Глава VII. Контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы

 Статья 38. Контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы

 1. Государственный контроль за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, предусмотрен настоящим законом и ст. 19-24 УИК РФ. Таким образом, федеральные органы государственной власти наделены правом контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, и их персонала. Порядок осуществления контроля регулируется законодательством Российской Федерации.

 Конституция РФ (ст. 11) относит к федеральным органам государственной власти Президента Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственную Думу) Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

 2. Президент РФ как глава государства (ст. 80 Конституции РФ) осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти, в систему которой входят учреждения и органы, исполняющие наказания. Кроме того, по поручению Президента соответствующие органы государственной власти и должностные лица могут провести проверку деятельности указанных учреждений и органов. Президент определяет также основные направления внутренней политики государства, составной частью которой является уголовно-исполнительная политика. Роль Президента применительно к деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, нашла, в частности, выражение в одобрении им Концепции реорганизации уголовно-исполнительной системы. В настоящее время Президент РФ руководит деятельностью Федеральной службы исполнения наказаний как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных. Реализуя свои полномочия, Президент РФ Указом от 13 октября 2004 г. N 1314 утвердил Положение о Федеральной службе исполнения наказаний, установил структуру, предельную численность центрального аппарата ФСИН России и фонд оплаты труда.

 При осуществлении контрольной деятельности в пенитенциарной сфере Президент РФ может использовать различные формы непосредственного контроля: личное посещение учреждений и органов, исполняющих наказания; рассмотрение докладов министра юстиции РФ о состоянии работы по исполнению уголовных наказаний, обеспечению условий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, а также по соблюдению законности и прав человека в этих учреждениях; заслушивание руководства Минюста и ФСИН России о состоянии дел в пенитенциарной системе; рассмотрение ходатайств о помиловании осужденных, жалоб и заявлений граждан, сотрудников пенитенциарных учреждений, осужденных и др.

 На основе нормативных правовых актов Президент РФ делегирует часть полномочий по контролю за соблюдением прав осужденных своей Администрации и ее структурным подразделениям. Функции контроля в Администрации Президента РФ осуществляют различные подразделения, в частности специализированные - Контрольное управление Президента РФ и полномочные представители Президента в федеральных округах.

 3. Контроль Федерального Собрания за соблюдением прав осужденных в местах лишения свободы основан на принципе разделения властей, согласно которому важнейшей функцией парламента является контроль за исполнительной властью. В Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации", Федеральном законе "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", регламентах Совета Федерации и Государственной Думы предусмотрены различные формы контроля.

 В зависимости от субъектов, осуществляющих контроль, его организационно-правовые формы можно условно подразделить на парламентские (инициируются большинством представителей палаты) и индивидуальные, связанные с деятельностью отдельных членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы.

 Коллективный контроль со стороны Федерального Собрания осуществляется прежде всего посредством установления в федеральных законах как прав и свобод осужденных, так и механизма контроля за их соблюдением. Наиболее значимыми в этом плане являются УИК РФ и Закон РФ "О деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы".

 Наряду с законодательством и назначением высших должностных лиц Федеральное Собрание выполняет контрольные функции путем проведения парламентских слушаний и расследований. С этой целью создаются временные комиссии палат Федерального Собрания. Кроме того, контрольные функции Федерального Собрания проявляются в рассмотрении обращений осужденных и принятии мер реагирования на них.

 В частности, Государственной Думой создавалась временная комиссия по рассмотрению положения заключенных в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания, их материально-бытового обеспечения. Материалы временной комиссии были рассмотрены в ряде постоянных комитетов Государственной Думы и направлены в Правительство для принятия мер по улучшению условий содержания заключенных.

 4. Определенными контрольными функциями по отношению к органам исполнительной власти и в конечном итоге по отношению к учреждениям и органам, исполняющим наказания, обладают депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации. Так, согласно Федеральному закону от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы" депутат Государственной Думы вправе обращаться с вопросом к любому члену Правительства (ст. 14), он пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, начальствующего состава Вооруженных Сил (ст. 15), получения от них необходимой информации и документации (ст. 16). Перечисленные выше руководители и должностные лица обязаны дать депутату ответ на его обращение (ст. 17). Указанные полномочия депутатов в полной мере относятся и к учреждениям и органам, исполняющим наказание.

