2.1. Визначення та сутність міграційної політики.

 У колишньому Радянському Союзі наукові дослідження міграції  стосувалися тих форм міграційної політики, які були пов'язані з зайнятістю населення і відповідно з перерозподілом трудових ресурсів. Міграційна політика, як частина діяльності держави, тісно пов'язувалася з політикою розміщення продуктивних сил, житлового будівництва, відтворення населення та ін. Одночасно міграційну політику розглядали в якості елемента національної та аграрної політики.

На думку Б.С.Хорева [ ], міграційна політика це система умов, способів і заходів управління міграційною рухливістю населення. Близьким до цього є формулювання А. Хомри [ ]: Міграційна політика - це комплекс розробок і заходів, направлених на формування необхідних потоків і необхідної інтенсивності міграції населення. В.М.Моісеєнко [] розглядає міграційну політику у вузькому  та широкому змістах: як вплив держави на міграційні процеси шляхом їхнього урегулювання. Підсумовує ці підходи до визначення міграційної політики точка зору Л.Л.Рибаковського - міграційна політика являє собою систему загальноприйнятих на рівні керування ідей і концептуально об'єднаних засобів, за допомогою яких насамперед держава, а також його суспільні інститути, дотримуючись визначених принципів, які відповідають конкретно-історичним умовам країни, припускають досягнення цілей, адекватних як цьому, так і наступному етапу розвитку суспільства. Слід зазначити, що більшість авторів, у тому числі і Л.Л.Рибаковський [] розглядали міграційну політику як частину демографічної політики, поряд з репродуктивною і самозберегаючою. Мета міграційної політики конкретизувалася виходячи з трьохстадійного уявлення про міграційний процес: перша стадія (вихідна) - формування міграційної рухливості; друга стадія (основна) - переселення, і третя стадія (заключна) - приживаність.

Вважалося, що міграційна політика переслідує цілі, які носять сопідпорядкований, стосовно демографічної політики, характер, і визначаються загальними економічними, політичними і соціальними задачами. Ціль міграційної політики, має свої політичні задачі, які відображають бачення середини 80-х років, вони сформульовані Л.Л.Рибаковським, а саме:

1. Активізація імобільної міграційної рухливості, тобто швидко зростаючого населення, яке переважно проживає в сільській місцевості, щоб на цій основі істотно підвищити ступінь реалізації спроможності до переселення.

2. Подальше підвищення рівня приживаності новоселів у районах інтенсивного економічного освоєння, розташованих, як правило, на сході і півночі країни, де поки ще не здійснений процес формування постійного складу населення.

3. Раціоналізація напрямків і масштабів територіального переміщення населення ... має два аспекти: для сільської місцевості багатьох районів країни вона полягає в скороченні міграційного відтоку населення, тобто, зниження ступеня реалізації його міграційної рухливості; а для великих і особливо столичних міст - в обмеженні міграційного напливу, досягненні раціональних співвідношень у джерелах демографічної динаміки»[].

Відокремлено до перерахованих вище підходів щодо визначення міграційної політики знаходиться її формулювання у В.А.Іонцева [], завдяки розгляду автором міжнародних міграцій: міграційна політика є система політичних заходів, постанов, законодавчих актів і угод (спочатку двосторонніх, а потім і багатосторонніх) між…державами по регулюванню міграційних потоків.... Вона заслуговує увагу внаслідок того, що автором акцентовані політично-правові моменти, які якісно відрізняють дане визначення від вже наведених.

Міграційна політика - процес багатоплановий. Він є предметом вивчення багатьох наук - соціології, демографії, історії, психології, права та інших, і вимагає міждисциплінарного підходу. Дійсне дослідження ставить за ціль розгляд міграційної політики як предмета правового аналізу.

У дослідженні міграційної політики, право нарівні з іншими науками має свій специфічний предмет дослідження, пов'язаний з вивченням заходів у сфері державного управління по регулюванню міграційних процесів.

На нашу думку, міграційна політика являє собою комплекс заходів, які відносяться до сфери державного управління, і включають процес прийняття рішень, який врегульований правовими нормами, контрольований представницькою владою і спрямований на упорядкування міграційних процесів.

Об'єктом міграційної політики є міграція.

