2.2. Державна міграційна політика України.

Міграційна політика є продукт конкретно-історичної політичної системи, розглянутої у часі і просторі, з урахуванням соціополітичних реалій, властивих навколишньому середовищу даної політичної системи. Мета колишньої міграційної політики складалася:

по-перше, з забезпечення трудовими ресурсами економічних потреб країни. Наприклад, освоєння північних територій, регіонів Далекого Сходу, Середньої Азії і т.д.;

 по-друге, колишня міграційна політика забезпечувала зняття соціальної напруженості шляхом зниження рівня праценадмірності;

 по-третє, була засобом прискореної зміни у демографічній ситуації в республіках, які складали стратегічний базис внутрішньої політики. Наприклад, ситуація в республіках Прибалтики та Закавказзя.

Необхідно виділити декілька домінуючих чинників, які і визначили зміну міграційної ситуації, це:

по-перше, розпад СРСР у грудні 1991 року спричинив собою якісні соціо- і геополітичні зміни. Насамперед вони висловилися в створенні нових державних утворень у політичному просторі колишнього СРСР;

по-друге, упровадження концепту «суверенітет» у політичну практику посттоталітарного політичного простору, який складався з республік колишнього СРСР і локалізував діаспори всіх республік від соціополітичного впливу етнічної батьківщини; 

по-третє, політична мобілізація мас новими етнократичними елітами за допомогою національної сецесії, використовуваної як засіб закріплення влади, нарівні з застосуванням чинника етнічної самоідентифікації, використання націоналізму в якості основи нових ідеологій, що знайшло відображення в поділі населення на «титульне» і «нетитульне»;

по-четвертих, перегляд сформованих кордонів, зміна статусу автономій, їхньої територіально-державної належності загострення протиріч у міжнаціональних відношеннях стали причинами соціальних конфліктів на національному грунті. Міжнаціональні конфлікти є основною спонукальною причиною розвитку в пострадянському політичному просторі такого явища як біженці;

по-п'яте, повернення репресованих народів у місця їхнього колишнього проживання і виникаюча в зв'язку з цим погроза загострення соціально-політичної обстановки вимагає розробки державної політики, яка враховує можливість їхнього компактного проживання;

по-шосте, обстановка, яка створилася в даний час у результаті реформування економічної ситуації в Україні. З однієї сторони стимулює відтік трудових мігрантів за кордон, а з іншого боку, робить Україну привабливою країною з погляду інвесторів.

Розпад СРСР і пов'язаний з ним розвиток міграційних тенденцій, привели до якісної зміни колишнього міграційного поля. У даних умовах засоби і методи старої міграційної політики виявилися неефективними. Проблемне поле, сформоване міграційними процесами кінця 80-х - початку 90-х років вимагало іншого політичного рішення.

Формування міграційної політики  у незалежній Україні є  концептуалізація практичних напрацювань, завдяки яким представляється можливим простежити етапи еволюції політичних рішень, і, як слідство, заходів, спрямованих на регулювання міграційних процесів.

Перший, серед відокремлюючих етапів, створення і функціонування первинного органа державного регулювання міграції - Департаменту у справах національностей і міграції.    Він  забезпечує реалізацію державної політики у сфері міжнаціональних відносин, прав національних меншин та української діаспори, міграційних відносин на всій території України, здійснює керівництво дорученою сферою, на нього покладалася відповідальність за стан її розвитку.

 Українська політична система до 1993 року не мала ні нормативної бази, ні концепції міграційної політики з чітко виділеними цілями і задачами, ні системи органів державної влади, які адекватно відповідали сформованій після розпаду СРСР суспільно-політичній ситуації, але з іншого боку, перед тим, як виробити конкретні пропозиції по реалізації цілей і задач державної міграційної політики необхідно було створити і запустити механізм її формування, - формування через емісію відомчих інструкцій і розпоряджень.

З метою   розв'язання практичних проблем, пов'язаннях з прибуваючими біженцями, було ство­рено Департамент  міг­рації у складі Державного комітету Украї­ни у справах національностей та міграції і, відповідно до Постанови Кабінету Мініст­рів, органи міграційної служби на місцях у формі спеціальних управлінь (відділів) в Уряді Автономної Республіки Крим, облас­них, Київській та Севастопольській місь­ких держадміністраціях.

Відповідно до чинного законодавства Держкомнацміграції розробив Положення про порядок оформлення надання статусу біжен­ця, низку інших підзаконних актів, налагодив систему підбору, навчання та підвищення ква­ліфікації кадрів практичних працівників, роз­горнув роботи по облаштуванню першого в Україні пункту прийому та розміщення біжен­ців.

