарат  Администрации  области  выполняет  следующие функции:

— осуществление контроля за исполнением федеральных за­конов, указов и распоряжений Президента Российской Федера­ции, законов Самарской области, постановлений и распоряжений Губернатора, а также изучение их воздействия на общественные отношения;

— обеспечение взаимодействия Губернатора Самарской облас­ти с федеральными органами законодательной и исполнительной власти, Губернской Думой, органами местного самоуправления;

— осуществление правового, информационно-аналитического и программного обеспечения деятельности Губернатора и органов государственной власти Самарской области;

— обеспечение сбора и обработки информации о социально-экономической и политической ситуации, происходящей в области и за ее пределами;

— обеспечение подготовки и согласование проектов постанов­лений и распоряжений Губернатора;

— обеспечение деятельности коллегии Администрации Самар­ской области, совещательных и консультативных органов при Гу­бернаторе и др.

Состав аппарата Администрации области:

— руководитель аппарата Администрации и его заместитель;

— пресс-служба;

— контрольная инспекция;

— информационно-аналитический отдел;

— организационный отдел;

— отдел государственно-правовых органов;

— центр общественных связей;

— общий отдел;

— отдел государственной службы и кадров;

— отдел наград;

— отдел писем и приема граждан;

— сектор специальной документальной связи;

— спецчасть.

Правовые акты законодательного органа государственной вла­сти субъекта Федерации, высшего должностного лица, высшего исполнительного органа, иных органов государственной власти субъекта Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции России, феде­ральному, региональному законодательству, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в уста­новленном законом порядке.

Законы субъекта Федерации, правовые акты законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, правовые ак­ты органов исполнительной власти субъекта Федерации и право­вые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы че­ловека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном по­рядке.

Глава Российской Федерации вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Федерации, а также действие акта регионального органа исполнительной власти в слу­чае противоречия этого акта Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответ­ствующим судом.

В период действия указа о приостановлении действия акта высшим должностным лицом субъекта Федерации и (или) орга­ном исполнительной власти субъекта Федерации не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за ис­ключением акта, отменяющего акт, действие которого приостанов­лено главой Российской Федерации, либо вносящего в него необ­ходимые изменения.

Должностные лица органов исполнительной власти субъекта Федерации несут ответственность, предусмотренную федеральным и региональным законодательством.

Глава Российской Федерации в форме указа выносит преду­преждение высшему должностному лицу субъекта Федерации в случае издания нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а выс­шее должностное лицо субъекта Федерации в течение двух меся­цев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. Предупреж­дение также может быть вынесено в случае уклонения высшего должностного лица субъекта Федерации в течение двух месяцев со дня издания указа о приостановлении действия нормативного пра­вового акта от издания нормативного правового акта, предусмат­ривающего отмену приостановленного нормативного правового ак­та, или от внесения в него изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта Федерации не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

Срок, в течение которого выносится предупреждение высшему должностному лицу субъекта Федерации, не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа о приостановлении действия нормативного правового акта, если высшее должностное лицо субъекта Федерации не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

Если в течение месяца со дня вынесения главой Российской Федерации предупреждения высшему должностному лицу субъек­та Федерации последний не принял в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесе­ния ему предупреждения, глава Российской Федерации своим указом отрешает высшее должностное лицо субъекта Федерации от должности.

Глава Российской Федерации в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, вправе по мотивированному представлению Генерального проку­рора Российской Федерации временно отстранить высшее должно­стное лицо субъекта Федерации от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

Высшее должностное лицо субъекта Федерации, полномочия которого были прекращены указом об отрешении от должности, вправе обжаловать данный указ в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня официального опублико­вания указа. Верховный Суд должен будет рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи.

Регулирование деятельности органов местного самоуправления

Из числа предметов совместного ведения Российской Федера­ции и ее субъектов, урегулированных федеральным законодатель­ством, к местному самоуправлению имеют отношение следующие предметы ведения: общественная безопасность и правопорядок, владение и пользование землей, недра, водные и природные ре­сурсы, разграничение государственной собственности, природо­пользование, охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные терри­тории, охрана памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спор­та, координация вопросов здравоохранения, защиты семьи, соци­альной защиты и социального обеспечения, реализации мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидации их последствий, установление общих принципов нало­гообложения и сборов, установление общих принципов организа­ции местного самоуправления.

По данным вопросам, если они не регулируются федеральным законодательством, субъекты Федерации имеют право принимать нормативные акты, при условии, что принятые ими акты не могут изменять нормы действующего федерального законодательства или в иной форме противоречить федеральным нормативным ак­там, регулирующим тот же предмет. В том случае, если нормами федерального законодательства и законодательства субъектов Фе­дерации урегулированы одни и те же отношения, находящиеся в сфере совместного ведения, то, если иное не содержится в феде­ральном законе, должно применяться исключительно федеральное законодательство.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

— принятие и изменение законов субъектов Российской Феде­рации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

— обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации;

— регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;

— регулирование отношений между бюджетами субъектов Рос­сийской Федерации и местными бюджетами;

— обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспе­ченности;

— наделение органов местного самоуправления законом от­дельными полномочиями субъектов Российской Федерации, пере­дача материальных и финансовых средств, необходимых для осу­ществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

— принятие региональных программ развития местного самоуправления;

— защита прав граждан на осуществление местного само­управления;

— обеспечение гарантий финансовой самостоятельности мест­ного самоуправления;

— обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

— установление и изменение порядка образования, объедине­ния, преобразования или упразднения муниципальных образова­ний, установление и изменение их границ и наименований;

— компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

— регулирование законами в соответствии с настоящим Феде­ральным законом особенностей организации местного самоуправ­ления с учетом исторических и иных местных традиций;

— законодательство о муниципальной службе;

— принятие и изменение законов субъектов Российской Феде­рации об административных правонарушениях по вопросам,

— связанным с осуществлением местного самоуправления;

— установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

Субъекты Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции дополнять перечень вопросов местного значения, а также своими законами возлагать на органы местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления наделены правом принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Фе­дерации, а также других органов местного самоуправления.

К делегированным полномочиям относятся государственные задачи, исполнение которых делегировано законом от вышестоя­щих уровней управления. Вышестоящие органы государственной власти могут принять решение не создавать для осуществления определенных полномочий особые государственные органы на ме­стном уровне и устанавливают для муниципалитетов обязанность осуществлять данные полномочия. При этом органам местного са­моуправления должна быть предоставлена возможность учитывать местные условия при их практическом осуществлении. Делегированные полномочия должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения.

Если отдельные муниципальные образования считают невоз­можным реализацию определенных компетенции, отнесенных к их ведению, в законодательном акте субъекта Российской Федерации должна предусматриваться возможность передачи соответствую­щих полномочий по заявлению муниципального образования рай­ону. Если муниципальные образования в силу увеличения ресур­сов и приобретения необходимого опыта в состоянии самостоя­тельно реализовать компетенции, ранее переданные району, для таких случаев должна предусматриваться возможность передачи соответствующих компетенции от района к муниципальному обра­зованию на основании заявления последнего.

Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления представляет собой передачу органами государст­венной власти Российской Федерации или субъекта федерации части принадлежащих им полномочий органам местного само­управления. Наделение органов местного самоуправления отдель­ными государственными полномочиями осуществляется на основа­нии федерального закона или закона субъекта федерации. Законы о передаче государственных полномочий органам местного само­управления должны содержать обоснование необходимости деле­гирования и его практической целесообразности.

При делегировании субъектом федерации отдельных полномо­чий органам местного самоуправления проект закона должен заблаговременно направляться представительным органам соответст­вующих муниципальных образований для согласования и мотиви­рованного заключения. Возражения органов местного самоуправ­ления относительно характера, объема делегируемых полномочий и порядка их финансирования подлежат рассмотрению в комисси­ях представительного органа власти субъекта Федерации. Запре­щается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Органы государственной власти субъекта Федерации обязаны осуществлять контроль за исполнением органами местного само­управления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены, а также за целевым использованием материальных и финансовых средств, переданных для осуществления этих пол­номочий, в соответствии с установленными нормативами и иными требованиями.

Органы государственной власти субъектов Федерации в целях контроля за исполнением делегированных полномочий вправе:

— производить проверки деятельности органов местного самоуправления;

— запрашивать необходимую информацию от органов и долж­ностных лиц местного самоуправления о выполнении переданных полномочий и целевом использовании средств;

— назначать уполномоченных представителей для оперативно­го контроля за выполнением делегированных полномочий и за це­левым использованием выделенных ресурсов;

— осуществлять методическую работу и координацию деятель­ности органов местного самоуправления по вопросам выполнения переданных полномочий.

В законе, наделяющем органы местного самоуправления от­дельными государственными полномочиями, важно указывать:

— цель наделения;

— срок действия делегированных полномочий;

— дату начала осуществления;

— нормативы обеспечения материальными и финансовыми средствами;

— порядок и сроки передачи соответствующих средств;

— органы государственной власти, уполномоченные осуществ­лять материальное и финансовое обеспечение исполнения данных полномочий;

— органы государственной власти, уполномоченные осуществ­лять контроль за исполнением делегированных полномочий;

— сроки и перечень проведения подготовительных мероприя­тий, необходимых для организации и осуществления делегирован­ных полномочий;

— порядок прекращения исполнения делегированных полно­мочий в случае их отзыва или истечения срока действия;

— критерии качества и эффективности осуществления делегированных полномочий;

— порядок отчетности органов местного самоуправления по осуществлению ими данных полномочий.

Прекращение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они были на­делены, осуществляется в случае истечения срока их действия. В случае невыполнения или невозможности выполнения органами местного самоуправления муниципального образования отдельных государственных полномочий, которыми они были наделены, ука­занные полномочия могут быть отозваны. Основанием для отзыва может являться взаимное соглашение органов местного самоуправ­ления и органов государственной власти о необходимости отзыва соответствующих полномочий, а также заключение суда о неис­полнении органами местного самоуправления полномочий, кото­рыми они были наделены, вынесенное по обращению органа госу­дарственной власти, уполномоченного осуществлять контроль за исполнением полномочий.

Отзыв либо прекращение действия отдельных государственных полномочий устанавливается законом. По прекращении исполне­ния органами местного самоуправления муниципального образова­ния отдельных государственных полномочий представительный орган местного самоуправления в соответствии с законом, наде­лившим органы местного самоуправления указанными полномо­чиями, издает нормативный правовой акт, в котором определяются порядок и сроки возврата неиспользованных материальных и фи­нансовых средств, подлежащих возврату.

Расходы бюджетов субъектов Российской Федерации на обес­печение осуществления государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, учитываются в соот­ветствии с номенклатурой статей бюджетной классификации Рос­сийской Федерации.

При утверждении бюджета уполномоченные органы местного самоуправления представляют органам государственной власти обоснование потребностей и расчет финансовых средств, необхо­димых для осуществления соответствующих государственных пол­номочий.

В случае, если расходы на реализацию отдельных государст­венных полномочий превысили размер переданных в местный бюджет финансовых средств, исчисленных исходя из действую­щих нормативов, органы местного самоуправления имеют право на получение компенсации дополнительных затрат. Для получения компенсации представительный орган местного самоуправления представляет уполномоченному органу государственной власти обоснование перерасхода финансовых средств и требование о возмещении дополнительных затрат на реализацию отдельных государственных полномочий. В случае неудовлетворения указанного требования спорный вопрос может быть решен в судебном порядке.

Органы местного самоуправления не вправе использовать материальные и финансовые средства, переданные им для осуществ­ления государственных полномочий, не по целевому назначению.

Органы местного самоуправления и органы государственной власти субъектов Федерации не обязательно должны строить взаимодействие только на основе четкого разделения полномочий. По целому ряду текущих вопросов целесообразно использовать иные, более оперативные формы. Основными формами такого взаимодействия являются договоры, соглашения, а также участие в совместных комиссиях, комитетах, организациях, выполняющих общие задачи.

Совместные комиссии, комитеты, рабочие группы создаются как для организации постоянного взаимодействия, так и на определенный срок для решения конкретных вопросов, например, подготовки проектов договоров и соглашений и т.п.. Договоры соглашения подписываются главами исполнительных органов вла­сти, но в ряде случаев, установленных законом, вступают в силу только после утверждения со стороны представительных органов власти и после их официального опубликования в средствах массовой информации.

Договоры и соглашения в обязательном порядке должны опре­делять источники финансирования совместных мероприятий и иных актов, взаимодействия государственных и муниципальных органов власти и устанавливать обязательства сторон по обеспече­нию материально-финансовыми ресурсами.

Заключение соглашений и договоров может использоваться для проведения социально-экономических экспериментов в рамках отдельно взятого субъекта федерации, с тем, чтобы удачные эко­номические модели, инициативы, новшества распространять в рамках всей страны.

Действующее законодательство позволяет субъектам Федера­ции выбирать любую модель территориальной организации с уче­том местных географических, политических, культурных, нацио­нальных, исторических и других особенностей. В России сформи­рованы территории муниципальных образований всех возможных типов: городские и сельские поселения, сельские округа (сельсо­веты, волости и т.п.), районы, двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутри­городские муниципальные образования).

По различным типам организации муниципального управления на уровне административных районов местное самоуправление сформировано в 6 субъектах Российской Федерации; на уровне административных районов и городов — в 37 субъектах Россий­ской Федерации, на уровне административных районов, на уровне городов и сельских округов — в 23 субъектах Российской Феде­рации, на уровне сельских округов и поселков — в 5 субъектах Российской Федерации, на уровне городских районов и округов — в 2 субъектах Российской Федерации, на уровне городов и сельских округов — в 11 субъектах Российской Федерации, в 5 субъектах Федерации территории муниципальных образований не определены либо только отдельные территории являются муници­пальными образованиями.

