Глава 4. АВТОНОМИЯ КАК ФОРМА САМООПРЕДЕЛЕНИЯ

Понятие "автономия" в международном праве

Как уже отмечалось, в тексте резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 2625 (XXV) от 24.10.1970 г. самоопределение не рассматривается как обязательное становление независимого государства.; другими формами, самоопределения могут явиться "ассоциация или интеграция с независимым государством, или любой другой политический статус, свободно определяемый народом..." Позднее стала преобладать иная позиция, в которой самоопределение и независимость стали практически приравниваться друг другу. Эта тенденция идет в противоположном направлении уже описанной здесь эволюции понятия "суверенитет", поскольку синонимизация самоопределения с государственной независимостью плохо совмещается с появившимися гибкими формами "ограниченного", "разделенного", и "функционального" суверенитета. Кроме того, если понятие "самоопределение" начинает трактоваться исключительно как становление независимого государства, правительства всех полиэтнических государств будут рассматривать его как опасное.

 Понятие "автономия" не имеет общепризнанного определения в международном праве, хотя сам термин, оставаясь относительно новым для данной дисциплины, уже успел обрести собственную, не лишенную противоречий, историю. В конце 1980-х гг. его содержание активно обсуждалось в связи с переговорами в Кэмп-Дэвиде, провозглашенной целью которых было установление "полной автономии" для жителей западного берега реки Иордан и сектора Газа, а также в связи с предоставлением статуса автономии земле басков и Каталонии в испанским правительством и Маршалловым островам правительством США [Наппит, Lillich 1980:858].

 Само понятие входит в предмет международного права лишь постольку, поскольку центральные правительства различных государств оказываются каким-нибудь образом связанными международными обязательствами при устройстве автономии. Спектр возможных форм самоуправления между полным подчинением центральной власти и полной независимостью чрезвычайно широк, как это показывает опыт различных несуверенных политических образований и территорий и федеральных государств; объемы прав, представляемых центральной властью региональному правительству также колеблются в широких пределах (в Главе 2 уже были кратко охарактеризованы такие формы политического устройства как международные территории, протектораты и ассоциированные государства, существенно различающиеся по объемам самоуправления). ществуют как специализированные типы автономии (самоуправление в области культуры, или в области религии, или образования), так и неспециализированные, в которых автономные функции сосредоточиваются в сфере общего управления территорией (административная и политическая автономии). В каждом конкретном случае, за исключением крупных федеративных государств (России, Малайзии, Нигерии и др., где попытки найти универсальное решение для всех субъектов федерации обусловлены остротой конкуренции за ограниченные ресурсы), найденные решения обычно отражают компромисс между потребностями меньшинства и центрального правительства и, поскольку потребности, например, языковых и религиозных меньшинств существенно различны, найденные формулы федерализма, или автономизации также оказываются разными. Обычно термином "автономия" обозначают независимость действий на внутригосударственном уровне (см. Глоссарий), в то время как оборона и внешняя политика оказываются в ведении федеральных органов власти, однако известен ряд случаев, когда у регионального Правительства существует право заключения международных соглашений в областях культуры и экономики. Оценить степень независимости того или иного автономного образования можно в ходе анализа распределения властных полномочий между центральным и местным правительствами в трех главных ветвях власти - Законодательной, исполнительной и судебной. В большинстве известных сегодня автономных устройств существуют исполнительные органы власти и глава администрации (губернатор, президент, премьер-министр и т.п.), который может быть независимым от законодательной власти (как, например, в США), либо, напротив, ответственным перед ней (как в британской парламентской модели).

 В отношении исполнительной власти известные автономные единицы варьируют по следующим параметрам:

 1) политической функции главы администрации: чьим представителем является этот глава - центральной, либо местной власти; кем и как он избирается;

 2) ответственности главы администрации: осуществляет ли он распоряжения и законы центрального правительства, либо оно имеет специальный аппарат, обеспечивающий соблюдение его законов;

 3) законодательной власти главы администрации: есть ли у него право вето, или иная функция контроля над местной (или центральной) законодательной властью;

 4) степени контроля местной власти над национальной в таких областях как внешняя политика и оборона;

 5) наличию и степени развития местной полиции и отношениям между службами местной и национальной безопасности [Наппит, Lillich 1980:861].

 Значительное число автономных образований располагает также собственными законодательными органами, хотя их функции (подготовка законов, декретов, распоряжений), как и наименования различаются (легислатура, Совет, парламент и т.д.). Специализированные автономии (культурные и языковые, как, например, у бельгийских языковых сообществ) обычно не обладают собственной законодательной властью.

