4.4. Попередження і припинення в механізмі  протидії нелегальній міграції.

Серед широкого комплексу різноманітних заходів, спрямованих на протидію нелегальній міграції, особливе місце займають заходи адміністративного примусу.

Адміністративний примус – це, владне, здійснюване в односторонньому порядку й у передбачених правовими нормами випадках, застосування від імені держави до суб'єктів правовідносин, по-перше, заходів попередження правопорушень, по-друге,  заходів припинення правопорушень, по-третє, заходів відповідальності за порушення нормативно-правових настанов [].

У юридичній літературі представлено багато класифікацій примусових заходів. Так, Петров Г.І. розрізняв дві класифікаційні групи: «адміністративні стягнення», під якими він розумів «показові міри» і «міри адміністративного забезпечення», тобто заходи примусового впливу, застосовувані з метою попередження правопорушень або забезпечення виконання органами управління покладених на них обов’язків []. Бахрах Д.Н. вважає, що існує три типи заходів адміністративного примусу: адміністративні стягнення, заходи адміністративного припинення, попереджувальні заходи []. Визнаючи правомірність заходів адміністративного стягнення і заходів адміністративного припинення, професор Клюшниченко А.П. висловлював заперечення з приводу самостійного існування так званих «попереджувальних заходів» []. Павлов Н.А до примусових заходів відносить: адміністративно-попереджувальні заходи, заходи адміністративного припинення, заходи адміністративно-процесуального забезпечення, заходи адміністративного стягнення. Колпаков В.К. виділяє попередження, припинення, та заходи відповідальності []. Заходи адміністративного попередження мають на меті не дати відбутися протиправному діянню, вони застосовуються, коли правопорушення тільки передбачається. Заходи адміністративного припинення спрямовані на те, щоб припинити протиправне діяння, не дати йому розвинутися, мінімізувати збиток. Заходи відповідальності за порушення нормативно-правових настанов застосовуються, коли встановлено склад протиправного діяння, коли діяння є правопорушенням.

Остання класифікація найповніше відповідає вимогам законодавця щодо заходів адміністративного примусу.

Ми приєднуємося до позиції автора щодо наявності трьох самостійних груп заходів адміністративного примусу: а) заходи адміністративного попередження або профілактичні заходи; б) заходи адміністративного припинення; в) заходи відповідальності за порушення нормативно-правових настанов.

 Заходи адміністративного попередження є самостійним видом адміністративного примусу, призначення якого – недопущення адміністративних правопорушень. 

Під профілактикою, попередженням, розуміють діяльність, по-перше, по виявленню і усуненню причин правопорушень, умов та обставин, що сприяють їхньому вчиненню; по-друге, по виявленню осіб, які можуть вчинити правопорушення і застосування до них відповідних заходів впливу. Саме на такому визначенні попереджувальної діяльності грунтується протидія нелегальної міграції.

Профілактика нелегальної міграції потребує відповідного інформаційного забезпечення. Вирішальна роль тут належить інформації про причини й умови, що сприяють її учиненню. Основними її джерелами є: заяви-пояснення нелегальних мігрантів; матеріали контрольних перевірок підприємств та організацій, які приймають або забезпечують обслуговування іноземних громадян; звіти про рейдові перевірки; результати наукових досліджень, аналіз відповідної діяльності органів внутрішніх справ. Важлива інформація про причини й умови, що сприяють нелегальній міграції може бути отримана в результаті вивчення конкретних вчинків.

Робота щодо попередження нелегальної міграції на Україні складається з загальної і  індивідуальної профілактики.

Мету загальної профілактики можна визначити як усунення причин і умов, що сприяють появі нелегальної міграції. В органах внутрішніх справ загальну профілактику в розглядуваній сфері здійснюють різні галузеві служби. Спеціалізована діяльність і неформальна координація їхніх зусиль здійснюється відділами віз і реєстрацій. Основні загальнопрофілактичні функції вони реалізують здебільшого при тісній взаємодії з дільничними інспекторами міліції.

Важливим елементом змісту загальнопрофілактичної діяльності органів внутрішніх справ є реалізація в її процесі управлінських функцій: прогнозування, планування, координація, контроль.

