4.1. Поняття адміністративно-правового механізму протидії нелегальній міграції.

Для визначення взаємодіючих частин цілого фахівцями багатьох галузей знань застосовується терміт «механізм». Він також широко використовується юристами-правознавцями.

Так, М. Г. Александров ввів у літературу термін «механізм правового впливу». Він визначив його шляхи та форми, обгрунтувавши що до останніх належить встановлення заборон певних дій, правоздатності суб’єктів права, а також компетенції певних органів та їхніх посадових осіб і взаємозв’язків між учасниками суспільних відносин у вигляді правовідносин [].

Алексєєв С.С. [] виділяє «механізм правового регулювання» як узяту в єдності всю сукупність юридичних засобів, за допомогою яких забезпечується правовий вплив на суспільні відносини. При цьому автор вважає, по-перше, що поняття «механізм правового регулювання» – це категорія, яка повинна охопити всі правові засоби. По-друге, «механізм правового регулювання» не тільки «збирає» їх, але і «розставляє їх по своїх місцях», у результаті чого, «перед нами виявляються не розрізнені явища (норми, тлумачення, юридична техніка і т.д.), а цілісний механізм, кожна частина якого, що взаємодіє з іншими, виконує свої специфічні функції» []. По-третє, «механізм правового регулювання» припускає і характеристику стадій правового впливу, ті динамічної сторони правового регулювання.

Таким чином, С. С. Алексєєв до елементів механізму правового регулювання відносить: юридичні норми, правовідносини, акти реалізації суб’єктивних юридичних прав і обов’язків, нормативні юридичні акти, правову культуру і правосвідомість. У цьому переліку наявні всі правові явища, які так чи інакше врегульовано впливають на суспільні відносини.

Вітченко А.М. [] до елементів механізму правового регулювання відносить норми права різного призначення, акти застосування права і діяльність організацій та посадових осіб по втіленню їх у життя.

Курагін Г.Г. [] до елементів механізму відомчого правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ відносить: відомчі норми, що містяться в нормативних актах МВС; індивідуальні правові акти МВС; практичну діяльність (дії) апаратів і служб міністерства по забезпеченню реалізації відомчих норм, індивідуальних правових актів МВС.

Веремєєнко І.І. [] механізм адміністративно-правового регулювання в сфері охорони громадського порядку визначає як сукупність адміністративно-правових засобів впливу на суспільні відносини по забезпеченню особистої і суспільної безпеки, що складаються в процесі виконавчо-розпорядницької діяльності держави, у результаті якої створюється правоохоронний юридичний режим. Таким чином, до складу механізму правового регулювання як його невід’ємну частини він включає не діяльність державних і громадських організацій, а акти громадських і державних організацій, спрямовані на перетворення юридичних норм у соціальну практику.

Горшеньов В. М. [] зробив в одному зі своїх досліджень висновок, що під механізмом правового регулювання маються на увазі способи впливу, реалізації права, а також проміжні ланки - правосуб’єктність, юридичні факти та правовідносини, які переводять нормативність права в упорядкованість суспільних відносин.

Казимірчук В.П. [] аналізує механізм дії права як систему соціальних факторів і методів соціально-правового впливу .

Мухтарова А. К. [] окреслює механізм правотворчості як конструкцію складного порядку. Це синтетичне поняття, що включає механізм здійснення правотворчої діяльності, суб’єкт правотворчості, правила й основні напрями його роботи, критерії її зрілості.

Тихомиров Ю.А. [] аналізує механізм соціального управління, як спосіб організації та функціонування управління, що виражається у висуванні обгрунтованих цілей, створенні та розвитку керуючої системи, покликаної здійснювати в ході управлінського процесу досягнення цілей. У широкому розумінні механізм управління являє собою процес погодженого впливу суб’єктів управління на явища навколишньої соціальної дійсності. Він є своєрідним зовнішнім і до того ж  динамічним проявом управління, що без цього перебуває ніби в потенції.

 Механізм управління, на думку автора, складається з окремих елементів. По-перше, з системи управління, яка характеризує, з одного боку, складний суб’єкт управління й організацію взаємодії більш простих суб’єктів, з другого, – зі сполучення демократії та управління, що виражається в характері та формах участі працюючих у здійсненні функцій управління По-друге, з соціальних і особливо правових норм, за допомогою яких забезпечуються змістовність впливу і зв’язку в управлінні. По-третє, зі способів визначення цілі на основі пізнання керованих процесів. По - четверте, з управлінського процесу як циклу, де етапи змінюють послідовно один одного, дій керуючої системи по досягненню цих цілей, що завершується оцінкою ефективності управлінського впливу.