 Помимо таких специфических областей законотворчества как законы о земле и недрах, законы о налогообложении и социальных службах, степень независимости местной законодательной власти может оцениваться по следующим параметрам:

 1) является ли местная законодательная власть одной из основных, передавшей часть своих функций центральной, или, напротив, она наделена так называемой "остаточной властью";

 2) существует ли у центрального правительства право вето по отношению к местным законодательным, либо исполнительным властям;

 3) может ли местная власть вносить поправки в свою конституцию или основные законы независимо от центра, или центральное правительство должно одобрить поправку до ее включения в корпус местного права?

 Что касается судебной власти, то весьма часто судебная система автономии включается в качестве нижнего уровня в общую судебную систему государства, сохраняя иногда при этом относительную независимость, например, в вопросе выборов судей. Соотношение местной и общенациональной юрисдикции широко варьирует от государства к государству, хотя гражданское, уголовное и административное право достаточно часто оказывается в ведении местных судов, что не исключает апелляции к судам национального уровня.

 Субъектность в отношении международного права, как правило, формируют три сферы контроля местной власти, а именно, контроль над вооруженными силами и обороной, контроль над международными отношениями и способность заключать с согласия центрального правительства, либо без него международные договоры. Обычно автономное правительство не контролирует вопросы обороны (известные исключения в истории международного права - Кипр, Шанхай и острова Кука). Сфера внешней политики также оказывается почти исключительно в ведении центра, хотя в ряде случаев по некоторым вопросам предусматриваются консультации с автономией (исторические примеры - тихоокеанские подопечные территории США; право вето у Данцига в отношении определяемой польским правительством внешней политики этого свободного порта) [Наппит, Lillich 1980:874]. Арабские эмираты, баскская автономия, Гренландия, швейцарские кантоны по Конституции 1848 года имеют право заключения международных договоров в сферах экономики и культуры. Некоторые автономии располагают собственной полицией или силами безопасности.

 Вопросы земельной собственности и контроля над природными ресурсами и недрами относятся к наиболее острым, и обычно власть автономий в этих вопросах остается ограниченной. Контроль над этими сферами принадлежит обычно автономным правительствам только в случаях политической автономии (Эритрея, некоторые из арабских эмиратов, Гренландия по акту о самоуправлении 1978 г.). Напротив, управление в сферах социальных услуг (здравоохранение, образование, социальная помощь) довольно часто является прерогативой местного правительства.

 Сфера языка и образования является зачастую настолько важной для удовлетворения интересов и потребностей меньшинств, что именно права в этих областях становятся фокусом борьбы и наиболее часто передаются в компетенцию местных властей. Например, в случае Аландских островов права в сфере образования, в частности использование шведского как языка школьного обучения явились главной причиной движения за большую автономию.

 В сферах финансов, установления таможенных тарифов и экономики большинство автономий, за исключением ассоциированных государств не имеют собственных отдельных от центрального правительства полномочий, хотя сбор налогов может быть делегирован местным органам. Банковская система и эмиссия денег находятся в ведении центральной власти. Напротив, право устанавливать и собирать местные налоги, как правило, принадлежит правительству автономии. Иногда суммы отчислений в государственную казну и государственных дотаций региону оговариваются в специальных соглашениях (баскская автономия). У ряда автономий существуют привилегии в области налогообложения (примером может служить Российская Федерация).

 Специализированные автономии неполитического характера (культурная, языковая и религиозная) устраиваются для защиты соответствующих сфер жизни меньшинств от вмешательства центрального правительства. В ведении управленческих структур таких образований могут находиться и вопросы, связанные с местным налогообложением, образованием и социальным обеспечением, однако, как правило, все они ограничиваются целями поддержания местных языка, обычаев и религиозных практик.

 Особый случай представляют дисперсно расселенные меньшинства, для охраны прав которых используются специальные формы самоуправления - национально-культурная автономия, и персональная автономия. Относительно последней можно утверждать, что несмотря на развитую теорию, созданную австромарксистами (главным образом, работами К.Реннера и О.Бауэра), опыт практического применения этой формы остается весьма ограниченным и исчерпывается, насколько нам известно, коротким периодом, а точнее попыткой ее использования в Дальне-Восточной Республике и законодательной деятельностью украинской Рады в 1918 г.. Тем не менее, эту форму нельзя сбрасывать со счетов, тем более что она активно пропагандируется и внедряется в России, если судить по наличию разнообразных законопроектов. Однако на практике гораздо чаще используется национально-территориальная автономия, к рассмотрению которой мы переходим.

Этнотерриториальный федерализм в России: история и современность

 Рассмотрение истории этнотерриториального федерализма в России в данной работе может считаться оправданным лишь при том условии, что фокусом такого рассмотрения станут проблемы защиты меньшинств; федерализм в России и даже Этнотерриториальный федерализм - тема значительно более широкая и выходит за рамки ставящихся в этом исследовании задач. Своеобразие положения проживающих в России групп меньшинств (различия в характере расселения, статусе и т.д.) заставляет исследователей использовать типологии, максимально учитывающие это своеобразие.