Відносячи міграційну політику до сфери державного управління, необхідно розглянути такі її сторони як діяльність державно-правових інститутів, їх взаємодію по проведенню державної міграційної політики, а також нормативну базу, як основу проведення політики. Відокремлюється саме елемент управління оскільки ця складова найбільш важлива, в остаточному підсумку вона виявляється  домінуючим елементом в системі політичної влади, тобто яка задає мету,  і є  інструментарієм міграційної політики.

Початковий розгляд державної міграційної політики буде неповним, якщо не зупинитися на диверсифіцируємому ефекті державної міграційної політики. Ефект диверсифіцируємої міграційної політики перебуває в тому, що вона є складовою частиною як внутрішньої, так і зовнішньої політики України. У цьому змісті міграційна політика є сукупною частиною напрямків зовнішньополітичної, економічної, демографічної, соціально-інтеграційної, соціально-культурної, правової і ін. діяльності держави, її структур і інститутів. Міграційна політика дає зразок взаємозв'язку і взаємозалежності внутрішньої і зовнішньої політики держави.

Дане розуміння державної міграційної політики є необхідною основою для виділення функцій міграційної політики:

 1. Функція регулювання міграційних процесів. У цьому змісті міграційна політика є сукупним впливом на міграційні потоки з метою їхнього упорядкування, яке здійснюється через створення відповідних соціально-економічних умов, прийняття законів і підзаконних актів, ціллю внутрішньополітичних  інтересів яких є дотримання державних інтересів України, а  зовнішньополітичних — за допомогою  двосторонніх і багатосторонніх договорів — урегулювання загальних проблем міграції в світі.

2. Функція раціоналізації виникаючих протиріч, які реалізуються через пошук консенсусних рішень у конфліктних ситуаціях за допомогою створення механізму визначення позицій сторін по суперечливим питанням і гармонізації регулятивних направлень політичної системи, що виявляються в зменшенні соціальної напруженості серед різних категорій мігрантів при дотриманні державних інтересів України.

3. Функція державної міграційної політики (інтегративна). У внутрішньополітичному аспекті вона виражається через процес включення змушених мігрантів в українське суспільство, охоплюючи одержання ними громадянства України, а також сприяння в облаштованості на новому місці проживання, створення робочих місць, іншої соціальної підтримки (стипендій, пенсій, посібників). В зовнішньополітичному аспекті інтегративна функція державної міграційної політики виявляється через вироблення і проведення погодженої міждержавної міграційної політики в рамках СНД, а також у підтримки контактів з міжнародними і закордонними урядовими і неурядовими (суспільними, релігійними) організаціями, заснуваннями і фондами з метою захисту і здійснення прав мігрантів, а також попередження і припинення нелегальної міграції.

4. Функція мобілізації людських ресурсів державної міграційної політики є вираженням соціальної динаміки. Дана функція дозволяє використовувати міграційну політику як важливий чинник у відновленні соціуму.

На думку західних дослідників міграційної політики, зокрема Томаса Хаммара - міграційна політика... є продукт політичної системи[].

Явища, породжувані політичною системою суспільства за принципом зворотних зв'язків, впливають на формування навколишнього середовища, що у свою чергу, впливає на політичну систему в розподілі продуктів влади. Так, з однієї сторони міграційна політика в колишньому СРСР ефективно вирішувала задачі забезпечення трудовими ресурсами при зниженні рівня праценадлишок, і, начебто дозволяла прогнозувати та управляти тим або іншим ступенем ефективності масштабами міграції, однак, з іншого боку, саме колишня міграційна політика і послужила причиною тієї міграційної ситуації, коли понад 2,5 млн. українців виявилися за межами власної етнічної території. Ця ситуація доводить, що міграційна політика повинна бути розглянута в суворо визначеній системі координат, і повинна містити в собі мету і задачі міграційної політики ортогонально детерміновані умовами навколишнього середовища політичної системи суспільства.

Розглянемо принцип дії політичної системи України в контексті виробітки нею державної міграційної політики, для цього нам необхідно уточнити компоненти загального навколишнього середовища української політичної системи, тому що саме вона формує вхідні фактори, такі як вимоги і підтримку.

Загальне навколишнє середовище політичної системи складається з двох частин: в середині суспільства і поза суспільним соціальним середовищем.