Юзьков Л.П [] Механізм державного управління окреслює, як саму організацію, процес практичного здійснення управління. Ця організація є складною функціонуючою системою і включає три найважливіших елементи: суб’єкти управління; об’єкти управління; взаємодію суб’єктів і об’єктів управління.

Ці елементи вказують на статику і динаміку механізму державного управління. Статику визначають суб’єкти й об’єкти управління, які становлять його матеріально-структурну основу. А комплекс взаємодій суб’єктів і об’єктів, які відбуваються за принципом прямого й зворотного зв’язків, становить функціональну (динамічну) основу.

Голосніченко І. П. [] механізм правового впливу аналізує, як систему взаємозв’язаних і взаємозумовлених елементів, які поділяються на три групи: засоби впливу, проміжні ланки й об’єкти впливу. До першої з них входять правові принципи, норми, джерела права, правовідносини. До другої - правосвідомість, правова культура; до третьої - акти реалізації норм.

Колпаков В.К. [] аналізує механізм забезпечення правового режиму, як частину режиму законності, що містить у собі: а) організаційно-структурні формування; б) організаційно-правові методи.

Усі вище наведені судження не є незаперечними. Досліджуючи механізм правового регулювання, Протасов В.Н. [] вважає, що категорію “механізм правового регулювання” в тому вигляді, в якому вона народилася й існує, варто вважати не завершеною правовою конструкцією, а стадією до системного, передсистемного осмислення правової дійсності. Категорія «правова система», що виступає метою, результатом і одночасно інструментом системного вивчення правової дійсності, саме і покликана вирішити ті завдання, що свого часу були поставлені перед поняттям «механізм правового регулювання». Адже розробка категорії «правова система» була зумовлена не тільки широкою постановкою системних досліджень у філософській науці і наявному досвіді застосування системного підходу до деяких окремих питань правознавства, але і, насамперед, певним незадоволенням станом синтезу правової думки.

Таким чином, аналіз перелічених точок зору показує, що функціонування правової системи держави забезпечується комплексом державно-правових механізмів. На сьогоднішній день детерміновані такі правові механізми: механізми правового регулювання; механізми дії права; механізми правотворчості; механізми соціального управління; механізми правового впливу; механізми державного управління; механізми забезпечення правових режимів.

До групи механізмів забезпечення адміністративно-правових режимів належить механізм протидії нелегальній міграції.

Для розуміння суті державно-правових механізмів необхідно мати чітке уявлення про правові режими.

Під правовим режимом мається на увазі [] комплекс суспільних відносин певного виду діяльності, закріплений юридичними нормами і забезпечений сукупністю юридично-організаційних засобів. Він задається параметрами подвійного роду: по-перше, особливою спеціальною значущістю суспільних відносин, їхніми специфічними цілями і завданнями; по-друге, використанням особливих принципів, форм і методів діяльності, що відбиваються в системі прав і обов’язків суб’єктів.

Категорія режимів хоча і не є новою для юридичної теорії і практики, але в той же час її не можна віднести до досить розроблених правових явищ.

Так, Колпаков В.К. [] розглядає «законність» як специфічний державно-правовий режим, за допомогою якого забезпечується загальнообов’язковість юридичних норм у суспільстві та державі. Її сутність полягає в підпорядкуванні розпорядженням правового характеру.

Бахрах Д.Н. [] дуже докладно зупиняється на спеціально-правових режимах.

Тихомиров Ю.А. дає визначення адміністративно-правового режиму, аналізує його види. Так, адміністративно-правовий режим є специфічний порядок діяльності суб’єктів права в різних сферах державного життя. Практика свідчіть, що цей порядок встановлюється законами та підзаконними актами і спрямований на їх суворо цільову і функціональну діяльність на тих ділянках, де потрібні додаткові засоби для підтримки необхідного державного стану. Автор дає класифікацію адміністративно-правових режимів за критерієм цілі режимів: Перша група охоплює адміністративно - правові режими для визначення державних станів (надзвичайного, воєнного становища, охорони державних кордонів, митних кордонів, регулювання зовнішньоторговельної діяльності, включаючи протекціонізм тощо). Друга група включає функціональні адміністративно-правові режими, покликані забезпечувати функції управління і сфери діяльності (податкової, санітарної, екологічної тощо). Третя група режимів – це легалізуючи режими, що стосуються як офіційної реєстрації юридичних і фізичних осіб, так і регламентації нормативних вимог до видів діяльності [].