Як відомо, при здійсненні загальнопрофілактичної діяльності значну роль відіграє прогнозування, яке дозволяє виробити об’єктивний погляд на передбачувані зміни в динаміці правопорушень, ефективність вжитих заходів. Однак у більшості випадків ця функція залишається нереалізованою, що спричинено недостатнім інформаційним забезпеченням загальнопрофілактичної діяльності органів внутрішніх справ. У багатьох областях  країни питання прогнозування правопорушень в органах внутрішніх справ відносять до числа другорядних, а збиранню інформації, що має прогностичне значення, як правило, не приділяється належної уваги. Проте це дуже важлива функція профілактики явища нелегальної міграції, і застосування її дасть змогу попередити розвиток нелегальної міграції на Україні.

Так, Відділом паспортної та міграційної роботи в Луганській обл. разом з навчальними закладами було проведено в 1997 р. прогнозування прибуття на навчання іноземних громадян, яке включало: приблизний підрахунок студентів з країн «підвищеного імміграційного постачання», країн Західної Європи та з країн колишнього соціалістичного табору. Після підбиття підсумків 38 бажаючим було відмовлено в запрошенні на навчання, а 108 запрошених, які приїхали, були негайно зареєстровані за місцем проживання, тобто в гуртожитку []. На жаль, функція прогнозування в цьому напрямі не знайшла подальшого розвитку.

Однією з основних управлінських функцій є планування, у ході якого визначаються конкретні профілактичні заходи, терміни їх виконання. Загальнопрофілактична діяльність щодо протидії явищу нелегальної міграції знаходить свій відбиток насамперед у планах роботи органів внутрішніх справ. Плануються такі заходи, як рейди по місцях проживання іноземних громадян з метою виявлення нелегалів, зустрічі працівників органів внутрішніх справ з адміністрацією міністерств, відомств, організацій, що приймають іноземців в Україні, перевірки дотримання правил проживання посадовими особами організацій, що приймають іноземних громадян.

Так, у 1998-1999 рр. здійснювалися цільові операції «Готель», «Гуртожиток», «Мігрант», «Кордон», «Рубіж», «Іноземець» по інтенсивній перевірці дотримання іноземцями паспортно-візових вимог, зокрема в третьому кварталі 1999 р. проведено загальнодержавну операцію «Наступ», метою якої була також профілактика правопорушень цієї категорії осіб [].

Необхідною передумовою успішної загальнопрофілактичної діяльності в протидії нелегальній міграції є узгодження дій різних суб’єктів, які її здійснюють. Нині координаційна функція реалізується на внутрішньовідомчому і міжвідомчому рівнях.

Деякі загальнопрофілактичні заходи, що мають міжвідомчий характер, за пропозиціями органів внутрішніх справ, включаються до відповідних розділів регіональних комплексних планів профілактики правопорушень. Вони передбачають розгляд на  нарадах, з відповідальними по роботі з іноземними громадянами в вузах, стану і вжитих заходів для скорочення порушень правил перебування іноземних громадян, виявлення нелегальних мігрантів, звіт керівників організацій, що мають в штаті своєї фірми іноземців, питання підвищення ефективності засобів масової інформації в попередженні правопорушень і протидії поширенню явища нелегальної міграції.

Великі можливості відкриває міжвідомча координація загальнопрофілактичної діяльності. Так, у 1999 р. Прикордонними військами України спільно з іншими міністерствами і відомствами проведено шість спільних прикордонних операції щодо виявлення нелегальних мігрантів, перевірено 10831 документів мігрантів [].

 Важливою формою загальнопрофілактичної діяльності є безпосередні зустрічі співробітників органів внутрішніх справ з колективами підприємств, організацій, де працюють іноземні громадяни. У ході таких зустрічей співробітниками міліції роз’ясняються норми чинного законодавства, що регулює правовий статус іноземних громадян, даються пропозиції адміністрації підприємств з питань поліпшення забезпечення дотримання ними правил перебування в Україні.

Важливі профілактичні завдання розв’язуються органами внутрішніх справ у процесі проведення рейдів по дотриманню встановлених правил реєстрації адміністрацією готелів, гуртожитків, санаторіїв чи будинків відпочинку, що обслуговують іноземних громадян.

Одним з дієвих засобів профілактики правопорушень і виявлення розшукуваних осіб є комплексні відпрацювання по виявленню нелегальних мігрантів в обласних центрах, а також великих промислових містах із складною оперативною обстановкою. Для проведення цих заходів максимально залучаються працівники всіх служб органів внутрішніх справ, працівники ЖЕК, ЖК, ЖКО тощо. Такі перевірки проводилися в Донецьку, Одесі, Чернігові, Києві, Львові, Дніпропетровську, Луганську.