К сожалению, территории муниципальных образований часто определялись без учета принципов максимально эффективного ис­полнения функций. В конечном итоге это привело к тому, что в большинстве субъектов Российской Федерации территориальная организация далека от оптимальной.

С формально-правовой точки зрения в настоящее время серь­езных препятствий для организации эффективного муниципально­го управления нет. Более того, уже сформированы все необходи­мые структуры и институты. Однако на практике местное само­управление работает малоэффективно и недостаточно востребова­но региональными органами управления. Основными причинами этого являются:

— отсутствие целостной системы государственного территори­ального управления;

— неточность в определении компетенции уровней власти;

— слабость экономической и финансовой базы муниципальных образований;

— несогласованность и недостаточная проработанность законодательства;

— недостаточная подготовленность кадров;

— недостаточный уровень научно-методического и информа­ционного обеспечения;

— недостаточно рациональная территориальная организация;

— неоптимальные структуры органов управления;

— непроработанность и неэффективность механизмов контро­ля за деятельностью местного самоуправления как со стороны го­сударства, так и со стороны населения.

Объективные проблемы нередко усугубляются субъективными факторами, в частности, неумением или нежеланием соответст­вующих должностных лиц вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие региональных и муниципальных органов власти в интересах населения.

Если некоторые из вышеперечисленных причин могут быть устранены в достаточно короткий срок путем принятия и реализа­ции политических решений, облеченных в форму закона, устране­ние других в силу объективных обстоятельств потребуют длитель­ного времени.

При определении состава районов необходимо учитывать территориальный, демографический, экономический, исторический и административный факторы. Среди возможных полномочий рай­онов можно отметить социальную поддержку и занятость населе­ния, управление чрезвычайными ситуациями, охрану окружающей среды, противопожарную безопасность, регулирование земельных отношений и т.п. То есть полномочия, передаваемые на уровень районов, связаны с реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики, и в то же время отнесены к вопросам местного значения. Среди пре­имуществ такой системы специалистами отмечается укрепление вертикали исполнительной власти, приближение государственной власти к населению, более комплексное развитие территорий, со­стоящих из нескольких муниципальных образований.

В рамках предлагаемого подхода города получают полный объем компетенции согласно действующему законодательству, а также отдельные делегированные государственные полномочия.

Поселки, сельсоветы, а также приравненные к ним крупные сельские населенные пункты получают полномочия в пределах ре­альных возможностей и существующей инфраструктуры.

Районы получают полномочия на исполнение функций посел­ков, сельсоветов и иных муниципальных образований, которые не могут быть исполнены ими самостоятельно, а также отдельные пе­реданные государственные полномочия.

Административно-территориальные образования (объединен­ные районы) получают полномочия на решение вопросов долго­срочного социально-экономического развития территории, образо­вания, здравоохранения, социальной защиты населения, а также на осуществление контроля за деятельностью нижестоящих уровней власти.

Виды контроля за деятельностью органов власти

Политический контроль

Политический контроль за деятельностью органов власти субъ­ектов Федерации осуществляют Федеральный центр и представи­тели главы Российской Федерации в Федеральных округах. Депу­таты представительного органа власти субъекта Федерации также могут осуществлять контроль деятельности исполнительной власти и влиять на эффективность, оперативность и законность. При все­народном волеизъявлении оценку результатов деятельности регио­нальных властей выносит непосредственно население субъекта Федерации. Формой политического контроля являются также и процедуры отзыва отдельных выборных лиц по инициативе избирателей.

Административный контроль

Особенностью административного контроля является то, что это контроль внутри самой административной системы. Руководи­тели административного аппарата обязаны осуществлять надзор за действиями подчиненных, на предмет законности действий, их необходимости, целесообразности и эффективности. Данная форма административного контроля включает в себя право отдавать при­казы, распоряжения, предписания, право изменять или отменять решения, принятые подчиненными. Контроль со стороны выше­стоящих руководителей дополняется деятельностью специальных внутренних надзорных органов — инспекций.

В системе органов государственной власти существует специ­альная система надзора вышестоящих органов власти за деятель­ностью нижестоящих. Органы власти субъектов Федерации, с од­ной стороны, по ряду вопросов подвергаются надзору со стороны федеральных органов власти, а с другой стороны, по отдельным вопросам являются проверяющими и контролирующими органами по отношению к муниципальным органам.

Органами государственного специального надзора в конкрет­ных областях возложенной сферы деятельности муниципальных образований, а также их союзов и целевых объединений являются исполнительные органы государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации, надзорные функции которых определяются соответствующими специальными положениями в законодательном порядке.

Так, правовой надзор деятельности районов и муниципальных образований осуществляется органом юстиции субъекта Россий­ской Федерации.

В рамках своей компетенции надзорные органы вправе:

— направлять органам местного самоуправления, должност­ным лицам местного самоуправления рекомендации и методиче­ские материалы по решению возложенных задач;

— при невыполнении задач муниципальных образований или их обязательств орган государственного специального надзора призвать органы местного самоуправления, должностных лиц ме­стного самоуправления к принятию необходимых мер;

— издавать и направлять органам местного самоуправления, должностным лицам местного самоуправления уведомления о воз­ражении по их решениям и действиям (бездействию) и рекомендо­вать, исходя из соображений целесообразности и эффективности в течение определенного срока, отменить или изменить указанные решения и действия (бездействие);

— вносить в случаях, если органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления в установленные сро­ки не выполнят рекомендаций органа государственного специаль­ного надзора, представления в органы государственного правового надзора.

Инициатива административного контроля необязательно долж­на исходить от административных органов. Подвергшиеся дис­криминации со стороны действий органов власти физические или юридические лица могут обратиться к административному руково­дству соответствующего органа с жалобой на действия, или без­действие с просьбой принять меры к отмене или изменению реше­ния, наносящего ущерб.

Судебный контроль

Судебный контроль носит дополнительный характер по отно­шению к административному контролю. Судебный контроль необ­ходим для того, чтобы обезопасить граждан и юридические лица от ошибок, несправедливых решений административных органов. Особенность судебного контроля заключается в том, что процеду­ра судебного контроля возбуждается лицом, пострадавшим от не­законных, по его мнению, действий органов власти. Судебный контроль в сопоставлении с другими видами контроля носит значительно более узкий характер, так как строится исключительно на правовых аргументах. Судебный контроль является более фор­мализованным, все другие виды контроля, подробность процессу­альных норм гарантирует беспристрастность и эффективность су­дебного контроля, хотя их соблюдение дорогостояще и существен­но замедляет контроль. Независимый статус судьи призван обес­печить законность, непредвзятость, справедливость и объектив­ность судебного контроля. Хотя судебная форма контроля являет­ся одной из самых объективных, но в тоже время и самой медлен­ной и дорогостоящей. Поэтому судебный контроль нецелесообраз­но использовать в качестве основного средства контроля.