На початковому етапі розгля­далися заяви і надавався статус здебільшого тим особам, яких Україна отримала, так би мовити, у спадщину від радянських часів: громадяни Афганістану, Анголи, які були тіс­но пов'язані з підтримуваними Радянським Союзом режимами.

У зв'язку з розпадом СРСР і зміною політичної ситуації на бать­ківщині повернення додому стало для них неможливим. В той же час, ці особи, як пра­вило, вже багато років проживали в Україні, навчалися тут, знають мову, мають численні приватні та ділові зв'язки. Ця категорія пошукачів притулку через свою високу обізна­ність з ситуацією в країні першими звернулась до влади з наміром отримати статус біженця. Більшість таких звернень були задоволені, чим пояснюється надзвичайно високий від­соток кількості позитивних рішень від загаль­ної кількості поданих заяв, який становив протягом 1996 р. майже 80 %.

  З метою вдосконалення системи державного управління, підвищення ефективності функціонування органів виконавчої влади відповідно до Указу Президента України від 13 березня 1999 р. № 250 «Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади України» [] діяльність Державного комітету в справах національностей та міграції мала спрямовуватись і координуватись через Міністерство Юстиції України. Відповідно до Указу Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1573 «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади України» [] Державний комітет України в справах національностей та міграції було розформовано, а його повноваження покладено відповідно на Міністерство Юстиції України, МВС України, Міністерство культури і мистецтв України. Законом « Про біженців» від 21.06.2001 р. передбачена така функціональна специфіка даного органу: спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у справах міграції.

Другим етапом є -  прийняття у 1991 році Закону України «Про громадянство» та «Про національні меншини в Україні» (1992).

18 січня 2001 році було прийнято новий Закон України «Про громадянство», яким визначається правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, які беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб.

Даним Законом визначені деякі терміни, які систематизують і уточнюють термінологію яка є лексичним інструментарієм міграційної політики, а саме:

 Громадянство України - правовий зв'язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов'язках; 

Громадянин України - особа, яка набула громадянство України в порядку, передбаченому законами України та міжнародними договорами України;

Іноземець це особа, яка не перебуває в громадянстві України і є громадянином (підданим) іншої держави або держав;

Особа без громадянства - особа, яку жодна держава відповідно до свого законодавства не вважає своїм громадянином;

 Проживання на території України на законних підставах -проживання в Україні іноземця чи особи без громадянства, які мають у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року відмітку про постійну чи тимчасову прописку на території України, або зареєстрували на території України свій національний паспорт, або мають посвідку на постійне чи тимчасове проживання на території України, або їм надано статус біженця чи притулок в Україні;

Безперервне проживання на території України - проживання в Україні особи, якщо її разовий виїзд за кордон у приватних справах не перевищував 90 днів, а в сумі за рік - 180 днів. Не є порушенням вимоги про безперервне проживання виїзд особи за кордону службове відрядження, на навчання, у відпустку, на лікування за рекомендацією відповідного медичного закладу або зміна особою місця проживання на території України;

Зобов'язання припинити іноземне громадянство - письмово оформлена заява іноземця про те, що в разі набуття громадянства України він припинить громадянство іншої держави і протягом одного року з моменту набуття ним громадянства України подасть документ про припинення громадянства іншої держави до органу, що видав йому тимчасове посвідчення громадянина України;

Незалежна від особи причина неотримання документа про припинення іноземного громадянства - невидача особі, у якої прийняли клопотання про припинення іноземного громадянства, документа про припинення громадянства у встановлений законодавством іноземної держави термін (за винятком випадків, коли особі було відмовлено у припиненні громадянства), або відсутність у законодавстві іноземної держави процедури припинення її громадянства за ініціативою особи, або висока вартість оформлення виходу з іноземного громадянства, що перевищує мінімальну заробітну плату, встановлену в Україні;

 Законні джерела існування - заробітна плата, прибуток від підприємницької діяльності або власності, пенсія, стипендія, аліменти, соціальні виплати та допомога, власні фінансові заощадження або фінансова допомога від членів сім'ї, інших фізичних та юридичних осіб, що мають законні доходи;

Міжнародний договір України - міжнародний договір, згода необов'язковість якого надана Верховною Радою України;

Декларація про відмову від іноземного громадянства - документ, в якому особа засвідчує свою відмову від громадянства іншої держави і зобов'язується не користуватися правами цієї держави і не виконувати обов'язків, пов'язаних з належністю до її громадянства; декларація про відсутність іноземного громадянства -документ, в якому особа повідомляє про відсутність у неї іноземного громадянства з обгрунтуванням причин такої відсутності;

Свідоцтво про належність до громадянства України - документ, який підтверджує належність особи віком до 16 років до громадянства України із зазначенням підстав його набуття;

Тимчасове посвідчення громадянина України - документ, який посвідчує особу і підтверджує її належність до громадянства України.

