16

Необходимо иметь в виду, что и в первом, и во втором чтениях устав считается принятым, если за него проголосовало установленное п. 5 ст. 44 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» число депутатов — две трети от установленной численности представительного органа. То же относится и к процедуре голосования по поправкам к проекту устава.

Анализ правовых актов различных муниципальных образований показывает, что процедура принятия уставов муниципальных образований недостаточно подробно регламентирована. Указанная выше типичная процедура редко в полной мере отражена не только в уставах муниципальных образований, но даже в регламентах представительных органов местного самоуправления. Кроме того, остаются без регулирования такие важные вопросы, как право субъекта законодательной инициативы вносить изменения в проект устава либо отзывать его.

Здесь видится правильным предоставить возможность лицу, внесшему проект устава в представительный орган, до принятия его в первом чтении отозвать проект устава. Аналогичное правило предусмотрено в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания в отношении законопроектов. Что же касается возможности вносить изменения в принятый к рассмотрению представительным органом устав, то это следует допустить лишь до момента сдачи проекта устава в публикацию в средствах массовой информации в целях учета предложений и подготовки к публичным слушаниям. В ином случае внесение изменений в опубликованный проект нарушит право граждан на обсуждение устава, так как текст проекта устава, доведенный до сведения жителей муниципального образования, будет отличаться от окончательного текста, планируемого к обсуждению представительным органом.

После принятия устава для вступления в силу он должен пройти государственную регистрацию и быть опубликован.

Итак, можно сделать следующие заключения.

1. Разработка и принятие устава муниципального образования наряду с государственной регистрацией и опубликование устава — это последовательные стадии единого нормоустановительного процесса, имеющего целью введение в действие на территории муниципалитета базового муниципального нормативного правового акта.

2. Следует различать три вида правотворческой деятельности, связанной с разработкой и принятием устава:

— разработка и принятие устава во вновь образуемом муниципальном образовании;

— разработка и принятие новой редакции устава в действующем муниципальном образовании;

— внесение в устав муниципального образования изменений и дополнений.

3. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно, что означает самостоятельное (на местном уровне) определение процедуры разработки проекта устава и независимость органов местного самоуправления при разработке проекта устава.

4. Разработка устава включает в себя несколько этапов: правотворческая инициатива, предварительное обсуждение проекта устава и публичные слушания.

5. Уставы муниципальных образований, которые предполагают усеченный состав субъектов правотворческой инициативы, по сравнению с тем, который дан в ст. 46 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», противоречат федеральному законодательству и требуют изменений: перечень таких субъектов, утвержденный на муниципальном уровне, не может быть ýже установленного федеральным законодательством. При этом уставом муниципального образования указанный перечень, включающий депутатов представительного органа муниципального образования, главу муниципального образования, иные выборные органы местного самоуправления, главу местной администрации, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан, может быть расширен.

6. Практику предъявления в некоторых муниципальных образованиях дополнительных требований к предложениям населения по проекту устава, нежели те, которые установлены в ст. 7 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», следует признать незаконной.

7. Недопустимо нормативное закрепление процедуры предварительной экспертизы проекта устава государственными органами, так как это нарушает принцип самостоятельности муниципалитетов в разработке устава.

8. Общим способом принятия уставов муниципальных образований является принятие устава представительным органом местного самоуправления. Лишь в малочисленных поселениях (с численностью избирателей менее 100 человек) уставы принимаются населением на сходе граждан.

9. Законодательство не предусматривает принятия устава на референдуме. Однако это не исключает возможности принятия на референдуме решений, которые требуют внесения изменений в устав муниципального образования, либо использования смешанного способа принятия устава посредством утверждения на референдуме основных положений устава муниципального образования, которые должны учитываться при разработке либо корректировке его текста.

10. Устав принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. При этом, как правило, уставы муниципальных образований принимаются в двух чтениях.

Кроме того, можно предложить мероприятия по совершенствованию порядка разработки и принятия уставов муниципальных образований:

а) в уставах муниципальных образований необходимо более подробно регламентировать процедуру принятия новых уставов (поправок к уставам), а не ограничиваться лишь повторением текста пунктов 3—5 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Требуется указывать на принцип принятия устава в двух чтениях, описывать процедуру каждого из чтений, устанавливать право субъекта законодательной инициативы вносить изменения в проект устава либо его отзыва;

б) в уставах муниципальных образований необходимо определять, что пересмотр базовых положений устава может осуществляться лишь путем принятия нового устава муниципального образования;

в) в уставах муниципальных образований необходимо определить принципы разработки проекта устава (разработка проекта устава либо оценка внесенных проектов уставов рабочей группой (комиссией), обязательность народного обсуждения и публичных слушаний, независимая правовая экспертиза и т. п.), а в регламентах представительных органов местного самоуправления — подробную процедуру разработки уставов муниципальных образований (порядок формирования рабочей группы (комиссии), полномочия и функции рабочей группы (комиссии), сроки разработки, порядок сбора и обсуждения замечаний, предложений и отзывов на проект устава от структур органов местного самоуправления и иных лиц, порядок определения экспертной организации и др.);

г) следует признать положительной и продолжать разработку органами государственной власти субъектов Федерации типовых (модельных) уставов муниципальных образований. Такая деятельность — реальная методическая помощь органам местного самоуправления;

д) следует совершенствовать деятельность рабочих групп (комиссий) по подготовке проекта устава. Целесообразно, чтобы такие уставные комиссии функционировали на постоянной основе и включали в себя не только депутатов и служащих администрации, но и представителей общественности и экспертов в области муниципального права. Для организации деятельности уставных комиссий видится необходимым принятие положений об уставной комиссии в каждом муниципальном образовании;

е) целесообразно в каждом муниципальном образовании принять отдельный правовой акт, детально регулирующий порядок народного обсуждения проекта устава муниципального образования, включающего представление предложений о проекте устава и публичные слушания;

ж) в уставах либо регламентах представительных органов местного самоуправления необходимо закреплять обязательное проведение независимой правовой экспертизы.