Різні правові режими закріплюються в діючих нормативних актах. Аналіз законодавства України дозволяє виділити нам основні адміністративно-правові режими:

надзвичайного становища []; особливого і воєнного становища []; таємності []; митний: а) загальний; б) спеціальний []; режим охорони кордону []; спеціальних економічних зон []; оподатковування []; законності []; спеціальний територіальний; особливий режим територій у місцях розташування уранових об’єктів []; державної служби []; режим адміністративного нагляду; режим об’єктів дозвільної системи []; паспортний; перебування іноземців []; режим функціонування підприємств []; режим охорони зон електромереж []; воєнного часу; воєнного стану []; режим особливого періоду []; режим територій з особливим режимом захисту рослин []; спеціальний режим інвестиційної діяльності []; протипожежний []; санітарний режим територій України; майна державного підприємства [], власності [], в тому числі, важливе місце належить міграційному режиму, регулювання якого здійснюється на конституційному рівні [].

Дослідники міграційних процесів вживають термін «міграційний режим» [], однак, визначення такого режиму не дають. На нашу думку, міграційний режим - це адміністративно-правовий режим, у рамках якого здійснюється регулювання міграційних потоків і попередження незаконного в’їзду іноземців на територію України.

Міграційний режим установлюється для регулювання міграційних потоків, подолання негативних наслідків міграції, що розвиваються стихійно, створення умов для безперешкодної реалізації прав мігрантів, а також забезпечення гуманного відношення до осіб, які шукають захисту на території України.

У рамках міграційного режиму регламентуються правила в’їзду, тимчасового перебування, пересування на території України для іноземних громадян; виїзду та в’їзду в Україну громадян України.

Встановлення і підтримка цього режиму забезпечується за допомогою різних механізмів, серед яких ми виділяємо механізм протидії нелегальній міграції.

На нашу думку, цей механізм містить у собі:

1) систему правових актів, що є основою функціонування механізму;

2) організаційно-структурні формування механізму;

3) організаційно-правові способи протидії нелегальній міграції.

Розглянемо кожний з вищевказаних компонентів механізму протидії нелегальній міграції:

Система правових актів.

У процесі розбудови держави в Україні вже закладено основи щодо протидії цьому явищу — є нормативні акти.

Правову основу протидії нелегальній міграції крім конституційних норм становлять закони «Про правовій статус іноземців» [], «Про біженців» [], «Про імміграцію» [], «Про державний кордон України» [], «Про прикордонні війська України» [], «Про порядок виїзду та в’їзду в Україну громадян України»[], «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо боротьби з нелегальною міграцією»[], а також Укази Президента України «Про додаткові заходи щодо зміцнення законності та правопорядку в Україні» від 5 серпня 1996 р. № 628/96 [], «Про невідкладні заходи щодо усунення порушень законності та правопорядку в Автономній Республіці Крим» від 26 червня 1995 р. № 487/95 [], «Про Основні напрями соціальної політики на 1997-2000 роки» від 18 жовтня 1997 р. № 1166/97 [], «Про Комплексну цільову програму боротьби зі злочинністю на 1996-2000 роки» від 17 вересня 1996 р. № 837/96, «Національна програма боротьби з корупцією», затверджена Указом Президента від 10.04.1997 р. [], постанови Кабінету Міністрів України «Про Правила в’їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію» від 29 грудня 1995 р. [], «Положення про прикордонний режим» від 27.07.1998 р. [], Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Програма боротьби з нелегальною міграцією на 2001-2004р.». та ін.

Організаційно-структурні формування протидії нелегальній міграції

Організаційно-структурні формування протидії нелегальній міграції, тобто суб’єкти, що здійснюють  протидію нелегальній міграції класифікуються:  1. Державні органи. 2. Органи місцевого самоврядування. 3. Громадські організації. 4 Міжнародні представництва.

Водночас, це: 1. Спеціально створені. 2. Суб’єкти, для яких цей вид діяльності є основним, поряд з іншими, тобто один з основних. 3. Суб’єкти, для яких цей вид діяльності є супутнім.

Організаційно-правові способи протидії нелегальній міграції.

Термін «способи» вживається в адміністративно-правовій літературі стосовно механізму забезпечення правового режиму законності досить часто.

Зокрема, він уживається Овсянко Д. М. [], Колпаковим В.К. [], Кармолицьким А.А. [].

Організаційно-правові способи - це види діяльності організаційно-структурних формувань, практичні прийоми, операції, форми роботи, що ними використовуються для забезпечення законності.

Залежно від змісту, характеру, особливостей застосування, юридичних наслідків розрізняють такі способи забезпечення законності: а) контроль; б) нагляд; в) звернення до державних органів із заявами, пропозиціями, скаргами з питань забезпечення законності.

