§ 3. РАЗВИТИЕ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЕДИНСТВА

Процессы, протекавшие в России после распада СССР. Приход к

власти новых политических сил в России происходил под лозунгами

борьбы за суверенитет России, при поддержке соответствующей поли-

тической практики в других союзных республиках. Все это не могло не

оказать влияния на внутренние процессы в России, которая сама явля-

лась сложным государством. По-разному воспользовались субъекты

Российской Федерации предложением, сделанным первым президентом

России "взять суверенитета столько, кто сколько сможет". К сожале-

нию дело не только в отдельном высказывании по изучаемой проблеме,

но и в последовательной политической линии. Находясь в оппозиции, а

затем придя к власти в России, новые политические силы не заявили

твердо о территориальной целостности России как о краеугольном кам-

не своей политики. Государственное единство России не могло оста-

ваться стабильным в условиях происходивших событий. Воспользовав-

шись тем, что федеральные власти России были заняты проблемами

власти в центре и дележом наследства Союза ССР, в отдельных респуб-

ликах России побеждают сепаратистские силы, которые не только зая-

вили о суверенитете республик, но, провозгласив независимость, пред-

приняли конкретные шаги в ее достижении. Драматично сложились от-

ношения с Чеченской республикой, выделившейся из Чечено-Ингуш-

530

ской в эти годы. Здесь был установлен террористический криминальный

политический режим. Сложно складывались отношения с республикой

Татарстан. Обе эти республики Российской Федерации отказались под-

писать Федеративный договор и, как многие другие (например, Саха -

Якутия), в 1992 г. перестали платить налоги в федеральный бюджет, не

отказавшись от бюджетного финансирования.

Подписанный 31 марта 1992 г. подавляющим большинством авто-

номных республик России Федеративный договор - договор о разграни-

чении предметов ведения и полномочий между федеральными органами

государственной власти Российской Федерации и органами власти суве-

ренных республик в ее составе, явился стабилизирующим фактором

развития отношений России с республиками. В нем закреплялось, что

субъекты Федерации отказывались от сепаратизма и центробежных уст-

ремлений, а федеральная власть отказывалась от унитаризма и центриз-

ма, стремления к диктату. Автономные республики признавались собст-

венниками своих земель, их недр, вод, лесов и других природных ресур-

сов. Содержалось четкое разграничение предметов ведения и полномо-

| чий между федеральными и республиканскими властями.

|   6 ноября 1992 г. была принята Конституция Татарстана, ст. 61 кото-

рой указывала на конфедеративный характер взаимоотношений в рам-

ках Российской Федерации. В ней, в частности, говорилось: "Татар-

стан - суверенное государство, субъект международного права, ассо-

j циированное с Российской Федерацией - Россией на основе Договора о

[ взаимном делегировании полномочий и предметов ведения". На Консти-

туционном совещании в июле 1993 г. делегация Татарстана в ультима-

тивной форме потребовала внести в проект Конституции Российской

Федерации положения, регулирующие особые отношения Российской

Федерации с Татарстаном и другими республиками, не подписавшими

Федеративный договор. После отказа внести требуемые поправки Та-

тарстан отозвал своих представителей, принимавших участие в работе

Конституционного совещания.

Федеративный договор урегулировал взаимоотношения центра и на-

ционально-государственных образований, но не краев и областей. В

результате этого произошло ущемление прав краев и областей. Так,

республики и автономные округа приобрели право на свои недра и на

все то, что воздвигнуто у них, а в краях и областях эти объекты явля-

лись федеральной собственностью, и правами распоряжения в отноше-

нии их обладали соответствующие центральные органы. Отсутствие по-

нимания со стороны ряда руководителей национально-государственных

образований необходимости уравнивания прав территориальных образо»

ваний в рамках единого федеративного государства как необходимого

531

условия стабильности вызвало волну суверенизации краев и областей.

Для того чтобы иметь равные с национально-государственными образо-

ваниями права. Волгоградская, Свердловская, Челябинская и ряд других

областей объявили себя республиками. Явочным порядком края и

области стали переходить к политической (государственной) форме

своего устройства в рамках Федерации, предусматривающей право рас-

поряжения собственностью на своей территории, собственную систему

органов власти и местное законодательство в рамках компетенции, соз-

дание нормативного акта, определяющего статус как субъекта Федера-

ции.

При таком повороте и развитии событий Федеративный договор не

мог являться краеугольным камнем, определяющим государственное

единство страны. Происходящее требовало поисков другого подхода. В

первую очередь необходимо было отказаться от национально-террито-

риального принципа построения Федерации как изжившего себя исто-

рически. Далее необходимо было предоставить одинаковые права всем

субъектам Федерации. Эти вопросы и были решены с принятием Кон-

ституции Российской Федерации 1993 г.