Публичный контроль

Для осуществления реального контроля необходимо, чтобы соответствующие органы и заинтересованные лица могли легко заме­тить и установить незаконные или наносящие ущерб действия ор­ганов власти. Важно, чтобы каждый мог увидеть факты непра­вильных действий, их причины, мотивы, цели, преследуемые представителями местных властей. Эффективность любой системы административного контроля основывается не только на наличии определенных органов и методов контроля, но и на максимально доступном и ясном понимании гражданами и организациями дей­ствий органов управления. Общественные интересы будут обеспе­чены наилучшим образом в том случае, если население будет иметь доступ к максимально большему объему информации. По­этому важной формой контроля административной деятельности является гласность информации о внутреннем процессе функцио­нирования органов власти.

Важным средством обеспечения публичного контроля является опубликование нормативных актов субъектов Федерации. Это по­зволяет заинтересованным физическим и юридическим лицам по­лучить необходимую им информацию. Информированность обще­ственности создает предпосылки к тому, что если решение органов власти противоречит интересам населения, носит незаконный ха­рактер, то такое решение будет обжаловано с помощью средств судебного, административного или политического контроля. Для того, чтобы мотивы того или иного решения не вызывали дву­смысленного толкования, все нормативные акты, кроме нерегла­ментирующих актов, а также актов, не содержащих неблагоприятных для отдельных лиц положений, должны содержать письмен­ное обоснование. Обоснование должно быть достаточно четко сформулировано, чтобы заинтересованные лица могли легко по­нять мотивы.

Регион как социально-экономическая система

Основные характеристики

Органы власти в субъектах Федерации выполняют не только очевидные функции управления, связанные с текущей деятельно­стью и процессами на территории, но и осуществляют управление ее развитием. Несмотря на всю важность текущего управления, функция управления социально-экономическим развитием приоб­ретает все большую значимость. Эта значимость особенно велика в условиях рыночных отношений, ибо без стратегического регули­рования со стороны государства бессистемная деятельность хозяй­ствующих субъектов в лучшем случае способна обеспечить сти­хийное, несбалансированное, неустойчивое развитие, результаты которого, вероятно, современное общество не удовлетворят. Поэтому соответствующие органы государственного управления на всех уровнях власти должны проводить системное регулирование регионального развития. Целенаправленно оказывать с помощью имеющихся экономических, административных, информационных, правовых механизмов воздействие на условия, приоритеты и огра­ничения развития определенных территориальных образований с целью воспроизводства потенциала социально-экономической сис­темы территории.

Органы государственной власти в субъектах Федерации долж­ны содействовать созданию новых производств на территории ре­гиона в целях укрепления своего экономического потенциала, уве­личению налогооблагаемой базы и появления новых рабочих мест. Необходимо поддерживать уже имеющиеся производства с целью сохранения рабочих мест и обеспечения дальнейшего роста эконо­мического потенциала региона. Для этого целесообразно проводить мероприятия по рекламе местных товаропроизводителей, со­действовать оптимальному размещению предприятий, оказывать помощь по профессиональной подготовке, обучению, оказывать помощь при управлении, предоставлять гарантии и поручительст­ва по займам и т.п.

Одной из основных целей государственных органов власти яв­ляется обеспечение необходимых условий для жизнедеятельности населения. Набор важнейших типов потребностей граждан любого государства, которые реализуются в процессе их жизнедеятельно­сти, практически не зависит от отраслей специализации террито­рии. Независимо от того, что производится на предприятиях, дан­ный набор остается практически неизменным и включает в себя такие потребности, как питание, жилье, работа, духовное и физи­ческое развитие, воспитание и обучение детей, специальное обра­зование, охрана здоровья, различные материальные блага и услу­ги, транспортные средства для перемещения, средства связи для передачи и получения информации и т.п.

С точки зрения органов управления на данный набор потреб­ностей населения накладывается ряд обязательных требований:

— полнота, т.е. охват всех типов рациональных потребностей;

— постоянство воспроизводства с качественными изменениями;

— комплексность (т.е. удовлетворение рациональных потреб­ностей должно быть сбалансированным, и низкий уровень удовле­творения одной потребности не может быть компенсирован более высоким уровнем удовлетворения других).

Каждый тип потребностей населения можно представить в ви­де подсистемы, функцией которой является удовлетворение соот­ветствующей потребности. Диспропорции в развитии данных под­систем приводят к снижению реализуемости главной цели общест­ва. Нехватку продовольствия нельзя заменить избытком одежды. Соответственно, провал в развитии одной из функций восприни­мается обществом как неудачное развитие всего общества.

В системе можно выделить два вида материальных ресурсов: неперемещаемые (природные ресурсы, основные фонды, стацио­нарная инфраструктура и т.п.) и мобильные (капитал, оборудова­ние, технологии и т.п.), а также человеческие (не просто трудовые ресурсы, но лица, сознательно действующие в рамках установлен­ных социально-хозяйственных механизмов). Для эффективного функционирования системы необходима сбалансированность данных трех факторов. Так, избыток неперемещаемых ресурсов и трудовых ресурсов, при нехватке необходимого оборудования, технологий, финансовых ресурсов, не только не будет способство­вать развитию, но, наоборот, будет препятствовать эффективному функционированию системы. В частности, возникнет безработица, производственные фонды будут загружены не полностью, что уве­личит расходы на ликвидацию данных диспропорций. Аналогич­но, нехватку квалифицированных кадров практически невозможно восполнить избытком материальных ресурсов.

Развитие системы осуществляется как количественно, так и качественно. При количественном развитии происходит простое воспроизводство существующих элементов и объектов системы, на­пример, строительство однотипных торговых киосков. После оп­ределенного накопления количественных изменений в системе воз­никает потребность в качественном развитии, в переходе на новый уровень. Так, когда киоски перестают соответствовать потребно­стям населения, или свободного места для их строительства не оста­лось, возникает либо остановка в развитии торговой сети поселения, либо начинается строительство более крупных торговых точек, кото­рые будут представлять качественно новый этап в развитии.

Развитие должно быть устойчивым, что подразумевает дли­тельность сохранения основных условий для сбалансированного воспроизводства многостороннего потенциала территории. Недо­пустимо, чтобы развитие осуществлялось за счет невосполняемой эксплуатации какого-либо из основных факторов — природных ресурсов, населения, существующих производственных фондов. В противном случае исчерпание данного фактора приведет к кризису развития с непредсказуемыми социально-экономическими послед­ствиями.