 5. С точки зрения контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, со стороны органов государственной власти особо следует выделить Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, на которого согласно Конституции возложено обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения. В соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 1996 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия государственных органов, должностных лиц, если ранее гражданин обжаловал эти действия в судебном или административном порядке, но не согласен с решением, принятым по его жалобе (ст. 16). При проверке жалобы Уполномоченный вправе посещать все государственные органы, учреждения и организации, запрашивать и получать необходимую информацию и материалы, получать объяснения должностных лиц, проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами проверку деятельности соответствующих учреждений и органов, требовать объяснения от соответствующих должностных лиц (ст. 16-24 Закона). Перечисленные права Уполномоченного в полном объеме распространяются на учреждения и органы, исполняющие наказания, а также на их должностных лиц.

 6. То обстоятельство, что ФСИН России находится в ведении Президента РФ, не означает исключения ее из юрисдикции Правительства РФ. Правительство осуществляет контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, в том числе за функционированием уголовно-исполнительной системы, обеспечивает ее финансовую и материальную базу. Правительством, в частности, одобрена Федеральная целевая программа "Развитие уголовно-исполнительной системы в 2007-2016 годы" (Постановление Правительства РФ N 540 от 5 сентября 2006 г.).

 7. Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, расположенных на их территории. Так, Концепцией реорганизации уголовно-исполнительной системы предоставлены полномочия субъектам Федерации по непосредственному руководству и контролю за функционированием уголовно-исполнительной системы через соответствующие органы исполнительной власти.

 Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции осуществляют контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания. Эти полномочия вытекают из ч. 1 ст. 132 Конституции РФ.

 8. Сущностная характеристика судебного контроля, данная в ст. 20 УИК РФ, раскрывает лишь часть форм, используемых судами при осуществлении контрольной деятельности. В механизме судебного контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, участвуют как суды, вынесшие приговор, так и суды, расположенные по месту исполнения уголовного наказания (ст. 396 УПК РФ).

 Особое место в судебном контроле занимает рассмотрение жалоб осужденных и иных лиц на действия администрации исправительных учреждений. Если ранее оно допускалось только в специальных случаях, предусмотренных законом, то теперь производится по общим правилам в соответствии с законодательством РФ. Основания и порядок рассмотрения подобных жалоб предусмотрены нормами гл. 25 ГПК РФ, регламентирующими производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Другие формы судебного контроля за соблюдением прав осужденных закреплены в процессуальном законодательстве. Они касаются контроля деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, по обеспечению прав осужденных при рассмотрении уголовных, гражданских и административных дел.

 9. В уголовно-исполнительном законодательстве закреплен ведомственный контроль за учреждениями и органами, исполняющими наказания. Учреждения и органы, исполняющие наказания и составляющие в соответствии с ч. 14 ст. 16 УИК РФ уголовно-исполнительную систему, находятся под контролем Федеральной службы исполнения наказания (ФСИН) Министерства юстиции РФ. Такой контроль осуществляется на федеральном уровне ФСИН Минюста России, на межрегиональном - Управлениями ФСИН Минюста в федеральных округах, на региональном - территориальными Управлениями ФСИН в субъектах РФ. Ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие порядок проведения контроля за учреждениями и органами, исполняющими наказания, направлены на обеспечение соблюдения законодательства и иных нормативных актов при исполнении наказаний и соблюдения прав и законных интересов осужденных; безопасности осужденных и персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, и иных граждан.

 Формами контроля за указанными выше учреждениями и органами являются: анализ статистической отчетности, ревизии и проверки производственной или финансово-хозяйственной деятельности, непосредственное инспектирование учреждений и органов, исполняющих наказания, рассмотрение предложений, заявлений и жалоб, их проверка и принятие соответствующих решений.

 10. Прокурорский надзор за соблюдением прав осужденных и законностью деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии со ст. 22 УИК РФ и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации".

 В соответствии со ст. 33 названного закона при осуществлении надзора за исполнением законов прокурор вправе: посещать в любое время органы и учреждения, исполняющие наказания; опрашивать осужденных; знакомиться с документами, на основании которых эти лица осуждены, и с оперативными материалами; требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права осужденных, проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях. До рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается.

 Прокурор обязан отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, и осужденных; немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора. Кроме того, прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания.

 Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" устанавливается обязанность исполнения постановлений и требований прокурора администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания (ст. 34). Согласно ст. 54 указанного Закона такое полномочие предоставлено Генеральному прокурору РФ, его заместителям и советникам, всем нижестоящим прокурорам, их заместителям, помощникам прокуроров по особым поручениям, старшим помощникам, помощникам, старшим прокурорам и прокурорам, старшим прокурорам-криминалистам и прокурорам-криминалистам управлений и отделов, действующих в пределах своей компетенции по осуществлению надзора за соблюдением законов при исполнении наказаний.

 УИК РФ предоставил прокурорам дополнительные полномочия по решению вопросов, связанных с исполнением наказаний. Они в основном относятся к даче санкций на задержание осужденных, уклоняющихся от отбывания наказания. Так, в случае уклонения осужденного к ограничению свободы от получения предписания о выезде к месту отбывания наказания или невыезде к месту отбывания наказания в установленный срок без уважительных причин он задерживается органом внутренних дел с санкции прокурора на срок до 15 суток (ч. 2 ст. 48); при самовольном без уважительных причин оставлении осужденным к ограничению свободы места отбывания наказания он задерживается с санкции прокурора на срок не более 30 суток.

 По согласованию с Генеральным прокурором Российской Федерации либо соответствующим прокурором субъекта Федерации в исправительных учреждениях устанавливается режим особых условий.

 Возрастает роль прокурора по надзору за законностью исполнения наказания в виде смертной казни. Так, при отказе осужденного от обращения с ходатайством о помиловании с участием прокурора администрацией исправительного учреждения составляется соответствующий акт (ч. 3 ст. 184 УИК). Прокурор также присутствует при исполнении смертной казни (ч. 2 ст. 186 УИК).

 11. Особое место в системе контроля занимают общественные организации. В целях координации взаимодействия учреждений и органов уголовно-исполнительной системы с международными неправительственными и российскими общественными организациями (объединениями), религиозными конфессиями, использования их потенциала издан приказ Минюста РФ от 30 июля 2003 г. N 184 "О создании Общественного совета при Министре юстиции Российской Федерации по проблемам деятельности уголовно-исполнительной системы". Для этого создан Общественный совет при Министре юстиции РФ по проблемам деятельности УИС и утверждено его Положение. Совет является постоянно действующим совещательным органом при Министре юстиции Российской Федерации (далее - Министр).

 Совет осуществляет свою деятельность на основе принципов законности, уважения прав и свобод человека и гражданина, невмешательства в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях. Основной целью совета является привлечение общественности к участию в решении задач, стоящих перед УИС.

 Совет рассматривает наиболее важные вопросы о деятельности международных неправительственных и российских общественных организаций (объединений), религиозных конфессий по содействию учреждениям и органам УИС в работе по реформированию уголовно-исполнительной системы и защите прав человека в местах лишения свободы; совершенствовании координации работы по взаимодействию международных неправительственных и российских общественных организаций (объединений), религиозных конфессий с учреждениями и органами УИС; об информировании общественности о деятельности ФСИН России по реформированию уголовно-исполнительной системы; по совершенствованию нормативной правовой базы, а также созданию условий для соблюдения прав и законных интересов сотрудников, осужденных, лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах; о содействии в получении образования осужденными, социальной реабилитации лиц, освободившихся из мест лишения свободы; взаимодействии с органами государственной власти по защите прав и законных интересов сотрудников, осужденных, лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах; распространении положительного опыта работы учреждений и органов УИС в вопросах защиты прав и законных интересов сотрудников, осужденных, лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах.

 12. В настоящем законе и УИК РФ дан перечень должностных лиц, которые при исполнении служебных обязанностей имеют право посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, без специального разрешения.

 Прежде всего это Президент РФ, который является главой государства, высшим должностным лицом (ст. 80 Конституции РФ), на основе предоставленных ему полномочий осуществляет контроль лично и через соответствующие органы государственной власти за деятельностью соответствующих учреждений и органов государства.

 Председатель Правительства РФ осуществляет исполнительную власть (ст. 110 Конституции РФ). Он вправе контролировать деятельность министерств и ведомств, в том числе тех из них, в структуру которых входят учреждения и органы, исполняющие наказания.

 Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы в соответствии с Федеральным законом "О статусе депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы" имеют право на получение информации о деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций.