 Найважливішими профілактичними заходами, проведеними працівниками міліції, є: обходи і перевірки місць можливого скупчення нелегальних мігрантів, студентських гуртожитків, готелів, приватних квартир, ринків, фірм, які мають у своєму штаті іноземців, що виконують певні обов’язки і отримують заробітну плату. Працівники ВПР та МР проводять бесіди - навчання з відповідальними за роботу з іноземними громадянами в навчальних закладів, керівниками фірм, які беруть на роботу іноземців.

Так, у 1999 р. в Харківській обл. працівники ВПР та МР провели бесіди з 14 відповідальними за роботу з іноземними громадянами в навчальних закладах, у Дніпропетровській – 16, Запорізькій –7, м. Київ — 24[]. Проведення цих заходів покладається на дільничних інспекторів і працівників служби охорони громадського порядку, у першу чергу на співробітників паспортних апаратів.

МВС приділяє постійну увага організації профілактичної роботи в даному напрямі, особливе значення надає підвищенню ролі в цій важливій справі дільничних інспекторів міліції. У всіх областях із цією категорією співробітників проведено заняття, прийнято заліки із знання нормативних актів по боротьбі з нелегальною міграцією. Працівники ВПР і МР, регулярно буваючи на громадських пунктах охорони порядку, адміністративних ділянках, роблять теоретичну і практичну допомогу дільничним інспекторам у проведенні заходів щодо виявлення нелегальних мігрантів, не рідше одного разу на місяць проводять з ними заняття по вивченню нормативних документів.

Так, у 1999 р. працівниками ВПР і МР м. Києва разом з дільничними інспекторами було здійснено 169 перевірок приватних підприємств, проведено роботу з директорами та їх заступниками щодо додержання правил перебування іноземців, правил прийому їх на роботу, 14 перевірок промислових ринків та проведено бесіди з іноземцями, які там працюють і мають дозвіл на працевлаштування, 126 перевірок приватних підприємств, власниками яких є іноземні громадяни, 10 іноземних представництв. Це на 25 % більше ніж за попередній рік.[]

 При підготовці планів роботи дільничних інспекторів передбачаються заходи щодо перевірки місць, де найбільш ймовірні скупчення нелегалів (будинки і квартири, власники яких постійно здають житлові помешкання під найманням). З метою контролю за роботою дільничних інспекторів плануються повторні перевірки, з урахуванням  оперативної обстановки і наявної інформації. Ці перевірки проводяться, як правило, разом із дільничним інспектором.

Так, у 1999 р. дільничними інспекторами м. Києва здійснено 536 заходів щодо перевірки місць знаходження нелегальних мігрантів і 1798 перевірок щодо додержання правил перебування іноземних громадян [].

На сьогоднішній момент «Програмою боротьби з нелегальною міграцією на 2001-2004 рр.» передбачено додаткові заходи профілактики, а саме:

   З метою запобігання порушенням законодавства про правовий статус іноземців, розкриття і припинення злочинів, інших правопорушень, що вчиняються іноземцями та особами без громадянства, у тому числі у співучасті з громадянами України, зміцнення контролю за створенням і функціонуванням спільних підприємств, компаній, сфера діяльності яких пов'язана з іноземним туризмом, навчальних закладів, що здійснюють підготовку іноземців та осіб без громадянства, забезпечити не рідше одного разу на рік проведення таких цільових профілактичних заходів: "Кордон", "Рубіж", "Підприємець"  "Іноземець", "Мігрант", "Студент", "Турист" та інш.

   Найбільш поширеними формами індивідуально-профілактичної діяльності є контроль за поведінкою і постановка на облік іноземців-правопорушників, проведення контрольних перевірок та бесіди з іноземними громадянами та їх родинами, які мають намір виїхати в країни Західної Європи будь - яким шляхом, хоча в даний час не порушують законодавства України.

Так, дільничними інспекторами Залізничного району м. Києва було здійснено в першому кварталі 1999 р. 68 перевірок іноземців та їх сімей, які проживають на території Залізничного району. В результаті перевірок виявлено 37 іноземців, у 11 закінчилася дія національного паспорта, 21 проживали із закінченим терміном дії візи, 4 не мали при собі національного паспорта, це на 0,5 % більше ніж у минулому кварталі [].