Научно-обоснованное развитие требует осмысленного подхода к решению проблем, существующих в регионе. Долгосрочный план развития любой территориальной социально-экономической системы оформляется в виде концепции развития, содержащей стратегии, т.е. совокупность принципиальных направлений долго­срочного развития. Главное назначение концепции — служить ос­новой для принятия как краткосрочных, так и долгосрочных ре­шений. Отсюда следует, что концепция не является ни планом, ни программой, ни прогнозом будущих действий. Одной из главных задач концепции является решение проблем региона как системы. Поэтому цели и определяемые ими пути развития должны быть ориентированы на решение выявленных проблем развития. Исхо­дя из этого, концепция регионального развития позволяет обеспе­чить единство решений, ориентируя их на повышение эффектив­ности работы системы в целом. Когда общество находит решение заложенных в концепции проблем, или изменяется их характер, возникает необходимость в создании новой концепции.

Под проблемой понимается не просто нехватка или избыток какого-либо ресурса, но систематически воспроизводящаяся дис­пропорция между различными аспектами развития. При устойчи­вом воспроизведении в регионе на каждом новом этапе той или иной диспропорции возникает необходимость во внешнем коррек­тирующем воздействии или в координации усилий всех элементов системы по устранению дисбаланса. К важнейшим типам проблем можно отнести:

1. Несоответствие в требованиях к развитию региона как эле­мента вышестоящей системы и как целостной самостоятельной системы. Проблема возникает тогда, когда внешние цели, задавае­мые вышестоящим уровнем управления, вступают в противоречие с целями и потребностями населения нижестоящей системы.

2. Диспропорции между отдельными функциональными подсистемами, затрудняющие исполнение основных целей системы. Например, недостаточная развитость транспортной системы в ре­гионе не позволит населению и грузам перемещаться по террито­рии с необходимой оперативностью.

3. Диспропорции внутри подсистем, затрудняющие реализа­цию функций отдельных подсистем. Например, из-за очень малой доли общественного транспорта и высокой доли личного транс­порта транспортная система в целом работает недостаточно эф­фективно.

4. Несоответствие масштаба, качества и сложности организа­ционных структур системы масштабам или качеству ее развития. Если первые три проблемы можно отнести к разряду технических, имеющих решение в виде поддержания необходимых пропорций между функциональными подсистемами в рамках определенных безопасных параметров, то четвертая проблема существенно слож­нее для выявления и нахождения ее решения. Она возникает в процессе развития системы, когда старые объекты инфраструкту­ры и организации не удовлетворяют возросшим потребностям. Например, в деревне, разросшейся до крупного поселения, для обеспечения нормальной работы будет недостаточно вырыть деся­ток новых колодцев, а потребуется использовать качественно новый элемент — водопроводную башню и систему водопровода. Также, на каком-то этапе развития городу потребуется строитель­ство не новых медпунктов, а специализированных клиник.

В связи с усложнением социально-экономических систем и увеличением функций государства в современном мире все боль­шее распространение получают сложные, многоуровневые системы управления. В подобных структурах основные элементы системы управления разделены на несколько уровней. Уровни управления представляют собой организационно обособленные элементы, вы­являемые в структурах территориального управления, например, субъект Федерации, муниципальное образование. Вышестоящие уровни управления могут воздействовать на подчиненные элемен­ты тремя основными способами:

— через постановку целей и функций;

— через задание определенных ожидаемых результатов;

— через выдачу ограничений по ресурсам, элемент при этом сам осуществляет выбор оптимальных действий.

Между разными уровнями системы осуществляется разделение полномочий, ответственности и функций по вертикали власти. В рамках закрепленных за ними полномочий элементы системы имеют право самостоятельного принятия управленческих решений. Вышестоящий уровень управления имеет право вмешиваться в те­кущую деятельность нижестоящего уровня только в том случае, когда последний не справляется с выполнением своих функций. Элементы одного уровня управления могут напрямую взаимодей­ствовать по решению своих задач минуя вышестоящий уровень управления. Взаимодействие между уровнями системы за пределами существующего разделения полномочий и функций (напри­мер, по вопросу делегирования определенной функции) осуществ­ляется на договорной основе.

Любой уровень территориального управления характеризуются выполнением некоторого объема конкретных видов управленче­ских работ, т.е. можно говорить о принадлежности к каждому уровню структуры некоторого ряда конкретных функций. Сово­купность конкретных функций территориального управления яв­ляется основной характеристикой уровня управления. Первоосно­вой для их выделения являются цели и задачи каждого конкретного уровня территориального управления. Каждый уровень фор­мирует свой вектор целей, согласующийся с векторами вышестоя­щих уровней.

Среди основных задач можно выделить:

— создание и поддержание условий воспроизводства рабочей силы (социальная инфрастуктура, жилищное и коммунальное хозяйство);

— создание и поддержание благоприятных условий для нор­мального хозяйствования на территории (производственная ин­фраструктура, транспортная инфраструктура, связь);

контроль за использованием природных ресурсов и состоянием окружающей среды.

Кроме того, все уровни управления должны:

— предоставлять населению социальные гарантии и обеспечи­вать основные конституционные права;

— регулировать использование различных механизмов хозяйствования;

— выступать как органы общественного, публичного предпринимательства, осуществляющие функции по организации и поддержанию бесприбыльных или малорентабельных, но необходи­мых для населения предприятий (например, коммунальное хозяй­ство);

— органы управления проводят политику развития отсталых районов территории (строительство промышленных предприятий, создание новых рабочих мест и т.п.);

— организацию посреднических, информационных, внедренче­ских и прочих услуг различным потребителям (предприятиям и т.п.);

— проведение природоохранных мероприятий.

В качестве органов публичного предпринимательства органы территориального управления предоставляют, в основном, сле­дующие категории товаров и услуг:

— товары и услуги, специфика которых предопределяет невозможность оказания таковых с помощью рыночных механизмов (например, услуги правоохранительного характера), в подобных сферах частные фирмы могут предложить очень мало, и поэтому государственный сектор должен сам оказывать такие услуги и за­ставить каждого оплачивать их путем налогообложения;

— товары и услуги, попадающие под действие рыночного ме­ханизма, но предоставление которых с помощью рыночных меха­низмов с точки зрения общества в целом неэффективно из-за воз­никновения социальной несправедливости и дискриминации значительных слоев населения (например, образование, культура, здравоохранение и т.п.): некоторые из граждан могут быть слиш­ком бедны, и поэтому потреблять определенных услуг меньше, чем того желало бы государство;

— товары и услуги, для которых неизбежна естественная мо­нополия, проистекающая из технических особенностей самого то­вара или территориальной ограниченности рынка, а конкуренция приводит к нерациональности использования ресурсов (например, коммунальные услуги, энергетика и т.п.), в этом случае монопо­лия со стороны государства необходима для того, чтобы предот­вратить эксплуатацию своего положения частными фирмами путем установления высоких цен и предоставления услуг низкого каче­ства.

Ориентация органов регионального управления на предостав­ление вышеперечисленных категорий товаров и услуг ни в коей мере не запрещает им выходить на рынок в качестве производите­лей иных товаров и услуг. Однако эта роль органов территори­ального управления для системы управления имеет второстепен­ный характер.