Форма государственного единства, по Конституции Российской

Федерации 1993 г. Итог многочисленным дискуссиям на тему, какой

быть будущей форме государственного единства новой России, полити-

ческой практике времен паралича власти, подвела Конституция, кото-

рая была принята в декабре 1993 г. Конституция в ст. 4 утвердила

единство и суверенитет России, верховенство Конституции и федераль-

ных законов России на всей ее территории, единое гражданство.

С принятием Конституции приостанавливается процесс суверениза-

пии частей России. В тексте Конституции понятие "суверенитет" упот-

ребляется только в связи со статусом Федерации как целого. Исключев,

нием является упоминание полного названия Федеративного договора

"Договора о разграничении предметов ведения и полномочий межд

федеральными органами государственной власти Российской Федерапи

и органами государственной власти суверенных республик в состад

Российской Федерации" в п. 1 раздела второго Конституции Российско

Федерации, где устанавливается правило, в соответствии с которым

случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерапи

положений Федеративного договора, договоров между органами госу-

дарственной власти Российской Федерации и органами власти субъек-

тов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, а

также других договоров между федеральными органами государственной

власти Российской Федерации и органами государственной власти субъ-

ектов Федерации, договоров между органами государственной власти

532

субъектов Российской Федерации между собой - действуют положения

Конституции Российской Федерации.

В соответствии со ст. 65 Российская Федерация состоит из следую-

щих субъектов: 21 республики, 6 краев, 49 областей, двух городов фе-

дерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга, одной автономной

области - Еврейской, 10 автономных округов. Все субъекты Федерации

равны между собой (ст. 5). Это положение является свидетельством

принципиальной новизны формы государственного единства России,

установленной Конституцией 1993 г. Никогда еще в истории нашего

Отечества (Российской империи, СССР и России) не было такого, что-

бы все без изъятия части государства рассматривались как равноправ-

ные субъекты. Относительное равенство субъектов Российской Федера-

ции определяется единством их конституционных прав и одинаковым

представительстаом в законодательном органе власти - Федеральном

Собрании, причем Совет Федерации, формируемый из представителей

от исполнительных и представительных органов власти, по два депутата

от каждого субъекта Федерации, по сути дела, играет роль верхней па-

латы парламента и, кроме того, решает вопросы, принципиальные для

субъектов Российской Федерации.

Конституция Федерации допускает прием в Российскую Федерацию

и образование новых субъектов, но не предусматривает право на выход

из ее состава, несмотря на то, что в преамбуле и ст. 3 Конституции

говорится об общепризнанных принципах равноправия и самоопределе-

ния как о важнейших основаниях федеративного устройства Российской

Федерации. Статус субъекта Российской Федерации определяется Кон-

ституцией России и нормативным актом данного субъекта Федерации,

принятым его представительным органом власти, в республиках - Кон-

ституциями, а в остальных субъектах Федерации - Уставами. Конститу-

ция предполагает, что статус субъекта Российской Федерации может

быть изменен, но только с его согласия (п. 51 ст. 66). Соотношение

прав России и субъектов Федерации по отношению к территории опре-

деляет ст. 67, которая говорит, что территория России включает терри-

тории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздуш-

ное пространство над ними. Границы между субъектами Российской

Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия (п. 3

ст. 67).

При подготовке новой Конституции России широко использовались

варианты решения проблем, проработанные в ходе реформирования

СССР. Например, вопрос о разграничении компетенции между феде-

ральными органами власти и субъектами Федерации. Конституция Рос-

сии предусматривает, что часть вопросов находится в исключительном

533

ведении федеральных органов власти, другая - в совместном ведении

Федерации и ее субъектов, а третья - в исключительной компетенции

субъектов Федерации. В соответствии с п. 3 ст. 11 Конституции разгра-

ничение предметов ведения и полномочий между органами государст-

венной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Фе-

дерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, феде-

ральными законами и договорами.

К исключительной компетенции федеральных органов власти отне-

сены важнейшие вопросы жизни всей Федерации в целом: федеральное

законодательство и его исполнение, территория, федеративное устрой-

ство, регулирование и защита прав человека, федеральные органы вла-

сти, федеральный бюджет, налоги, финансовая система, федеральная

собственность, общие коммуникации транспорта, связи, информации,

энергетики, ядерные и космические программы, внешние отношения

России, оборона и оборонное производство, оружие, границы, судоус-

тройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уго-

ловно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гра-

жданское, гражданско-процессуальное и арбшражно-процессуальное

законодательство, коллизионное право, метрическая система и стан-

дарты, картография, бухгалтерский учет и статистика, награды и по-

четные звания, федеральная государственная служба. В соответствии

со ст. 76 Конституции по предметам ведения Российской Федерации

принимаются федеральные конституционные законы и федеральные

законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Фе-

дерации.