Таким чином, заходи адміністративного попередження, щодо протидії нелегальній міграції, використовуються суб’єктами  протидії цьому явищу, але зростання кількості нелегальних мігрантів дає підстави для висновку, що ці заходи недостатньо ефективні. В зв’язку з цим, пропонуємо ряд додаткових заходів профілактики, а саме:

По-перше, у ході контролю щодо дотримання іноземцями та особами без громадянства встановлених правил в’їзду в Україну, виїзду, перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію, дільничні інспектори та інші співробітники міліції, які здійснюють охорону громадського порядку, повинні проводити співбесіди з іноземцями та особами без громадянства з метою перевірки наміру їх подальших планів на життя і перебування на Україні. Незважаючи на те, що документи, які подає особа, можуть бути в порядку, існує можливість, що справжні наміри особи відрізняються від тих, що написано у візі або заявляються опитаними. Якщо в результаті цього опитування виявиться, що в них немає підстав для подальшого перебування в країні, вони мають бути видворені з країни, бажано добровільно або процедурою видворення в країну їхнього походження чи останнього місця перебування. Це необхідно для того, щоб застерегти іноземців від спроб транзитного перетинання України. Доведення того, що успішний в'їзд в Україну не є ознакою «безперешкодного подолання одного з етапів просування на захід», можливо, зупинить їхні наміри. Цей захід профілактики потребує уважного, зацікавленого і дуже ретельного підходу співробітників внутрішніх справ до осіб, з якими вони проводять бесіду. При опитуванні необхідна обізнаність щодо психології іноземних громадян, яка пов'язана з особливостями їхнього менталітету, віри сповідання, рівня виховання й освіти.

По-друге, одночасно з виступами в пресі, на радіо, телебаченні необхідно впровадити такі форми роботи, як підготовка і поширення серед іноземців збірок з викладом норм чинного законодавства, що регулює основні права й обов’язки іноземних громадян в Україні, проводити бесіди з іноземцями про необхідність суворого дотримання законодавства.

По-третє, профілактично-виховні заходи повинні здійснюватися на комплексній основі, разом з організаціями і установами, що приймають іноземних громадян в Україні. До їхнього проведення доцільно залучати також існуючі об’єднання іноземних громадян.

По-четверте, для протидії нелегальній міграції необхідне створення національної комп’ютерної бази даних з відповідними показниками на усіх власників документів.

По-п’яте, для одержання більш повних статистичних даних щодо роботи з виявлення нелегальних мігрантів пропонується до статистичних звітів про роботу дільничних інспекторів внести додаткові показники, що сприяли б відображенню реальної картини зростання або спаду нелегальної міграції на місцях, а також виявленню ефективності тих або інших видів протидії цьому явищу.

Наприклад: 1. Виявлено нелегальних мігрантів: а) без документів і візи, б) із простроченою візою і реєстрацією, в) позбавлені статусу біженців. 2. Проведено бесіди з іноземними громадянами по визначенню мети перебування: а) мета перебування відповідає вчинкам, б) мета чітко не визначена, в) запропоновано добровільно залишити межі держави.

Міри адміністративного припинення в сфері протидії нелегальній міграції – це примусове припинення правопорушень і запобігання їхнім шкідливим наслідкам.

Міри адміністративного припинення створюють умови і забезпечують можливість застосування заходів адміністративного стягнення і звичайно передують їм.

Міри адміністративного припинення закріплюються у нормативному порядку. Прикладом такого закріплення може служити ст. 260 КУАП України []: «з метою припинення адміністративних правопорушень, коли вичерпано інші заходи впливу, встановлення особи, складення протоколу про адміністративне правопорушення у разі неможливості складення його на місці вчинення правопорушення, якщо складення протоколу є обов’язковим, забезпечення своєчасного і правильного розгляду справ і виконання постанов по справах про адміністративні правопорушення допускаються адміністративне затримання особи, особистий огляд, огляд речей і вилучення речей та документів». Заходи адміністративного припинення застосовуються до іноземців, якщо вони порушують правила в’їзду, виїзду з України і транзитного проїзду через її територію, а також правила перебування на Україні.

Для припинення правопорушень і запобігання шкідливим наслідкам у сфері нелегальної міграції використовуються: адміністративне затримання, вилучення підроблених документів, огляд особистих речей.

Адміністративне затримання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, закон дозволяє проводити лише спеціально уповноваженим на те органам (службовим особам).  Значна частина адміністративних затримань здійснюється органами прикордонних військ при порушенні прикордонного режиму або режиму в пунктах пропуску через державний кордон.

Таблиця 2.1. Порушення прикордонного режиму України іноземцями [].