Органы власти субъектов Федерации должны координировать и регулировать деятельность муниципальных органов власти. Не все функции по оказанию услуг населению могут быть доверены муниципальному уровню управления. Местные органы власти мо­гут не принимать в расчет последствия предоставления ими услуг, возникающих в отношении населения других районов. Поэтому передавать им функцию оказания услуг там, где это может по­влечь за собой широкомасштабные последствия, нецелесообразно. Кроме того, порой возникают ситуации, когда польза для сосед­них территориальных образований от действий одного из муници­палитетов достаточно велика, но не принимается им в расчет. В результате местные органы власти могут предоставлять эту услугу в недостаточном объеме. Поэтому строительство магистральных дорог, крупных объектов инфраструктуры должно осуществляться с максимальным учетом интересов региона, или даже страны.

Основные цели управления и категории предоставляемых то­варов и услуг в целом очерчивают круг деятельности системы ре­гионального управления и служат своеобразным критерием для формирования некоторой совокупности конкретных функций управления.

Задача приспособления деятельности органов управления к требованиям населения требует выполнения функции исследования и анализа потребностей граждан и хозяйствующих субъектов. Функция планирования позволяет решать задачу обоснованного определения основных направлений развития и источников ресур­сов для их обеспечения. Задачи налаживания организационных отношений между различными структурными подразделениями решаются путем функций организации, распорядительства, коор­динации, регулирования. Задача по проверке эффективности дея­тельности, сравнению полученных результатов с плановыми осу­ществляется через функцию контроля. В целом содержание функ­ций на каждом уровне территориального управления обусловлено спецификой задач, которые выполняются на соответствующем уровне.

Объектами управленческой деятельности могут являться подведомственные организации, частные компании и предприятия, население территории и др. Элементы и параметры хозяйственной деятельности определяют содержательную специфику управленче­ского воздействия органов территориального управления. Так, к элементам и параметрам можно отнести планы и программы социального и экономического развития, бюджет определенной терри­тории, ставки налогов и т.п.

Распределение конкретных функций в структурах управления субъекта Федерации следует проводить с учетом системы террито­риального управления в целом. Формирование и распределение функций и задач по уровням структуры территориального управ­ления должно идти как снизу, от объекта управления, так и свер­ху, от субъекта управления. Сверху распределение функций про­изводится исходя из глобальной, целевой функции вышестоящего уровня управления территориальной структуры с последующим формированием целей для нижестоящих уровней; при движении снизу распределение функций осуществляется исходя из конкретных задач, требующих своего разрешения. Задачи, которые нижестоящий уровень управления не способен эффективно решить самостоятельно, передаются вышестоящему уровню управления.

Под распределением функций и задач не следует понимать простое делегирование полномочий от вышестоящих уровней к нижестоящим и обратно. Данный процесс представляет собой со­вместную работу представителей разных уровней территориально­го управления, населения по разграничению и согласованию за­дач, функций между уровнями территориального управления. Практика показала, что бессистемный процесс заключения дого­воров о разграничении полномочий между двумя отдельно взятыми уровнями управления — Федеральным центром и отдельно взятыми субъектами Федерации без учета интересов остальных уровней и субъектов управления, снимая некоторую политическую напряженность, одновременно усугубил существующие противоре­чия в сфере управления.

При преимущественно централизованном формулировании функций и задач возникает опасность придания структуре лишних или неосуществимых функций, излишней бюрократизации верх­них уровней системы управления. В то же время при децентрали­зованном формулировании функций и задач возникает опасность игнорирования важных стратегических целей и задач вследствие невозможности отдельной части системы охватить и осознать цели системы в целом, и концентрации усилий лишь на выполнении ме­стных функций.

При распределении следует исходить из того, что в сферу обязательной компетенции органов управления не должны входить функции, которые не отвечают целям территориального управле­ния и которые реализуются через рыночные отношения самостоя­тельными хозяйствующими субъектами.

В связи с этим основным правилом распределения множества функций в структурах территориального управления выступает принцип субсидиарности, согласно которому распределение функ­ций необходимо начинать с исследования возможности их реали­зации частными производителями, в случае их неэффективности — нижним уровнем территориальной структуры управления, наи­более приближенным к населению и т.д.

Наличие определенной функции у соответствующего уровня территориального управления обуславливается невозможностью или неэффективностью (и даже разрушительностью) ее реализа­ции через рыночные отношения или нижестоящими уровнями управления. В то же время со стороны предприятий, населения существует потребность в осуществлении такой функции на дан­ной территории. При этом населению безразлично, каким уровнем территориальной структуры управления эта потребность будет удовлетворяться.

Следует учитывать ряд важных положений, характеризующих взаимоотношения между уровнями управления:

— верхний уровень управления должен иметь дело с более крупными подсистемами или с более широкими аспектами дея­тельности территориальной системы хозяйства в целом;

— верхний уровень имеет дело с более долгосрочными аспек­тами поведения территориальной системы;

— функции на верхних уровнях менее структурированы и детализированы, содержат больше неопределенностей и более труд­ны для формализации;

— период принятия решений по функциям верхних уровней управления больше, чем для нижних уровней;

— в деятельности верхних уровней в большей мере осуществ­ляются функции координирования и согласования, а деятельность нижних уровней характеризуется преимущественно выполнением оперативно-хозяйственных функций.

Таким образом, были выделены основные критерии отнесения конкретной функции к определенному уровню управления. Кри­терии дополняются количественными характеристиками, которые должны удовлетворять как потребителей результатов реализации конкретной функции (объектов управления), так и тот уровень структуры территориального управления, который реализуют функцию (субъект управления).

Потребность объектов управления характеризуется степенью удовлетворенности при реализации конкретной функции по количественным, качественным, временным, территориальным, стоимостным и другим параметрам реализуемой функции. Основной оценкой возможности реализации определенной функции со стороны субъекта управления, т.е. соответствующей структуры тер­риториального управления, является уровень компетенции при реализации функции, который характеризуется достаточностью информационных, финансовых, материальных, трудовых ресур­сов. Кроме того, важной оценкой со стороны субъекта управления является оценка экономической и технической эффективности реа­лизации конкретной функции.

Таким образом, можно сформулировать основные принципы, которые необходимо соблюдать при распределении функций меж­ду уровнями структуры территориального управления:

— принцип субсидиарности, т.е. максимальное приближение конкретной функции территориального управления к потребителю функции;

— принцип достаточности полномочий, т.е. полномочия уров­ня управления, реализующего функцию, должны быть необходи­мыми и достаточными для ее эффективной реализации;

— принцип соответствия полномочий и ответственности, т.е. ответственность за выполнение определенной функции не должна превышать объем предоставленных полномочий, но и не должна быть меньше этих полномочий;

— принцип обеспеченности ресурсами, т.е. реализация кон­кретной функции на соответствующем уровне территориального управления должна быть обеспечена необходимыми информаци­онными, материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.