 Законодавство України про громадянство грунтується на таких принципах:

єдиного громадянства - громадянства держави Україна, що виключає можливість існування громадянства адміністративно-територіальних одиниць України. Якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України. Якщо іноземець набув громадянство України, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України;

запобігання виникненню випадків без громадянства;

неможливості позбавлення громадянина України громадянства України;

визнання права громадянина України на зміну громадянства;

неможливості автоматичного набуття громадянства України іноземцем чи особою без громадянства внаслідок укладення шлюбу з громадянином України або набуття громадянства України його дружиною (чоловіком) та автоматичного припинення громадянства України одним з подружжя внаслідок припинення шлюбу або припинення громадянства України другим з подружжя;

рівності перед законом громадян України незалежно від підстав, порядку і моменту набуття ними громадянства України;

збереження громадянства України незалежно від місця проживання громадянина України.

Третім етапом є - прийняття у 2001 році нового Закону «Про біженців» та в 1994 році Закону України «Про правовий статус іноземців».

На початку липня 1992 року, коли прип­лив біженців в Україну став особливо інтенсивним, Кабінет Міністрів прийняв постано­ву «Про затвердження Тимчасового положен­ня про порядок визначення статусу біженців з Республіки Молдова і надання їм допомо­ги». Таким чином, з'явився перший документ, який вводив в українське законодавство нор­му статусу біженця. Постановою визначали­ся підстави для набуття цього статусу, обста­вини, що призводили до його втрати, права та обов'язки біженців.

Досвід, отриманий у перші роки незалеж­ності України, переконав у необхідності бути заздалегідь готовими до надзвичайних ситуа­цій, які пов'язані з прибуттям пошукачів при­тулку. Це обумовило необхідність прийняттям Верховною Радою України у 1993 р. Закону України «Про біженців». Але даний закон мав багато недоліків, тому поява нового Закону України «Про біженців» була необхідною та довгочеканною.

Цим законом визначено термін «біженець», їм є:  особа, яка не є громадянином України і внаслідок цілком обгрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства(підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань, перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни аб   о не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань. А також термін «посвідчення біженця» - паспортний документ, який посвідчує особу його власника та підтверджує факт надання йому в Україні статусу біженця і є дійсним для реалізації прав та виконання обов'язків, передбачених цим Законом та іншими законами України,  та «пункт тимчасового розміщення біженців» - місце тимчасового розміщення осіб, які подали заяву про надання статусу біженця, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця та яким надано в Україні статус біженця.  

  Законом «Про правовий статус іноземців» закріплюються основні права, свободи та обов'язки  іноземних  громадян та осіб без громадянства, які проживають або тимчасово перебувають в Україні, і визначає порядок вирішення питань,  пов'язаних  з  їх в'їздом в Україну або виїздом з України.

 Третій етап еволюції здійснення політичних рішень в області регулювання міграційних процесів, які характеризується підвищенням рівня розуміння проблемного поля, що нашли своє вираження у формулюванні цілі державної міграційної політики, як-от  регулювання міграційних потоків, подолання наслідків   процесів міграції, що розвиваються стихійно, створення умов для безперешкодної реалізації прав мігрантів, також забезпечення гуманного ставлення до осіб, які шукають  притулок на території.

Виходячи з мети міграційної політики сформульовані її основні задачі:

1) захист прав і інтересів мігрантів;

2) дотримання державних інтересів при реалізації міграційних програм і заходів, організація імміграційного контролю;

3) регулювання міграційних потоків з обліком соціально-економічного розвитку приймаючого регіону, національної сумісності, специфіки психології мігрантів і кліматичних особливостей місць розселення;

4) створення умов прийому і розміщення мігрантів, які стимулюють їх активну участь у процесі адаптації до існуючого соціально-економічного становища.