К совместной компетенции Федерации и ее субъектов отнесены та-

кие вопросы, как- соответствие нормативных актов субъектов Россий-

ской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным

законам, защита прав человека, разграничение государственной собст-

венности, вопросы владения, пользования и распоряжения природными

ресурсами, природопользование и охрана окружающей среды, охрана

памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образова-

ния, науки, культуры, физкультуры и спорта, координация вопросов

здравоохранения, охрана семьи, социальная защита и социальное обес-

печение, осуществление мер по борьбе с бедствиями и ликвидация их

последствий, установление общих принципов налогообложения и сборов

в Российской Федерации, административное, административно-процес-

суальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное

законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей

среды, кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, но-

тариат, защита среды обитания и традиционного уклада жизни малочис-

534

ленных этнических общностей, установление общих принципов органи-

зации системы органов государственной власти и местного самоуправ-

ления, координация международных и внешнеэкономических связей

субъектов Российской Федерации, выполнение международных догово-

ров Федерации. Таким образом, к совместной компетенции Федерации

и ее субъектов отнесены все важнейшие вопросы, затрагивающие обе

j стороны. По предметам совместного ведения Российской Федерации и

ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответст-

вии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Рос-

сии. Причем федеральные законы не могут противоречить федеральным

конституционным законам.

Вне полномочий Федерации, как исключительных, так и в рамках

совместного ведения с субъектами Федерации, субъекты Федерации

обладают всей полнотой государственной власти на своей территории. В

частности, к компетенции субъектов Федерации в соответствии со

ст. 77 Конституции отнесено право самостоятельно устанавливать соб-

ственную систему органов государственной власти, учитывая общие

принципы организации представительных и исполнительных органов

государственной власти, установленные федеральные законы. Гарантией

невмешательства федеральных властей в осуществление властных пол-

номочий по предмету своего ведения субъектами Федерации служит

установленное п. 6 ст. 76 Конституции правило, в соответствии с кото-

рым в случае противоречия между федеральным законом и норматив-

ным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в со-

ответствии со своими полномочиями (по вопросам, отнесенным к ис-

ключительной компетенции субъектов Федерации), действует акт субъ-

екта. Это положение находится в очевидном противоречии с п. 2 ст. 4 -

одной из основополагающих статей Конституции, устанавливающей

верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории

Российской Федерации.

Разграничение полномочий между органами власти Федерации и ее

субъектов, система разделения властей потребовали создания механизма

защиты установленного порядка. В этой связи Конституционному суду

вменяется в обязанность рассматривать дела о несоответствии актов

субъектов Российской Федерации, а также договоров между Федерацией

и субъектами Конституции и федеральным законам России. Конститу-

ционный суд решает и споры о компетенции, возникающие как между

органами власти субъекта Федерации, так и между органами власти

Федерации и органами власти субъектов Федерации. Президент России

' имеет право в соответствии со ст. 85 Конституции до решения суда о

535

неконституционности акта органа исполнительной власти субъекта Фе-

дерации, приостановить его действие. Президент России может исполь-

зовать согласительные процедуры в случае противоречия между феде-

ральными властями и властями субъекта Федерации, а также между

властями субъекта Федерации.

Практика взаимоотношений России с субъектами Федерации. Не-

смотря на то, что Конституция России 1993 г. решила принципиальные

вопросы организации государственного единства, чем способствовала

укреплению России как федеративного государства, проблемы во взаи-

моотношениях с субъектами Российской Федерации остались. Глав-

ная проблема - соответствие Конституций, других важнейших норма-

тивных актов субъектов России Конституции и законам Российской

Федерации.

Большинство субъектов Российской Федерации после принятия Кон-

ституции РФ делают шаги в направлении соответствия своего законода-

тельства федеральному. Особенности взаимоотношений с Федерацией ее

субъекты устанавливают, внося соответствующие положения в договоры

о разграничении компетенции между федеральными органами власти и

органами власти конкретного субъекта. Однако и к концу 1995 г. важ-

нейшие положения Конституций некоторых республик России противо-

речили Конституции РФ. Так, Конституции Татарии, Тывы и Якутии не

признавали верховенства Конституции и федеральных законов Россий-

ской Федерации в сферах совместной компетенции центра и субъектов

Федерации, а Конституция Тывы предусматривала выход из состава

России.

Однако наиболее драматично сложились отношения с Чечней, где к

власти пришел криминальный режим Дудаева. Упразднив действовавшие

структуры власти и провозгласив независимость, этот режим полностью

игнорировал российское законодательство. Создав вооруженные форми-

рования, режим Дудаева воспрепятствовал деятельности федеральных

органов власти на территории Чечни. В этих условиях президент и пра-

вительство Российской Федерации приняли решение об использовании

вооруженных сил для восстановления законности на территории Чечен-

ской республики, что привело к настоящей войне. Эта трагичная война

оказалась полностью безрезультатной. Она была приостановлена согла-

шениями, заключенными в 1996 г., которые откладывали решение во-

проса о статусе Чечни на более позднее время. При этом Чечня по-

прежнему продолжает находиться вне законодательного поля Россий-

ской Федерации.

536