 Уполномоченный по правам человека в соответствии с Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", имеет право беспрепятственно посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, в связи с осуществлением своей деятельности по защите прав человека, в том числе в случаях массовых или грубых нарушений прав человека. Уполномоченные по правам человека, назначенные законодательными органами (думами, законодательными собраниями) в субъектах Российской Федерации, вправе без специального на то разрешения посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, расположенные в пределах субъекта Российской Федерации, в котором назначен уполномоченный.

 Президенты и главы правительств субъектов Российской Федерации возглавляют государственную и исполнительную власть, руководят соответствующими министерствами и ведомствами, в структуру и в подчинение которых входят органы и учреждения, исполняющие наказания, обеспечивают охрану общественного порядка на территории субъекта Федерации.

 Главы органов местного самоуправления на основе полномочий, предоставленных ст. 112 Конституции РФ и Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления" (ст. 6) обеспечивают охрану общественного порядка, осуществляют контроль за деятельностью организаций, расположенных на их территории. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 47, 52, 96 УИК РФ решают важные вопросы деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания

 Генеральный прокурор Российской Федерации, прокуроры субъектов Российской Федерации, подчиненные им прокуроры, а также прокуроры, непосредственно осуществляющие надзор за исполнением наказаний на соответствующих территориях, действуют на основе полномочий, закрепленных также в ст. 34 Федерального закона (в ред. от 17 ноября 1995 г.) "О прокуратуре Российской Федерации".

 Наделенные необходимыми полномочиями должностные лица соответствующих структурных подразделений министерств и ведомств, в систему которых входят учреждения и органы, исполняющие наказания, в частности должностные лица ФСИН Минюста России, УФСИН субъектов Российской Федерации также имеют право посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, без специального разрешения.

 Судьи судов, осуществляющих судопроизводство на территории, где расположены учреждения и органы, исполняющие наказания, вправе посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, в соответствии с положениями УПК РФ и УИК РФ.

 Депутатам органов представительной власти субъектов Федерации и членам комиссий, осуществляющим контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, в пределах соответствующих территорий в соответствии с законами о статусе депутатов субъектов Российской Федерации предоставлено право на посещение организаций и учреждений, расположенных на территории соответствующей республики, края или области.

 К членам комиссии относятся представители общественных объединений, которым в соответствии со ст. 23 УИК РФ предоставлено право контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания.

 13. Иные лица и представители средств массовой информации могут посещать указанные учреждения и органы по специальному разрешению администраций или вышестоящих органов управления этими учреждениями.

 Под иными лицами понимаются: священнослужители, которые могут приглашаться осужденными (ч. 4 ст. 14 УИК РФ), родственники, близкие осужденных и иные лица, адвокаты и лица, имеющие право на оказание юридической помощи (ст. 89 УИК РФ), представители различных правозащитных организаций, благотворительных фондов, общественных объединений, оказывающих содействие исправительным учреждениям в их работе и в исправлении осужденных.

 Под представителями средств массовой информации (СМИ) понимаются журналисты СМИ (радио, телевидения), периодических печатных изданий, имеющие соответствующие лицензии и поручения руководителей СМИ и изданий.

 14. Необходимо отметить еще один аспект, который может возникнуть в ходе посещения учреждений и органов, исполняющих наказания. Он касается проведения кино-, фото- и видеосъемок. Прежде всего установлены правовые предписания о съемках объектов этих учреждений, обеспечивающих безопасность и охрану осужденных. В данном случае имеются в виду охранные сооружения исправительных учреждений и арестных домов, технические средства надзора и контроля (ст. 23 УИК РФ) и т.д. Такого рода съемки допускаются с письменного разрешения администрации указанных учреждений и вышестоящих органов.

 Съемка осужденных, их интервьюирование осуществляются только с их согласия в письменной форме. Включение в УИК РФ данной нормы обусловлено двумя причинами. Во-первых, обеспечить правовую и нравственную защищенность самих осужденных, поскольку публикация интервью, широкая демонстрация кино-, видео- и фотоизображения человека, находящегося в местах отбывания наказания, может нанести ему и его близким определенный моральный вред. Во-вторых, оградить средства массовой информации от необоснованных исков со стороны осужденных о причинении им морального ущерба в связи с опубликованием о них кино-, фото-, видеоматериалов или публикаций с упоминанием их фамилий. Такого рода иски до принятия УИК РФ иногда предъявлялись осужденными к средствам массовой информации.