У внутрішньогромадському навколишньому середовищі, можливо виділити наступні системи і підсистеми, які впливають на виробітку державної міграційної політики:

1) Економічна система України, яка знаходиться в стані реформування, характеризується: по-перше створенням умов для вступу України на міжнародний ринок праці, і, як наслідок — посилення потоків трудових міграційних за кордон. Ця тенденція має як позитивні, так і негативні сторони. Позитивні перебувають у тому, що можливо використання зовнішньої трудової міграції для формування перспективної професійно-кваліфікованої структури зайнятих у народному господарстві і придбання досвіду роботи в умовах ринкової економіки (підтримка). Негативна сторона полягає в посиленні відтоку за рубіж носіїв дефіцитних професій, що тягне незбалансованість українського ринку праці: неотримання валютних надходжень від українських громадян, які працюють за кордоном, внаслідок неконтролюємого державою надходження валютних коштів. Необхідність вирішення цих задач виражається у формі вимог до політичної системи: дотримання державних інтересів України, впливу держави на структуру еміграційних-імміграційних потоків з метою збереження професійно-кваліфікаційного потенціалу країни, економічна криза, припинення фінансування ряду державних програм, згортання виробничого і житлового будівництва внесло векторні корективи у внутрішню українську міграцію, в якій у даний час відбувається переорієнтування міграційних потоків у місця їхнього початкового проживання. Розвиток на селі нових форм власності і господарювання, земельна реформа та активізація інших приватизаційних процесів, формують потребу в робочій силі і стимулюють приток людських ресурсів у сільське господарство. Вище наведене представляється можливим підсумовувати через характеристику «підтримка».

Активізація переміщення фінансового капіталу у великі міста, намічена тенденція концентрації певних груп мігрантів і розвиток їхньої ділової активності в містах з багатомільйонним населенням створюють загрозу перетворення цих міст у центри соціальної напруженості через дестабілізуючий вплив маргіналізованних груп на соціально економічну обстановку в містах. Це знаходить відображення у висунутих до української політичної системи вимог виробітки комплексних заходів, націлених на вирішення проблеми стабілізації через організоване залучення населення до відродження малообжитих районів, насиченню трудовими ресурсами аграрного сектора економіки

2) Правова система України. Якщо не регулювати процеси міграції за допомогою правового механізму, то це не зупинить, а тільки сприятиме їх хаотичному характеру. Труднощі полягають у тому, щоб знайти такі політико-правові рішення, які б забезпечували інтереси України відповідно до її фінансових та організаційних можливостей.

Активізація міграційних процесів та їх вплив на політичний, соціально-економічний розвиток держави, її безпеку та стабільність, культурне, релігійне середовище призвели до формування законодавства України у сфері міграції. Протягом останніх десяти років розроблено і прийнято пакет законодавчих актів: «Про громадянство України» ( 2001), «При національні меншини в Україні» (1992), «Про біженців» (2001), «Про імміграцію» (2001), «Про правовий статус іноземців» (1994), «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України» (1994) та ін., що суттєво вплинуло на початок формування міграційного законодавства, але ще рано стверджувати про належний рівень правової бази щодо врегулювання міграційних потоків.  Так, відсутній закон «Про притулок» та ін.  За їх відсутності законодавча база врегулювання міграційних процесів залишається незавершеною, а розв'язання міграційних проблем ускладнюється.

Необхідно внести зміни і доповнення до деяких законодавчих актів України для того, щоб впровадити комплекс заходів адміністративного, кримінального, організаційного характеру з метою забезпечення відповідних державних органів правовими засобами, які б стали максимально оперативними і водночас ефективними щодо врегулювання і контролю за міграційними потоками і міграцією в цілому[].

3) Соціально-культурна система характеризується мобілізацією людських ресурсів. Її дія виявляється через сукупність наступних підсистем:

а) культурної, що виражається через пам'ять соціальних спільностей, орієнтації, навиків людей, які знаходять свій вираз в поведінці. З одного боку, культурна підсистема створює передумови для інтефірування «україномовних» у самому широкому змісті слова в українське суспільство, підтримка; зворотну сторону складають розходження в ряді основних параметрів (звички, соціальний статус, поведінський аспект), тобто взаємодія контркультур у формі «місцевого» і «стороннього» населення служить виштовхуючим чинником, що у свою чергу впливає  на «вхід» політичної системи вже у виді вимог до коригування державної міграційної політики, спрямованої на усунення вогнищ соціальної напруженості.