Використовуючи методологію системного аналізу можна констатувати здійснення українською політичною системою переходу вимог загального навколишнього середовища з урахуванням коригувального ефекту, який проявився в напрямках впливів навколишнього середовища, що робиться за принципом зворотніх зв'язків. Простежується залежність прийнятих політичний рішень від відповідності ступеня їхньої адекватності існуючому проблемному полю, утвореному міграційними процесами. Отже, процес формування державної міграційної політики є слідством взаємодії двох сторін: природного процесу посилення політичної активності неструктурованих і структурованих груп інтересів. Ця сторона виражає міграційне поле у регуляційних устремліннях керування міграційними потоками зверху, це невід'ємна функція політичної системи,

Основні принципи, відповідно до яких передбачається здійснення державної міграційної політики, що є результатами дії першої сторони: а) неприпустимість дискримінації мігрантів по ознакам раси, віри сповідання, громадянства, статі, віку, належності до певної соціальної групи або політичних переконань; б) заборона висилки або примусового повернення біженців у країни, звідкіля вони прибули, крім випадків передбачених законодавством.

Результатом дії другої сторони є:

а) вибір мігрантами місць проживання і видів зайнятості відповідно до чинного законодавства України;

б) особиста участь мігрантів в облаштованості на новому місці проживання при державній підтримці їхньої ініціативи і самодіяльності;

в) застосування квот у прийомі біженців.

 Можна виділити основні концептуальні напрямки державних органів щодо реалізації державного міграційної політики. Це:

1) Підготування пропозицій по удосконалюванню законодавства в області міграції, створення правової бази, яка визначає основні взаємні права й обов'язки держави і мігрантів.

2) Захист прав мігрантів відповідно до чинного законодавства і норм міжнародного права.

Цей напрямок у реалізації міграційної політики передбачає здійснювання через рішення трьох задач:

а) Внутрішньодержавного рівня - через стимулювання зацікавленості і підвищення відповідальності органів державної влади  України, неурядових організацій і підприємств усіх форм власності по забезпеченню прав мігрантів у нових економічних умовах.

б) Міждержавного рівня - шляхом укладання угод із державами - республіками колишнього СРСР з проблем, пов'язаних з регулюванням міграційних процесів через рішення питань дотримання прав людини та економічних інтересів мігранта.

в) Поза державним рівнем - забезпечення ефективного захисту прав і інтересів співвітчизників, при участі діаспор за кордоном.

3) Організація імміграційного контролю, регулювання міграційних потоків. Даний напрямок контрольно-регулятивної функції держави охоплює сферу зовнішньої і внутрішньої міграції. Ці дії дозволять своєчасно визначати місця соціальної напруженості і вносити зміни в програми перерозподілу міграційних потоків по територіях.

4) Прийом, тимчасове розміщення біженців і змушених переселенців, організація розселення, надання допомоги, сприяння в працевлаштуванні та влаштованості на новому постійному місці проживання.

Цей напрямок має на меті розвитком мережі пунктів первинного прийому тимчасового утримання щодо кількості місць та послаблення інтенсивності потоку осіб, які  шукають  притулку у великих адміністративних центрах, це дозволить нормалізувати криміногенну та епідеміологічну обстановку.

 5) Розробка пропозицій по реалізації зовнішньої і внутрішньої політики України, яка впливає на міграційні процеси.

     Диверсифікаційний ефект державної міграційної політики, про який йшла мова  вище, робить необхідним особливий підхід до вироблення зовнішньої і внутрішньої політики. Особливість підходу обумовлена взаємозалежністю наявних напрямків впливів на українську політичну систему всередині соціального і зовнішньосоціального навколишнього середовища, наслідком чого є необхідний взаємозв'язок внутрішньої та зовнішньої політики, яка знаходить прояв через державну міграційну політику. 

6) Прогнозування міграційних процесів і формування державної міграційної політики з обліком зміни загальнополітичної та економічної ситуації.

7) Розробка регіональних і міжрегіональних програм та організація їхнього виконання.

Цей напрямок характеризується великим структуруванням системи державного керування міграційними процесами з метою підвищення ефективності прийнятих державних заходів, шляхом оптимізації взаємодії структур середньої ланки, щодо вироблення єдиного підходу до реалізації державної міграційної політики.

8) Розподіл коштів, які виділяються з бюджету на вирішення проблем міграції, і контроль за їх використанням. Визначення альтернативних джерел фінансування.

9) Розробка механізму взаємодії між правоохоронними органами ті іншими суб'єктами державної влади.

10) Взаємодія з українськими, міжнародними і закордонними організаціями, асоціаціями і фондами з метою надання практичної допомоги і притягнення фінансових коштів для вирішення міграційних проблем.