После формулирования множества конкретных функций территориального управления можно перейти к их распределению между уровнями структуры территориального управления.

Распределение функций проводится преимущественно на осно­ве использования экспертных методов оценки в соответствии с установленными принципами. При оценке возможности эффектив­ной реализации функций на определенном уровне управления требуется учитывать неодинаковые характеристики территориаль­ных единиц одного уровня, например, Нижний Новгород и Биро­биджан. Чем выше статус административно-территориального об­разования и чем больше численность населения, тем больше функций не передается наверх, а остается на конкретном уровне территориальной организации управления. Чем больше экономи­ческая и социальная развитость конкретных территориальных единиц, тем больше функций, касающихся развития, остается в компетенции органа управления данной территории.

Сначала определяется необходимость управления конкретной функцией со стороны системы территориального управления, то есть когда реализация функции без вмешательства органов терри­ториального управления невозможна. Если такая необходимость существует, то далее оценивается возможность реализации каждой функции на различных уровнях системы территориального управ­ления, двигаясь от нижних уровней к верхним. При этом оценка эффективности реализации конкретной функции на каждом уров­не структуры определяется по различным показателям техниче­ской и экономической эффективности. Конкретная функция за­крепляется за тем уровнем структуры, который имеет возможность обеспечить наибольшую эффективность реализации.

Периодически необходимо проводить экспертную оценку сте­пени удовлетворенности объекта управления реализацией каждой конкретной функции территориального управления, и эффектив­ность ее осуществления. В случае необходимости функции долж­ны делегироваться на тот уровень управления, который сможет выполнять функцию более эффективно.

Экономическая безопасность региона

Развитие экономики под воздействием рыночных механизмов выделило в качестве самостоятельной функцию государства по защите экономической безопасности. Такая необходимость вызвана тем, что рыночные механизмы не способны выполнять данную функцию. Обычно экономические интересы хозяйствующих субъ­ектов не противоречат национальным интересам. Однако такие противоречия часто могут возникать. Например, рыночные меха­низмы делают выгодным развитие экологически вредных произ­водств, а государство заинтересовано сдерживать их развитие.

Федеральный уровень власти может обеспечить лишь защиту от наиболее важных и крупных угроз. Население же в своей по­вседневной жизни сталкивается со значительно большим спектром угроз, многие из которых носят локальный характер.

Выявление подобных местных проблем наиболее эффективно осуществляется местными органами власти как наиболее прибли­женными к населению. В то же время предупреждать и ликвиди­ровать последствия возникших локальных угроз наиболее эффек­тивно могут органы государственной власти субъектов Федерации.

Объектами экономической безопасности региона являются тер­ритория субъекта Федерации, население и все относящееся к эко­номике, расположенное на данной территории (участке земной по­верхности, имеющем отдельные границы и пространственный ба­зис деятельности, включающий производственные фонды, инфра­структуру, и который рассматривается как среда жизнедеятельно­сти населения, совокупность ресурсов развития).

Объектом исследования экономической безопасности на регио­нальном уровне является кругооборот расходов и доходов, това­ров, услуг и ресурсов на основе различных форм собственности. Основанием для оценки угроз и ущербов от воздействия угроз как приемлемых или неприемлемых являются критерии экономической безопасности, которые могут быть качественными или количест­венными. Критерии выражаются показателями экономической безопасности. Таким образом, сущность экономической безопасно­сти реализуется в системе ее критериев и показателей.    

Учитывая особенности проблем обеспечения экономической безопасности региона, необходимо выработать особую систему па­раметров, учитывающих специфику конкретной территории. Су­ществующие системы показателей оценки экономической безопас­ности ориентированы преимущественно на федеральный уровень власти. Однако, учитывая важность и специфические особенности региональных проблем, представляется необходимой специальная проработка проблем показателей безопасности для регионов. Це­лями применения подобной методики являются:

— оценка кризисных ситуаций и угрозы их возникновения в социально-экономической сфере региона;

— оценка влияния местных кризисных ситуаций на нацио­нальную безопасность субъекта Федерации и России в целом;

— разработка и обоснование программно-целевых мероприя­тий по обеспечению экономической безопасности.

Основные требования к системе социально-экономических показателей региона:

— система социально-экономических показателей региона должна быть взаимоувязана с общей схемой анализа и показате­лей, использующихся на федеральном и отраслевом уровнях;

— показатели региональной безопасности должны быть со­вместимы с действующей в стране системой учета, статистики и прогнозирования;

— система социально-экономических показателей должна отве­чать перечню основных угроз экономической безопасности региона;

— перечень социально-экономических показателей, используе­мых для анализа, должен быть минимален, легко доступен и до­пускать простую интерпретацию;

— результаты анализа должны допускать простую и нагляд­ную проверку на непротиворечивость существующему положению;

— социально-экономические показатели должны относиться к одному временному периоду, описывая своего рода срезы соци­ально-экономической ситуации;

— показатели должны допускать возможность осуществлять регулярный мониторинг и прогнозирование факторов, влияющих на уровень угроз безопасности региона.

Анализ положения в регионе должен опираться на набор ин­дикаторов экономической безопасности, который позволит вы­явить и оценить грядущие угрозы, а также реализовать необходи­мый комплекс программно-целевых мер по снижению уровня уг­роз. Для своевременного выявления угроз целесообразно создать перечень показателей, информацию по которым должны предос­тавлять муниципальные образования. На основе информации, по­лученной от местных органов власти после ее проверки на соот­ветствие критериям экономической безопасности, можно прини­мать обоснованные решения о минимизации тех или иных угроз.

Критерий экономической безопасности — оценка состояния экономики с точки зрения важнейших процессов, отражающих сущность экономической безопасности. Критерий не может прини­маться как прямое руководство к действию. Требуется гибкий подход к его корректировке и реализации в соответствии с перио­дической перестройкой ресурсно-производственного потенциала, созданием новых хозяйственных рычагов, структур управления.

По мнению большинства исследователей, основой формирова­ния этих показателей является тесная взаимосвязь понятия безо­пасности с категорией риска. Концепция риска в стратегии эконо­мической безопасности включает в себя два важнейших элемента: оценку риска и управление риском. Оценка риска носит, как пра­вило, экспертный, вероятностный характер. Управление риском предполагает предвидение возможных критических социально-экономических ситуаций с тем, чтобы предотвратить, ослабить и смягчить их последствия. Поэтому оценка уровня экономической безопасности предполагает наряду с анализом факторов риска ис­пользование категорий потерь (ущерба) фактических, ожидаемых, потенциальных, компенсируемых и некомпенсируемых.

Процесс управления рисками строится на мониторинге показа­телей, их анализе с учетом влияния на поставленные цели, про­гнозе возможных изменений условий развития объекта управле­ния, оценке альтернативных вариантов решения при выборе наи­более эффективных вариантов.