Практика свідчить про те, що застосування перелічених способів є досить надійною гарантією забезпечення законності в управлінській діяльності держави [].

Важлива роль у забезпеченні взаємодії названих компонентів, а отже і функціонуванні всього механізму в цілому, належить інформації.

Інформація - це частина знання, яка використовується для управління, для орієнтиру, для активної дії []. У такому розумінні інформація не просто зведення, повідомлення, дані, а лише ті, що являють собою перевірений суспільно-історичною практикою і засвідчений логікою результат процесу пізнання дійсності, адекватний її відбиток у свідомості людини [], тобто знання.

Разом з тим, інформація не взагалі знання, а лише його частина, використовувана для керуючого впливу. Будучи однієї з фундаментальних категорій кібернетики, інформація нерозривно зв’язана з управлінням і розглядається тут як чинник організації різних динамічних систем. Сама ж кібернетика нерідко визначається як наука про закони одержання, збереження, передачі і перетворення інформації []. У соціальному управлінні роль інформації аналогічна. Його механізми виконують своє призначення тому, що їхню найважливішу приналежність складають інформаційні процеси []. Інформація є засобом передачі, зв’язку всіх компонентів механізму. Отже, вона є чинником, що забезпечує існування систем і управління в них. Тому будь-які її дослідження проходять через розуміння управлінських систем у яких вона циркулює.

Представлений механізм протидії нелегальній міграції не є конгломератом, а є цілісною управлінською системою, якій притаманні основні системо-утворюючі ознаки. Питання про ознаки системи не раз порушувались у роботах Афанасьєва В.Г., Маркова М., Рассолова М.М., Тихомирова Ю.А., Козлова Ю.М. та ін. [], Колпакова В.К. [].

Ознаками системи є[]:

1. Єдність системи щодо середовища (цілісність) і різноманітність зв’язків із середовищем, характер яких робить її підсистемою іншої, більш складної системи.

2. Наявність у системи не менш як двох компонентів, що взаємодіють між собою.

3. Інтегрування компонентів системи, у результаті чого, ціле (система) забезпечується такими властивостями і характеристиками, які відсутні в окремо взятих її складових, тобто наявність у системи інтегративних якостей.

4. Наявність усередині системи протиріч, які виступають рушійною силою її саморозвитку, породжують необхідність самоврядування, цілеспрямованого впливу однієї підсистеми (керуючої) на іншу (керовану).

5 Історичність системи, тобто її розвиток у часу.

Наявність усіх вищевказаних ознак системи в механізмі протидії нелегальній міграції дає нам можливість довести, що механізм протидії нелегальній міграції є системою.

По-перше, правова система містить численні підсистеми, у тому числі й систему протидії правопорушенням, а ця у свою чергу наповнена підсистемами, що мають свою спрямованість. Однією з її підсистем є система протидії нелегальній міграції, що також ділиться на ряд підсистем, зокрема, на підсистему  протидії незаконним проживанням на Україні; з незаконним перетинанням кордону, порушеннями правил реєстрації; з нелегальною маятниковою міграцією. Таким чином, механізм протидії нелегальній міграції має різноманітні зв’язки із середовищем, характер яких робить її підсистемою іншої, більш складної системи.

По-друге, протидія нелегальній міграції не є обмеженою одним елементом механізму, тому що кожний із компонентів не має можливості результативно впливати на явище нелегальної міграції самостійно. Так, нормативно-правові основи досліджуваного механізму не можуть самостійно впливати на проблему нелегальної міграції, у зв’язку з тим, що іноземці, які прибувають на Україну, не знають законодавства щодо правил в’їзду та перебування на Україні, інші нормативні акти. По-третє, тільки взаємодія компонентів утворить специфічну правову діяльність, спрямовану на  протидію нелегальній міграції, яка є інтегративною якістю системи.

По-четверте, рушійна сила - це ті протиріччя, що виникають між структурними елементами, тобто недоліки в правовому регулюванні, які не дозволяють ефективно функціонувати структурі, виробленню нових внутрішньоструктурних способів впливу на нелегальну міграцію, що вимагають правового закріплення.

Так, прийнята норма щодо видворення не ефективна на практиці, оскільки неврегульоване питання по витратах, зв’язаних з видворенням, тому необхідне уточнення цієї норми, що сприятиме вдосконалюванню системи.

По-п’яте, механізм протидії нелегальній міграції -  історичне явище, воно не є обмеженим, тобто воно розвивається в часі та має свою історію.

Таким чином, ми можемо сказати, що механізм протидії нелегальній міграції є системним явищем, яке належить до групи механізмів по забезпеченню адміністративно-правових режимів.