б) соціальна структура, з однієї сторони створює передумови для успішного входження в неї активної частини мігрантів, - у цьому виявляється дія закладених у ній інтегративних механізмів (підтримка), але з іншого боку, наявність у соціальній структурі українського суспільства значного числа маргиналів, якими є мігранти, по тим або іншим причинам із меншою активністю намагаються інтегруватися в українське суспільство, створюють загрозу функціонального розладу соціального організму, яке відобрається у вимогах до політичної системі українського суспільства виробітки адекватного механізму соціального захисту, посилення патерналистської ролі держави.

4) Демографічна система України характеризується недостатністю природного відтворення населення, про що свідчать статистичні дані, це створює сприятливі передумови для компенсації відтворення населення України за допомогою механічного руху населення — «міграції». Іншими словами, демографічна система пред'являє українській політичній системі вимогу проведення заходів, спрямованих на наближення плину демографічних процесів до оптимального. Підтримка, що надається демографічною системою, виявляється через сукупний ефект зменшення адаптованих витрат політичної системи, пов'язаний з соціалізацією індивідів при впровадженні їх в економічну, культурну, соціоструктурну та інші соціальні підсистеми.

5) Порушення екологічних норм породжує екологічних біженців. Яскравий приклад цьому - аварія на Чорнобильській АЕС. Будучи збалансованою, екологічна система є оптимальною для додатка трудових ресурсів. Отже, у першому випадку пред'являються вимоги для політичної системи в забезпеченні екологічного балансу, у другому підтримка, яка надається екологічною системою у формі наділення політичної системи природними ресурсами.

Загальносуспільне соціальне середовище, іншими словами міжнародне співтовариство — є друга складова частина загального навколишнього середовища політичної системи в її впливі на виробітку остаточної державної міграційної політики. Вона, нарівні з  внутрішньосоціальним середовищем, впливає на політичну систему. Серед компонентів загальносуспільного соціального середовища, доцільно виділити наступні, які впливають на виробітку міграційної політики: міжнародні соціальні і політичні системи.

Міжнародні соціальні системи включають: а) міжнародну культурну систему, взяту в контексті міграційної політики, розуміється як сукупність національних норм, включаючи правові, поведінські та ін. правила, регламентації, офіційних і неофіційних ідеологій, що впливають на формування міграційних мотивацій. Вимоги до політичної системи України перебувають у задоволенні експектацій етнічних українців у знятті націоналістичного пресингу, які впливають, та виштовхують, шляхом постановки питання дотримання прав людини в республіках колишнього СРСР. Підтримка, що надається українській політичній системі перебуває в наявності діаспор, етнічно пов'язаних з Україною, це дозволяє здійснювати через них захист прав і інтересів співвітчизників, тим самим підвищуючи ефективність зовнішньої політики України, покликаної запобігти можливості обвальної міграції:

б) міжнародна соціальна структура, розглянута в рамках політичного поля, яке складається між республіками колишнього СРСР, з однієї сторони є генератором конфліктів, причини яких криються в наявності одних, порівняно з іншими, фактичних привілеїв у сфері соціальних відношень (титульні нації в ряді держав СНД) і особливо між групами з нерівними політичними позиціями, наприклад, які володіють правом голосу при виборах і позбавлені цього права - вимоги до української політичної системи, перераховані вище;

 в) міжнародна демографічна система, повинна розглядатися в аспекті впливу на неї державної міграційної політики України в двох взаємозалежних формах:

1) експансії надлишкового населення, небажаність якої, висуває вимоги жорсткості імміграційного контролю;

2) трудової імміграції, раціональне використання освітнього потенціалу якої складає сприятливі передумови для підвищення професійно-кваліфікаційного рівня трудових ресурсів України - підтримка.

Міжнародні політичні системи включають: а) окремі політичні системи, які формують зовнішньополітичне оточення української політичної системи, взаємодію яких варто розглядати на макро- і мікрорівнях останній складає взаємодію з політичними системами країн СНД. У контексті виробітки міграційної політики цю взаємодію можна визначити як вимогу до політичної системи України, захисту прав і інтересів співвітчизників за рубежем, тобто  включення цієї сфери у функціональний простір української політичної системи. Висновок  спільних умов між Україною і країнами СНД щодо дотримання прав не титульного населення, можна визначити як форми підтримки, які надаються окремими політичними системами. Розглянуті на макрорівні відношення окремих політичних систем, можна охарактеризувати як симетричні взаємодії з іншими суб'єктами зовнішньополітичної діяльності. У цій взаємодії українська політична система спирається на загальносуспільне соціальне середовище, іншими словами на вже описані: економічну, правову, соціально-культурні, демографічну та інші підсистеми. Вимоги даних підсистем визначають ієрархію пріоритетів у постановці і реалізації зовнішньополітичних задач. Таким чином, взаємодія  української політичної системи з окремими політичними системами в постановці своїх цілей, виборі засобів і методів відображає міграційну ситуацію в українській політичній системі, яка обпирається на наявні ресурси.

б) Організація об'єднаних націй, подана на українському політичному полі Управлінням Верховного комісара у справах біженців (УВКБ). В його діяльності виявилися три основні тенденції в підході до міграційного регулювання.

 Перша пов'язана з діяльністю ООН як міжнародної організації. Суть її зводиться до надання допомоги біженцям із країн третього світу (Афганістан, Ірак. Сомалі й ін.). Їхнє проживання, харчування, медичне обслуговування, навчання дітей фінансує ООН.

Друга тенденція пов'язана з наданням допомоги органам державної влади України, в налагоджені механізму дії українських законів, які відносяться до міграційної проблематики.

 Третя тенденція полягає в поширенні діяльності УВКБ ООН на всі республіки колишнього СРСР (підтримка).

З іншого боку, діяльність УВКБ ООН накладає на українську політичну систему вимоги відповідності прийнятих нормативних актів імперативним нормам міжнародного права. в) Участь України в діяльності системи постійних органів і спеціалізованих установ ООН (ЮНЕСКО, МАРНОТРАТ, ВОЗ, ЮНІСЕФ, МОМ) дозволяє координувати напрямки і рівень розвитку міжнародних зв'язків в галузі регулювання міграційних потоків, а також впливати через світове співтовариство на дотримання державами СНД основних прав і свобод людини (підтримка).

Ці ж умови висувають до Української політичної системи вимоги до коригування національної політики держави, що полягають у її більшій послідовності і непротирічності,

 Вимоги, висунуті навколишнім середовищем українській політичній системі можливо класифікувати за таким способом:

1) Направлені від соціальної підсистеми, представляється можливим віднести до розподілу благ і послуг, тому що вони стосуються виробітки механізму соціального захисту і посилення патерналистской ролі держави;

2) а) направлені від економічної підсистеми, які правомірно віднести до регулювання поведінки, тому що вони полягають у посиленні впливу держави на формування структури еміграційних і імміграційних потоків, а також притягнення мігрантів в аграрний сектор економіки, б) направлені від оптимізації плину, щодо демографічної підсистеми; в) направлені від культурної підсистеми, що полягають в усуненні вогнищ соціальної напруженості;

3) до сфери комунікацій і інформації відносяться висунуті загальносуспільним соціальним середовищем вимоги.

Підтримка, що надається навколишнім середовищем політичній системі має своєю ціллю три об'єкта:

1 Політичний режим, що розуміється як сукупність цінностей, норм і структури влади одержує підтримку від наступних підсистем соціального середовища: а) соціальної структури, через створення передумов для входження мігрантів в українське суспільство; б) культурної, що полегшує процес інтегрування наявністю чинника над етнічної самоіндентифікації в Україні.

2. Політичне суспільство, тобто працівники апарату управління всіх рівнів, яким адресовані напрямки підтримки від економічної підсистеми загальносуспільного соціального середовища через вплив на формування перспективної професійно-кваліфікаційної структури та придбання досвіду роботи в ринкових умовах, а також шляхом стимулювання притоку в сільське господарство.

       Від наступних підсистем загальносуспільного соціального середовища:

а) від міжнародної демографічної системи через використання потенціалу трудової міграції;

б) окремих політичних систем, в наслідок їхньої зацікавленості в спільних умовах;

в) міжнародних організацій, які надають допомогу в налагоджені механізму формування міграційної політики України.

3. Правління, яке розуміється як група людей, що безпосередньо приймає рішення, які несуть за них відповідальність, одержує підтримку:

від демографічної підсистеми соціального середовища, через зменшення адапційних витрат; від наступних підсистем загальносуспільного соціального середовища:

а) від міжнародної культурної системи, зв'язаною з наявністю етнічних діаспор, здійснювати ефективну зовнішню політику;

б) міжнародних організацій у впливі на республіки колишнього СРСР у питаннях дотримання прав людини і запобіганні напливу нетігульного населення цих республік.