Критерии экономической безопасности диктуют выбор опреде­ленных показателей экономической безопасности объекта исследо­вания, которые будут описывать и характеризовать его динамику, уровень основных количественных и качественных параметров.

Особое место занимает определение и использование порого­вых значений индикаторов, призванных сигнализировать о при­ближении критического состояния объекта управления и необхо­димости изменения стратегии развития объекта. Пороговые значе­ния — это предельные величины, несоблюдение значений которых препятствует нормальному ходу развития различных элементов воспроизводства, приводит к формированию негативных, разру­шительных тенденций для муниципального образования. Таким образом, показатели, по которым определены пороговые значения, выступают системой показателей экономической безопасности.

К основным критериям, характеризующим интересы региона в области безопасности и обеспечивающим приемлемые для боль­шинства населения условия жизни и развития личности, устойчи­вость социально-экономической ситуации, относятся:

— расширенное воспроизводство экономической и социальной инфраструктуры региона;

— границы критической зависимости региона от ввоза важ­нейших видов продукции первой необходимости;

— обеспечение необходимого уровня обслуживания потребно­стей населения с целью формирования условий для нормального жизнеобеспечения населения региона.

Выявление угроз экономической безопасности региона и прогнозирование их последствий осуществляется с помощью монито­ринга.

В распоряжении органов власти региона должен постоянно находиться инструментарий анализа потенциальных и реальных угроз экономической безопасности, альтернативный набор реше­ния возникающих проблем.

Важнейшей проблемой, от решения которой зависит разработ­ка эффективных мер по предупреждению ущерба, является опре­деление системы пороговых уровней снижения экономической безопасности в ответ на действие тех или иных факторов риска. Например, уровень и качество жизни основной массы населения, за границами которого возникает опасность неконтролируемых социальных, трудовых, межнациональных и других конфликтов, создается угроза выживанию.

Система параметров (пороговых значений) экономической безопасности региона должна основываться на принципиальных положениях Государственной стратегии экономической безопасно­сти Российской Федерации, одобренных Указом Президента Рос­сийской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608.

Каждый из основных индикаторов угроз экономической безо­пасности связан с оценкой ситуации в определенной сфере. Расчет показателей, рассматриваемых изолированно друг от друга, не по­зволяет получить объективную оценку. Только система показате­лей позволяет сделать выводы о реальной степени угрозы эконо­мической безопасности. Показательно сопоставление показателей безопасности соседних регионов, а также муниципальных образо­ваний одного региона. Практика показывает, что нужно не просто определить чисто макроэкономические индикаторы, на которые трудно повлиять в оперативном порядке (их динамика складывается достаточно инерционно и под воздействием многих факторов, которые зачастую не поддаются влиянию). Целесообразно исполь­зовать индикаторы, которые поддаются воздействию со стороны органов власти как в стратегическом, так и в тактическом плане. Выявляются критические точки и способы воздействия на них.

Критическая величина экономических показателей безопасно­сти на определенной территории не всегда означает ситуацию пол­ного краха социально-экономической сферы или отдельных ее об­ластей. Прежде всего, она свидетельствует о необходимости опера­тивного вмешательства органов управления с целью изменения опасных тенденций.

По степени экономической значимости объекты экономики и инфраструктуры региона делятся на две категории:

— жизнеобеспечивающие, для которых необходим жесткий режим управления и планирования;

— для менее значимых система регионального управления и планирования действует в отслеживающем режиме.

Отслеживание функционирования объектов осуществляется че­рез индикаторы — параметры границ, в пределах которых систе­ма может устойчиво функционировать и развиваться.

Можно выделить следующие группы объектов для индикатив­ного анализа экономической безопасности региона:

— показатели состояния инфраструктуры (динамика воспро­изводства, работоспособность и степень изношенности, техниче­ская аварийность, число объектов инфраструктуры на 10 000 че­ловек и др.);

— демография, уровень и качество жизни (рождаемость и смертность, продолжительность жизни, заболеваемость; средняя и минимальная заработная плата и пенсии в сравнении с прожиточ­ным минимумом; различие в уровне доходов между отдельными слоями населения; потребление важнейших видов продовольствия и обеспеченность товарами длительного пользования, преступность и др.);

— динамика занятости населения, в том числе по половозраст­ным и социальным группам населения;

— состояние финансово-бюджетной и кредитной системы, обеспеченность финансовыми и материальными ресурсами важ­нейших региональных нужд, обеспеченность ресурсами исполне­ния отдельных делегированных государственных полномочий;

— действенность системы государственной власти, механизмов правового и административного регулирования;

— состояние окружающей среды, экология.

Рассмотрим более подробно пороговые значения индикаторов уровня жизни населения как наиболее важные для регионального уровня управления. В этой области часто используются следую­щие показатели:

— доля в населении граждан, имеющих доходы ниже прожи­точного минимума,

— средняя продолжительность жизни,

— разрыв между доходами 10% самых высокодоходных и 10% самых низкодоходных групп населения;

— уровень рождаемости;

— уровень смертности и заболеваемости от различных причин,

— сопоставление средней заработной платы и пенсии в данном муниципальном образовании с прожиточным минимумом в сосед­них муниципальных образованиях;

— уровень безработицы;

— уровень обеспеченности различными товарами длительного пользования;

— уровень преступности.

При расчете показателей дохода следует учитывать, что эти данные часто несколько занижены, так как рассчитываются толь­ко на основе денежных доходов населения без учета натуральных доходов от собственных подсобных хозяйств и без учета бесплатных благ и услуг, получаемых населением. Кроме того, не учиты­ваются многие перераспределяющие потоки. В частности, доходы от неформальной, нерегистрируемой занятости, от безвозмездной помощи родственников друг другу. В результате этой деятельно­сти населения происходит перелив доходов от одной группы насе­ления к другой.

Однако это не снимает остроту проблемы с позиции угрозы безопасности. Дело в том, что величина прожиточного минимума установлена на таком низком уровне, что пороговым значением по этому индикатору должно было бы быть отсутствие граждан, имеющих доходы ниже данного уровня. Что касается разрыва в доходах между высоко- и низкодоходными слоями населения, то пороговое значение по этому индикатору в России предварительно определяется на уровне, обычно принимаемом в развитых зару­бежных странах, где разрыв в 8 раз не вызывает социальных конфликтов. Однако население России привыкло к разрыву в до­ходах максимум в 4—5 раз. Поэтому по возможности следует принимать более жесткие параметры пороговых значений по дан­ному индикатору.

Важно подчеркнуть, что наивысшая степень безопасности дос­тигается при условии, что весь комплекс показателей находится в пределах допустимых границ своих пороговых значений, а поро­говые значения одних показателей достигаются не в ущерб дру­гим.

Оценка интегрального показателя уровня экономической безо­пасности осуществляется преимущественно в виде табличного со­поставления основных экономических показателей регионального образования с их пороговыми значениями: