ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ

Настоящий Комментарий представляет собой первую попытку системного научного анализа статей нового Уголовно - исполнительного кодекса Российской Федерации (принятого Государственной Думой 18 декабря 1996 г., одобренного Советом Федерации 25 декабря 1996 г. и подписанного Президентом Российской Федерации 8 января 1997 г.). Кодекс вступает в действие с 1 июля 1997 г. Времени для изучения его основных положений работниками учреждений и органов, исполняющих наказания, других правоохранительных и судебных органов, органов власти и местного самоуправления, а также всеми остальными гражданами остается немного. Поэтому предлагаемый комментарий в данном отношении может быть полезен.

Уголовно - исполнительное законодательство призвано в максимально возможной мере регламентировать и обеспечивать реализацию той системы наказаний, которая устанавливается уголовным законодательством и в конкретном виде определяется судами. Таким образом, оно следует за законодательством уголовным, осуществляя его политику. Между тем это самостоятельная отрасль законодательства, которая значительно дополняет в содержательном аспекте конкретные виды наказаний, наполняя их, в частности, и новыми карательными элементами.

Следовательно, уголовно - исполнительное законодательство нельзя рассматривать только с процедурной, процессуальной точки зрения, т.е. как регулирующего лишь порядок исполнения наказаний. В нем содержится много норм материального права, устанавливающих ограничения, в том числе и карательного свойства. С тем, чтобы в процессе исполнения наказаний эти свойства не были еще более усугублены, уголовно - исполнительное законодательство предусматривает разветвленную систему гарантий обеспечения прав и свобод, законных интересов осужденных, а также определяет комплекс разнообразных мер контроля и надзора (чего нет в других отраслях законодательства). Все это обусловливает повышенный интерес к новому Уголовно - исполнительному кодексу Российской Федерации не только внутри страны, но и за рубежом, особенно в свете соблюдения международных стандартов обращения с осужденными.

Если рассматривать данный Кодекс как своеобразный формализованный юридический акт, регламентирующий исполнение всех без исключения видов уголовных наказаний, то за всю историю России он будет первым: ни в царское, ни в советское время ничего подобного не было. Исправительно - трудовые кодексы РСФСР 1924 г., 1933 г. и 1970 г. предметом своего регулирования имели исполнение только отдельных наказаний, в основном в виде лишения свободы и исправительных работ. К тому же ИТК РСФСР 1933 г. практически не действовал, а правовое регулирование осуществлялось на уровне закрытых ведомственных нормативных актов. Лишь ИТК РСФСР 1970 г. восстановил законодательную основу регулирования исполнения наказаний, соединенных с исправительным воздействием.

Исполнение наказаний, не связанных с мерами исправительно - трудового воздействия на осужденных, было на законодательном уровне введено только в 1984 г., а Положение о дисциплинарном батальоне в Вооруженных Силах СССР было утверждено в 1983 г. Таким образом, комментируемый Кодекс впервые регулирует исполнение всех видов наказаний, как соединенных, так и не соединенных с мерами исправительного воздействия, что в определенной мере и обусловило его наименование именно как Уголовно - исполнительный.

Изменение политики в сфере исполнения уголовных наказаний и обращения с осужденными повлекло и снятие акцента с труда осужденных как основы их исправления (что в конечном счете в свое время и обусловило наименование отрасли законодательства и обслуживающей его науки, известных как исправительно - трудовое законодательство, право). Здесь надо отметить, что идея создания именно уголовно - исполнительного законодательства вместо исправительно - трудового зародилась достаточно давно: в конце 70-х гг. даже обсуждался его первый вариант. Однако это был не проект нормативного правового акта, а скорее сама идея, схематично представленная по структуре и составляющим ее компонентам.

В более законченном виде такая идея была реализована в 1988 г. во ВНИИ МВД СССР, где коллективом под руководством автора данных строк был разработан проект Основ уголовно - исполнительного законодательства. В октябре 1988 г. проект был обсужден на всесоюзной научно - практической конференции в Рязанской высшей школе МВД. Затем были разработаны другие варианты подобного документа, в том числе и альтернативный авторский проект, который был подготовлен по заданию тогдашнего Министра внутренних дел В.В. Бакатина (Рязань, 1990 г.).

История создания УИК РФ достаточно интересная и заслуживает того, чтобы кратко ее представить, тем более, что автору этих строк пришлось стоять у истоков данной работы, быть ее руководителем, а на завершающем этапе - активным разработчиком. Только что избранный Верховный Совет Российской Федерации обратился к ряду ученых с просьбой направить в его адрес материалы по разработке нового законодательства, в том числе и в сфере исполнения уголовных наказаний. В Комитете по законодательству была создана рабочая группа из приглашенных с мест практических работников суда, прокуратуры, органов внутренних дел, которая и знакомилась со всеми присланными материалами. Эта комиссия выезжала за рубеж изучать постановку исполнения уголовных наказаний и практики обращения с осужденными. Возглавлял комиссию шахтер, знакомый с юриспруденцией по собственному опыту пребывания в молодые годы в воспитательной колонии, но человек исключительно энергичный и занимавший в депутатском корпусе достаточно высокое место.

В конце 1990 г. в Верховный Совет РСФСР была приглашена небольшая группа руководящих работников правоохранительных органов и двух ученых, где им была поставлена задача в самые краткие сроки подготовить Основы уголовно - исполнительного законодательства России, а затем Кодекс. Задача при этом ставилась следующим образом: документ должен быть "рабочим", исключающим любую политизированность, в полной мере соответствующим международным стандартам, максимально гуманизирующим условия и порядок исполнения наказаний. За основу предлагалось взять упомянутый альтернативный проект Основ; руководство рабочей группой было возложено на автора данной статьи.

В апреле 1992 г. эта работа была успешно завершена, проект получил одобрение заинтересованных ведомств, различных комитетов и комиссий Верховного Совета.

Однако принять этот вариант Кодекса не удалось в силу безнадежного отставания разработки Уголовного кодекса; без его принятия Уголовно - исполнительный кодекс принять невозможно - они должны были идти или в пакете либо вслед друг за другом. Жизнь же требовала перемен, и ждать больше было нельзя. Поэтому было принято решение внести из проекта Кодекса основополагающие его положения в качестве дополнений и изменений в действующий ИТК РСФСР. Это было осуществлено Законом от 12 июня 1992 года. Таким образом, была создана уникальная возможность апробации нового законодательства, и позднее подобная практика имела место неоднократно. В частности, многие положения проекта УИК вошли в Закон РФ от 21 июля 1993 г. "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы".

Непосредственная работа над проектом УИК возобновилась в 1995 г., когда в своей основе был уже подготовлен проект нового УК. В конце 1995 г. он прошел первое чтение в Государственной Думе, затем состоялись парламентские чтения, новая доработка и в конце 1996 г. - второе, а затем и третье чтение. Символично, что новый УИК РФ был принят 18 декабря, т.е. в тот же день, что и ИТК РСФСР 1970 г., только 26 лет спустя.

Таким образом, УИК РФ явился результатом длительной проработки массы идей, плодом коллективного разума и усилий. Теперь нужно готовиться к претворению его в жизнь.

Однако необходимо сделать еще одно предварительное замечание общего характера. Если среди ученых выявилось, за некоторым исключением, практически единодушие по предмету уголовно - исполнительного законодательства (исполнение не только всех видов наказаний, но и иных мер уголовно - правового характера), то по другим вопросам такого единства, как правило, не наблюдалось. Принципиально спорным был вопрос о глубине реформирования уголовно - исполнительного законодательства. Многие исходили из желания включить в Кодекс "все самое передовое и прогрессивное", независимо от наличия возможностей практической реализации. По их мнению, Кодекс должен быть ориентирован на будущее, а главное сейчас - "застолбить" все новое, чтобы оно служило ориентиром для практики, пусть даже многие его новеллы сейчас и не могут быть претворены в жизнь.

Мы же выступали за Кодекс реальный, работающий в полной мере уже сегодня, а не устремленный только в будущее. Эта позиция одержала верх, но не во всем: ряд положений декларативного характера все же был оставлен. Например, осужденным предоставлено право обжаловать свое несогласие с переводом на строгие условия отбывания наказания в суд. Реализовать это право осужденному в настоящей современной ситуации будет практически невозможно, поскольку загруженность судов исключительно велика и приходится ставить на очередь рассмотрение даже уголовных дел, не говоря уже о гражданских.

Такая же ситуация была характерной и для разработчиков Уголовного кодекса. От имени нашей комиссии мы неоднократно выходили с предложениями не вводить те виды наказаний, которые в ближайшее время нельзя будет реализовать, не говоря уже и об их воспитательной роли. Речь шла прежде всего об обязательных работах и аресте, которые при своем исполнении потребуют исключительно больших затрат, а эффективность - весьма проблематична.

Желание иметь новое уголовно - исполнительное законодательство взяло верх, но ситуация с карательной практикой судов теперь весьма осложнится. Дело в том, что такие наказания, как арест, ограничение свободы и обязательные работы суды будут применять нескоро (по мере создания необходимых условий для реализации этих наказаний, т.е. когда будут построены арестные дома и исправительные центры, для чего требуются огромные средства, которых сейчас просто нет. Не случайно закон дает здесь отсрочку до 2001 г.).

Структура же преступности остается сложной с преобладанием тяжких преступлений, требующих и более строгих видов наказаний, а их, кроме лишения свободы, нет. Поэтому затяжка в применении ареста и ограничения свободы выльется в более широкое применение наказания в виде лишения свободы, хотя свободных площадей в исправительных учреждениях уже практически нет. Таким образом, обстановка в системе исправительных учреждений в связи с размещением осужденных будет ухудшаться.

Принципиально новым в УИК РФ является положение, согласно которому в пределах одной исправительной колонии для осужденных устанавливаются различные условия отбывания наказания - обычные, облегченные и строгие. В зависимости от поведения осужденных их и определяют на те или иные условия отбывания наказания. Это весьма мощный воспитательный рычаг, поскольку он связан с существенным изменением правового положения осужденных. В воспитательных колониях вводится еще один вид - льготные условия отбывания наказания, предназначенные для лиц, которые готовятся к условно - досрочному освобождению.

Впервые в УИК РФ включены главы и разделы, посвященные регулированию исполнения таких наказаний, как обязательные работы, арест, ограничение свободы, ограничение по военной службе, арест в отношении военнослужащего, направление осужденного военнослужащего в дисциплинарную воинскую часть. Воспринял Кодекс и все иные наказания, которые не связаны с мерами исправительного воздействия на осужденных (штраф, конфискация имущества, лишение права занимать определенные должности и др.). Кроме того, Кодекс регламентирует исполнение таких мер уголовно - правового характера, как контроль за условно осужденными и применение к осужденным мер медицинского характера.

Новый Кодекс существенным образом гуманизировал условия отбывания многих наказаний, прежде всего в виде лишения свободы. Однако он ввел более углубленную дифференциацию этих условий, поставив их в зависимость прежде всего от поведения осужденного. Практически тем самым осужденному предоставлена возможность самому выбирать, в каких условиях он будет отбывать наказание - в облегченных или жестких, строгих. Например, при лишении свободы он может жить в запираемых помещениях либо наоборот - за пределами исправительного учреждения. В отношении же лиц, отбывающих исправительные работы, могут быть установлены дополнительные ограничения, которые определяет уголовно - исполнительная инспекция в зависимости от поведения осужденных.

Исключительно большое внимание в Кодексе уделено регулированию правового положения осужденных (данному вопросу посвящена вся вторая глава). Это мы считаем важным завоеванием и приобретением, так как основные права и обязанности осужденных теперь прописаны в законе. Никакие другие нормативные правовые акты и прежде всего федеральных органов исполнительной власти не могут их изменить, сузить или дополнить. Это является важнейшей гарантией прав, свобод и законных интересов осужденных при исполнении уголовных наказаний. Таким же целям служит и разветвленная система контроля и надзора за исполнением уголовных наказаний; она отражена в законе весьма разносторонне и подробно.

Кодекс впервые содержит норму о соотношении уголовно - исполнительного законодательства Российской Федерации и международно - правовых норм (ст. 3 Кодекса). Эта норма стала ареной жарких споров. Прежде всего были предложения, чтобы для России любые нормы в области исполнения уголовных наказаний и обращения с осужденными, принятые на международном уровне, имели статус обязательных и подлежали немедленному исполнению. Особенно усердствовали в этом правозащитные организации и некоторые средства массовой информации. Такой подход неправилен изначально, поскольку большинство подобных норм носит рекомендательный характер или содержит лишь принципы, которые должны находить свое отражение в национальных законодательствах с учетом особенностей конкретной страны. По крайней мере, все цивилизованные страны мира поступают именно таким образом, и ни у кого это не вызывает возражений. А вот к России хотели бы иметь иной подход. В итоге в Кодексе был проведен принцип - обязательные нормы подлежат безоговорочному исполнению, а рекомендательные - реализуются при наличии необходимых экономических и социальных возможностей.

Впервые на законодательном уровне решен вопрос об исполнении наказания в виде смертной казни. Ранее это регулировалось исключительно закрытыми ведомственными нормативными актами. Известно, что с вступлением России в Совет Европы мы взяли на себя обязательство в течение трех лет отменить смертную казнь, а сейчас ввести мораторий на ее применение. Вместе с тем Кодекс подробно регулирует исполнение этого вида наказаний. Дело в том, что если смертная казнь в мирное время будет отменена, то в период различных военных конфликтов она может применяться. На этот случай указанные нормы Кодекса будут действовать.

Целый раздел Кодекса посвящен вопросам освобождения от отбывания наказания, помощи осужденным, освобождаемым от отбывания наказания, и контроля за ними. По ряду вопросов здесь должна быть тесная увязка с Законом о социальной реабилитации лиц, утративших социально - полезные связи и освобожденных от отбывания наказания, который еще не принят. Тем не менее комментируемый Кодекс в пределах своих возможностей достаточно полно регламентировал все эти вопросы.

Таким образом, новый Уголовно - исполнительный кодекс Российской Федерации воплощает в себе все достижения науки и практики как нашей отечественной, так и зарубежной, он охватывает исполнение всех видов уголовных наказаний и иных мер уголовно - правового характера и будет являться надежной основой для эффективной организации исполнения наказаний. В Кодексе, конечно, есть и недочеты, и противоречия, но они носят частный характер и в дальнейшем могут быть легко устранены путем его частичных изменений, но такую потребность должна прежде всего выявить практика.

Данный комментарий подготовлен коллективом кафедры управления органами, исполняющими наказания, Академии МВД РФ. К написанию также были привлечены ее бывшие питомцы, работающие ныне в других вузах (например, в Рязанском институте права и экономики МВД РФ). Активную роль в подготовке комментария сыграли авторы альтернативного проекта УИК РФ (проф. В.А. Уткин и О.В. Филимонов), а также принимавшие непосредственное участие в разработке одного из первых его вариантов (Е.В. Середа) и последнего варианта (Ю.В. Голик). Комментарий подготовлен в основном на законодательном материале, так как новые нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти еще ждут своего выхода в свет; когда они появятся, можно будет вести речь о новом издании подобного комментария.

УГОЛОВНО - ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