Историческая справка

 Многонациональная российская империя была унитарным государством, власть в котором была сосредоточена в руках монарха. В сфере национальной политики это означало практически полное отсутствие каких-либо национальных прав для нерусских народов при требовании абсолютной лояльности царскому правительству. Исключениями, да и то со многими оговорками являлись лишь Польша и Финляндия. Основная нация, отождествляемая с государством - русские - составляла к началу века лишь 43 % населения; остальные 57 % не имели политического представительства. Русификаторская политика правительства не оставляла надежд для нерусских наций на равноправное участие в управлении.

 Известно, что национальная периферия Российской империи приняла самое активное участие в революции 1905-07 гг., а во многих регионах волна социальных и национальных конфликтов предваряло ее; в результате уже в 1904 г. были сняты некоторые меры, направленные на русификацию населения западных земель, как например, запрет печати латинским шрифтом на литовском языке, указ о веротерпимости, устранявший дискриминацию неправославных конфессий и ряд уступок в области использования национальных языков. Кроме этого, Манифест 17 октября вместе с гарантией гражданских прав и свобод создавал возможность развития национальных организаций. Вследствие этого многие национальные движения оформились в новые национальные партии, которые требовали проведения демократических реформ и культурной и политической автономии. Значительно политизировались национальные движения в Королевстве Польском, Финляндии, Прибалтике, а позднее - на Украине, в Белоруссии и в Закавказье. Активизация национальных организаций нерусских народов в период правления Временного правительства с февраля по октябрь 1917 г. привела к признанию независимости Польши, автономизации Эстонии, Латвии, Украины и Закавказья, восстановлению урезанных в межреволюционный период конституционных прав и свобод Финляндии.

 Позиция большевиков по национальному вопросу первоначально не была проработанной, она стала формулироваться с 1912 г. и впоследствии неоднократно менялась. Можно утверждать, что руководство партии проводило нейтралистскую политику (выражаемую в лозунгах пролетарского интернационализма, диктатуры пролетариата, подчинения национального вопроса классовой борьбе и т.п.), лишь тактически выдвигая лозунги национального самоопределения, порожденные потребностью в поддержке партии в нерусских регионах. С приходом партии к власти была принята и тактика федерализма как переходного пути к централизму. В формулировке Сталина это звучало следующим образом:

 "Федерализму в России суждено, как и в Америке и в Швейцарии, сыграть переходную роль - к будущему социалистическому унитаризму."

 Впервые понятие "федерация" в качестве юридического понятия встречается в резолюции III Съезда Советов "О федеральных учреждениях Российской республики", позднее подтвержденной в программе партии, принятой на VIII съезде РКП(б). В ней указывалось, что коммунисты России как одну из переходных форм на пути к полному единству и что партия поддерживает федеративное объединение государств, организованных по советскому типу. ервая Конституция РСФСР, принятая в 1918 г., мало что добавила к положениям цитированным выше положениям; согласно ей советское государство делилось на территории, именуемыми национальными республиками и автономными национальными областями. Ниже приводятся краткие справки по каждой из автономий.

Типология политико-правовых контекстов

 Все рассмотренные во Введении типологии оказываются полезными при решении различных проблем, связанных с определением и выявлением потенциальных бенефициантов международного и государственного законодательств в обрасти охраны прав меньшинств. Применительно к рассматриваемой здесь задаче (международно-правовые аспекты положения с правами меньшинств в Российской Федерации) более подходящей оказывается типология, принимающая за основу политическое л правовое положение группы и степень защищенности ее прав уже имеющимися правовыми инструментами.

 Применительно к современной ситуации в России предлагаемая типология позволяет упорядочить специфические комплексы задач, встающие при правовом регулировании положения меньшинств конкретного типа. В основу типологии кладутся признаки наличия/отсутствия "своих" государственных институтов, решающих проблемы защиты культуры и языка данного меньшинства (по этому признаку на одном полюсе оказываются:

- титульные народы национальных республик в составе РФ; российская диаспора народов бывших союзных республик СССР; - диаспоры народов бывших российских автономий; народы (меньшинства), имеющие национальную государственность за пределами бывшего СССР;

иммигрантские группы ("гастарбайтеры"), а также некоторые малочисленные народы Севера с одной стороны, и меньшинства (малые народы), проживающие на своей исконной этнической территории, но не имеющие национально-территориальных образований; дисперсные группы, не имеющие своей этнической территории;

 субэтнические, языковые и конфессиональные группы в составе отдельных народов, с другой.,

Отдельное место занимают

- русские как меньшинство (на территории национальных республик в составе РФ и за пределами РФ).

 При регулирования положения меньшинств первого типа могут возникать следующие проблемы, имеющие отношение к международному праву

==> Отношения с федеральным центром и разделение компетенции в области международных связей; приграничные территории; взаимоотношения с диаспорой титульного народа (титульные народы и их диаспоры );

=> Соблюдение международных соглашений РФ в сфере прав меньшинств в регионах проживания меньшинств и на территории республик РФ;

=> Имплементация и соблюдение двусторонних и многосторонних договорных отношений в рамках СНГ и новых независимых государств, имеющих пункты о гарантировании прав меньшинств (диаспора народов бывших союзных республик СССР);

=> Соблюдение двусторонних и многосторонних отношений с соответствующими государствами (народы и меньшинства, имеющие национальную государственность за пределами бывшего СССР; иммигрантские группы и "гастарбайтеры).

 Вторая группа меньшинств относится к наименее защищенным, поскольку не имеет собственной государственности даже в виде административно-территориальной автономии. Именно представители этой категории меньшинств сегодня становятся объектом международных соглашений. Ниже на конкретных примерах будет рассмотрены ситуации с правами этих групп в некоторых субъектах РФ.

Русские как меньшинство

 Дезинтеграция СССР и угроза дезинтеграции России, резкие изменения геополитического пространства в результате суверенизании бывших союзных, а затем и автономных образований лежат в основании кризиса который можно было бы обозначить как кризис социальной идентичности русских. Не только антирусские настроения во многих регионах СНГ и России, но и последовавшая за ними волна конфликтов и выезд русских с территории бывших союзных республик и из некоторых автономий, превратили отношения между русскими и другими народами в тему, через призму которой воспринимается и оценивается сегодня едва ли не всякий политический акт и позиция политических субъектов. Вместе с тем, теоретическое осмысление сложившегося и быстро меняющегося положения русских как за пределами России, так и внутри нее значительно отстает не только от темпа событий, но и от способов осмысления этих событий, рождающихся внутри национальных элит и массового сознания. Не только сами русские оказываются дезориентированными как морально, так и политически, но и современные социальные науки не располагают готовым инструментарием и в силу этого оказываются неспособными адекватно тематизировать и анализировать происходящее.

 Утверждение, что т.н. "символьная элита" (научное сообщество и творческая интеллигенция, где особую роль играют представители средств массовой информации) оказалась "лингвистически неподготовленной" для описания ситуаций, в которых оказываются русские за пределами России и на территории "суверенизирующихся" автономий (Татарстана, Тувы, Якутии, Чечни и т.д.), нуждается в пояснении. Я не собираюсь утверждать, что распад СССР оказывается настолько уникальным событием, что для его описания требуется особый язык: империи распадались и прежде. Однако два обстоятельства парадоксальным образом заставляют меня обращать внимание именно на уникальность ситуации и реальной и познавательной - никогда еще статус "имперской нации" не подвергался столь радикальным трансформациям, каким он подвергся в 25-миллионной массе русских за пределами России; кроме того, мне неизвестны исследования, выполненные на уровне современной методологии, в которых анализировалась бы ситуация, например, римских, или британских граждан, оказавшихся за пределами метрополии в период распада их империй. Все это не значит, что политологи, социологи, этнологи и представители иных дисциплин в предмет которых так, или иначе входит сюжет русско-инонациональных отношений, сидят сложа руки; попытки использовать готовые понятия делаются и продолжают делаться. В частности, положение русских за рубежами России и на территориях автономных республик определяется как положение меньшинств. Однако, в Бурятии, Калмыкии. Мари, Мордовии, Удмуртии, Якутии и многих др. этот термин оказывается ложноориентирующим, поскольку русские не составляют здесь меньшинства ни по численности, ни по (если ориентироваться на сегодня) положению в системе властных отношений. Еще менее удачным оказывается понятие "диаспора", которое также используется для описания положения русских в других государствах СНГ. Хотя в данном термине удачно подчеркивается ориентация на метрополию, однако другие его семантические компоненты - дисперсность, занятие маргинальных экономических ниш, относительная малочисленность - скорее маскируют истинное положение дел, чем помогают его анализу. Мало пригодным в научном отношении оказывается и широко используемый прессой термин "русскоязычное население". Русский язык действительно оказывается одним из важнейших, если не самым важным фактором, определяющим форму протекания русско-инонациональных конфликтов в ряде республик. Сужение возможностей, реальное или потенциальное, получения образования на русском языке уже сегодня приводит к оттоку "русскоязычного населения" из Украины, как в недалеком прошлом вызвало волну миграции из стран Балтии. Однако объясняет ли нам сущность происходящего тематизирование противостояния как "русскоязычное население против титульной нации'"' На мой взгляд, проясняет ровно настолько, насколько и затемняет.

 Что действительно не является новым в этой ситуации "теоретической немоты", то есть отсутствия готового инструментария для описания нового явления, так это само отсутствие готовых концептуальных средств. Общеизвестно, что концептуальные средства в рамках различных дисциплин, научных подходов, школ и направлений, создаются и совершенствуются в процедурах решения определенных теоретических и практических проблем, иными словами, они разрабатываются "под проблемы" и несут на себе отпечаток тех проблемных ситуаций, для разрешения которых они использовались. Новые проблемы, как правило, требуют новых концептуальных средств.

 В настоящее время (здесь и далее по данным переписи населения 1989 г.) в России живет 119,9 млн. русских, которые составляют 81,5% ее населения. Таким образом, Российская Федерация принадлежит к числу мононациональных стран (среди республик бывшего СССР лишь Армения и Азербайджан имеют в своем населении более высокую долю лиц основной национальности). Однако и на территории Российской Федерации русские иногда оказываются в положении национального меньшинства в национальных республиках в составе России. В данном случае понятие "национальное меньшинство" употребляется в политико-правовом смысле, так как во многих республиках России доля русских превышает половину населения, а в ряде других они, хоть и не составляют половины, но все же являются крупнейшей по численности национальной группой.

 Сейчас русское население республик и автономий находится в неопределенном положении. Его статус будет зависеть от соотношения между двумя противоречивыми тенденциями. Имеется в виду, с одной стороны, укрепление суверенитета России как единого целого, а с другой, - суверенизация национальных республик. Выраженность этого противоречия очевидна на Северном Кавказе, особенно в Чечне, а также в Татарии, Туве и Якутии. Весьма вероятно, что в ближайшем будущем в этих бывших автономных республиках остро встанет проблема защиты прав русских как национального меньшинства.

Малочисленные народы Севера

 Особое место среди всех национальных (этнических) меньшинств занимают народы, ведущие традиционный образ жизни (по международной терминологии, "коренные народы", "племенные группы" или "племена"). К этой категории в России относятся так называемые малые народы Севера: ненцы (34,7 тыс.), эвенки (30,1 тыс.), ханты (22,5 тыс.), эвены (17,2 тыс.), чукчи (15,2 тыс.), нанайцы (12,0 тыс.), коряки (9,2 тыс.), манси (8,5 тыс.), долганы (6,9 тыс.), нивхи (4,7 тыс.), селькупы (3,6 тыс.), ульчи (3,2 тыс.), ительмены (2,5 тыс.), удэгейцы (2,0 тыс.), саами (1,9 тыс.), эскимосы (1,7 тыс.), чуванцы (1,5 тыс.), нганасаны (1,3 тыс.), юкагиры (1,1 тыс.), кеты (1,1 тыс.), орочи (0,9 тыс.), тофалары (0,7 тыс.), алеуты (0,7 тыс.), неги-дальцы (0,6 тыс.), энцы (0,2 тыс.), ороки (0,2 тыс.).

 В последнее время специалистами в список этих народов включены алюторцы (включавшиеся прежде в число коряков - 2 тыс.), кереки (числившиеся прежде как чукчи - 0,1 тыс.), тазы (0,3 тыс.), чулымцы (0,3 тыс.), шорцы (16,7 тыс.), телеуты (около 3 тыс.), тувинцы-тоджинцы в Иркутской обл., водь (0,2 тыс.), ижорцы (0,4 тыс.), вепсы (12,1 тыс.), коми-зыряне и коми-ижемцы (147,3 тыс.), камчадалы (28 тыс.). Некоторые ученые считают целесообразным отнесение к малочисленным народам Севера отдельных групп русских старожилов Восточной Сибири (русско-устьинцы, колымчане, марковцы, якутские казаки, затундренные крестьяне, усть-енисейцы или сельдюки и др.), Западной Сибири (обские старожилы) и европейского Севера (канинские поморы и мезенцы).

 Наряду с отличительными социальными характеристиками и специфическим культурным обликом, главная особенность этих народов - сохранение традиционных систем жизнеобеспечения, прежде всего, особых форм хозяйственной деятельности (сухопутная и морская охота, рыболовство, собирательство, оленеводство). Эти народы не создали классовых обществ, что наложило отпечаток на все формы их социальной и культурной жизни: наличие родоплеменной и фратриальной структуры, древних форм религии (напр., шаманизм).

 Равноправное вхождение народов подобного типа в культурную, экономическую и политическую жизнь государства представляет серьезную проблему для многих современных обществ. Национальные законодательства и международное право признают особый статус "племен", причем закрепление этого статуса за малыми народами влечет существенную государственную поддержку.

В нашей стране предоставление особого статуса малым народам Севера осуществлялось на пути создания автономных округов. Однако последние были созданы лишь для долганов, коряков, чукчей, хантов, манси, ненцев, эвенков. Большинство малых народов Севера и Дальнего Востока, таким образом, не имеют своих национально-территориальных образований.

 Автономные округа, даже если они включают основную часть коренного населения, не могут обеспечить сохранение и развитие традиционного хозяйства и культуры малых народов. Это связано в первую очередь с тем, что автономные округа не имеют статуса зон, охраняемых государством от колонизации и хозяйственного освоения со стороны окружающего некоренного, по преимуществу русского населения. Драматическое современное положение народов Севера подтверждается чрезвычайно низкой продолжительностью жизни, распространением алкоголизма и различных заболеваний, частыми самоубийствами. Все эти факторы ведут к фактическому сокращению численности этих народов. Вместе с тем, в последнее время появились признаки национального возрождения малых народов. Так, права народов Севера находятся в центре внимания Ассоциации народов Севера. В 1989 г. Международная Организация Труда приняла Конвенцию № 169 относительно "коренного" и "племенного" населения в независимых странах. Она ориентирована, прежде всего, на сохранение и развитие культурной самобытности этих народов.

Меньшинства не имеющие национально-территориальных образований

 В России к этой группе меньшинств относятся ногайцы (73,7 тыс. чел.), абазины (33,0 тыс.; Карачаево-Черкессия), таты (19,4 тыс.; Дагестан); шорцы (16,7 тыс.; Кемеровская обл., Республика Хакасия и, отчасти, Алтайский край); вепсы (12,1 тыс.; Ленинградская область, республика Карелия и Вологодская обл., а также незначительное число - около 300 человек - на юге Кемеровской обл.); горские евреи (11,3 тыс.; Дагестан); ижорцы (0,8 тыс.; Ленинградская обл.).

 Эта категория меньшинств крайне разнородна. Отсутствие территориальной автономии, а значит, даже минимума национально-культурных институтов ставит все эти народы в неблагоприятные условия. Народы этой группы имеют компактное расселение (одним или несколькими этническими массивами). Некоторые из них сумели сохранить свою самобытность лишь в силу относительной географической изоляции (например, шорцы, расселенные в горной местности). В критической ситуации для сохранения культуры находятся в настоящее время вепсы и ижорцы, живущие на территории Ленинградской области. Эти народы подверглись значительной ассимиляции: молодежь почти утратила способность говорить на родном языке, стерто этническое самосознание, идет отток населения с этнических территорий (что равнозначно переселению из сел в юрода), национальная культура практически исчерпывается некоторыми бытовыми особенностями. Вместе с тем, стоит отметить, что несмотря на 1рогнозы специалистов о полной ассимиляции, (в отношении вепсов они делались еще в прошлом веке), численность этого народа остается стабильной на протяжении века, колеблясь в пределах двенадцати - шестнадцати тысяч человек. Представляется, что остановить исчезновение этнических культур этих народов можно лишь путем создания культурно-территориальных автономий (хотя бы в форме национальных районов). В Карельской республике 1 декабря 1993 г. совместная сессия Шелтозерского, Шокшинского и Рыборецкого сельских советов приняла решение об их объединении и образовании самоуправляющейся территории - Вепсской национальной волости. Постановлением Верховного Совета республики 20 января 1994 г. эта волость была создана как самоуправляющаяся территория, равная в правах с другими территориальными образованиями, том числе с правом избирать главу и представительные органы местного самоуправления, формировать свой бюджет. В состав волости вошло 14 населенных пунктов с общей численностью населения около 4 тыс. чел. Примерно половина жителей волости - вепсы. Территория Вепсской волости до ее образования входила в состав Прионежского района. Этнические территории некоторых народов этой группы оказались рассеченными административными, а после распада СССР и политическими границами. Так, ногайцы в настоящее время расселены в Дагестане (28,3 тыс.), где являются одним из "титульных" народов, в Ставропольском крае (28,6 тыс., из них 13 тыс. живет в Карачаево-Черкесии, 6,9 тыс. чел. -в Чечне и Ингушетии); таты и горские евреи живут не только в России, но и в Азербайджане (соответственно, 10,2 и 5,5 тыс. чел.). Это затрудняет создание культурно-территориальных автономий и ставит в повестку дня вопрос о развитии экстерриториальных форм культурной автономии, перекрывающих административные и государственные границы.

Диаспора народов бывших союзных республик СССР

 К этой категории меньшинств принадлежат такие многочисленные группы, как украинцы (4362,9 тыс. чел.), белорусы (1206,2 тыс.), казахи (635,9 тыс.), армяне (532,4 тыс.), азербайджанцы (335,9 тыс.), молдаване (172,7 тыс.), грузины (130,7 тыс.), узбеки (126,9 тыс.), литовцы (70,4 тыс.), латыши (46,8 тыс.), эстонцы (46,4 тыс.), киргизы (41,7 тыс.), туркмены (39,7 тыс.), таджики (38,2 тыс.), а также крымские татары (21,3 тыс.), гагаузы (10,1 тыс.), абхазы (7,2 тыс.). Следует отметить, что в районах Российской Федерации, пограничных с республиками Прибалтики, Белоруссией, Украиной, республиками Закавказья, а также Казахстаном, соответствующие этнические группы могут составлять также коренное (исконное) население.

 Наиболее крупные из этих меньшинств - украинцы и белорусы -имеют много общего в характере расселения. Они сосредоточены в основном вдоль границ России с соответствующими республиками, а также в так называемой главной полосе расселения русского народа, простирающейся в широтном направлении от центра Европейской России по югу Сибири и Дальнего Востока до тихоокеанского побережья. Большая часть российских украинцев и белорусов живет в городах, но есть и относительно компактные группы сельского населения. В целом для них характерна далеко зашедшая языково-культурная ассимиляция, однако многие украинцы и белорусы сохранили если и не родной язык, то этническое самосознание.

 Казахское меньшинство расселено главным образом в соседних с Казахстаном регионах России (Оренбургская обл. - 111,5 тыс. чел., Омская обл. 75,0 тыс., Алтайский край, главным образом, на территории Республики Алтай, т.е. бывшей Горно-Алтайской автономной обл. - 21,7 тыс.), а также в Нижнем Поволжье (Астраханская обл. - 126,5 тыс., Волгоградская обл. - 41,5 тыс., Саратовская обл. - 73,4 тыс.).

 Армяне - один из народов городской диаспоры - издавна живут на Северном Кавказе (Краснодарский край - 182,2 тыс., Ставропольский край - 72,5 тыс., Ростовская обл. - 62,6 тыс.), а также в крупных городах по всей России, в том числе в Москве (44,0 тыс.) и Санкт-Петербурге (12,1 тыс.). С момента переписи населения 1989 г. численность армянского меньшинства в России возросла за счет беженцев из Азербайджана.

 Азербайджанцы дисперсно расселены по всей России небольшими городскими группами, если не считать сопредельного с Азербайджаном Дагестана, где их насчитывается 75,5 тыс. человек. Широкое дисперсное расселение характерно и для остальных меньшинств данной категории.

 Политико-правовая специфика этой группы российских меньшинств состоит в том, что их положение является важным аспектом межгосударственных отношений России с другими странами СНГ, а также с государствами Балтии. Очевидна необходимость взаимных двусторонних и многосторонних гарантий прав меньшинств в рамках СНГ с возможным участием других стран, ранее входивших в состав СССР. В этой связи заметим, что создание эффективной системы защиты меньшинств в России требуется не только как важная составная часть процесса построения правового государства и интеграции в цивилизованное мировое сообщество, но и как мощное средство поддержки российских меньшинств в таких бывших советских республиках, как Украина, Латвия, Эстония, Молдова, Казахстан и др. Не вызывает сомнения, что все меньшинства этого типа должны иметь право на культурно-национальную автономию (печать, образование, культурные учреждения на родном языке, ассоциации, клубы, землячества и т.п.), которая может развиваться при содействии со стороны соответствующих государств. В районах компактного расселения таких меньшинств могут создаваться и территориальные автономии низшего уровня (национальные районы). Предварительным условием гарантий прав меньшинств должно быть прояснение спорных вопросов гражданства во вновь образованных государствах. Очевидны преимущества института двойного гражданства, оно позволило бы сохранять семейные, родственные и национально-культурные связи между российским меньшинством и соответствующим народом (страной). Институт двойного гражданства обеспечивает дополнительные гарантии защиты прав меньшинств. Следует предположить, что часть меньшинств этой категории предпочтет российскому гражданству гражданство "своих" республик. Эти граждане, разумеется, должны обладать всеми правами культурной автономии.

Диаспора народов российских республик

 В результате многовековых миграционных процессов, получивших особенное развитие в советский период, многие народы российских автономий оказались широко расселенными за их пределами. Особенно значительная диаспора характерна для крупных народов Поволжья, вовлеченных в русскую колонизацию обширных пространств Урала, Сибири и Дальнего Востока. Эта ситуация объясняется также и несовпадением административно-политических границ с этническими, неизбежным в условиях чересполосного расселения народов в Поволжском регионе.

 Татары в настоящее время живут во многих регионах России, образуя особенно крупные по численности массивы в Башкирии (1120,7 тыс. чел.), Тюменской обл. (227,4 тыс.), Челябинской обл. (224,6 тыс.), Свердловской обл. (183,8 тыс.), Ульяновской обл. (159,1 тыс.), Оренбургской обл. (158,6 тыс.), Пермской обл. (150,5 тыс.), Самарской обл. (115,3 тыс.), Удмуртии (110,5 тыс.). Крупные группы татар есть также в Москве (157,4 тыс.) и Санкт-Петербурге (44,0 тыс. чел.).

 Башкиры образуют заметные группы в Челябинской обл. (161,2 тыс. чел.), а также в Оренбургской (53,4 тыс.) и Пермской (52,3 тыс.) областях.

 Чуваши за пределами своей республики расселены, главным образом, в Самарской (117,9 тыс. чел.) и Ульяновской (116,5 тыс.) областях, а также в Татарии (134,2 тыс.) и Башкирии (118,5 тыс. чел.).

Многочисленные группы мордвы есть в Самарской (116,5 тыс. чел.), Пензенской (86,3 тыс.), Оренбургской (68,9 тыс.) и Ульяновской (61,1 тыс. чел.) областях.

 Значительное число марийцев проживает в Башкирии (105,8 тыс. чел.).

 С XVII в. в Тверской области сформировались карельские поселения; сегодня численность тверских карел составляет 23,2 тыс. чел.

 В целом для этой группы меньшинств характерна значительная культурная близость к окружающему (преимущественно русскому) населению, от 'которого они, как правило, не стремятся обособиться. До последнего времени даже многочисленные меньшинства этой группы имели очень мало возможностей сохранять и развивать национально-культурную самобытность, поддерживая культурные связи со своими республиками. Защита прав меньшинств этой группы, как, впрочем, и многих других, по-видимому должна осуществляться в рамках какой-либо из форм экстерриториальной культурной автономии. С согласия местных (областных, республиканских) властей возможно создание для таких меньшинств и территориальных автономных образований.

 Наиболее конфликтная ситуация вокруг меньшинств этой категории связана с татарским населением Башкирии. Эта республика имеет следующий состав населения: башкиры - 21,9%; татары - 28,4%; русские -39,3%. Таким образом, татар в Башкирии больше, чем собственно башкир. До недавнего времени башкирские татары не пользовались правами культурной автономии и находились под угрозой насильственной ассимиляции. Проблема башкирских татар теперь является предметом диалога между двумя республиками.

Народы (меньшинства), имеющие государственность за пределами бывшего СССР

 В эту группу меньшинств входят: немцы (842,3 тыс. чел.), евреи (536,8 тыс.), корейцы (107,1 тыс.), поляки (94,6 тыс.), греки (91,7 тыс.), финны (47,1 тыс.), болгары (32,8 тыс.), турки (9,9 тыс.). Эта категория народов представляет особый интерес в плане участия нашей страны в системе защиты прав меньшинств на международном уровне. Многие страны мира проявляют растущую заинтересованность в положении своих "соотечественников" в России и других странах СНГ и выражают готовность наладить в этой связи двустороннее сотрудничество. Следует отметить, что в отношении этой группы меньшинств приходится сталкиваться с тяжелым наследием сталинского периода: многие из них подверглись насильственным депортациям либо полностью (немцы, корейцы, турки), либо частично (поляки, болгары, греки, финны).

 Хотя евреи имеют автономию в РСФСР - Еврейскую автономную область - однако это искусственное образование не играет существенной роли в культурной жизни меньшинства. Основные группы еврейского населения сосредоточены в крупных городах европейской России, особенно в Москве (174,7 тыс. чел.) и Санкт-Петербурге (106,1 тыс.), где образуют третью по численности группу после русских и украинцев. Современная еврейская культура, развитию которой долго препятствовал государственный антисемитизм, сейчас находится в крайне сложном положении. Поскольку основной массив еврейского населения в западных районах страны был уничтожен гитлеровцами в годы Второй мировой войны, культурное развитие народа имеет суженную базу в виде дисперсных еврейских групп в крупных городах. Далеко зашла культурно-языковая ассимиляция еврейского населения, сочетающаяся, однако, с ростом этнического самосознания. Растущий интерес к историко-культурным и религиозным ценностям связан с развитием контактов между российскими евреями и Израилем. Поддержание связей с зарубежными еврейскими группами есть одно из условий развития еврейской культуры в России.

 Евреи (наряду с немцами и греками) активно вовлечены в массовую эмиграцию. В то время как государственный антисемитизм в последнее время стал менее выраженным (хотя и не исчез окончательно), еврейское население сталкивается с растущей угрозой "неофициального" антисемитизма, распространяемого некоторыми общественно-политическими движениями. Проблема антисемитизма в России вызывает озабоченность международной общественности, и можно только сожалеть, что российское руководство уделяет этому острому вопросу явно недостаточное внимание.

 Российские немцы, в массе своей потомки переселенцев XVIII в., до 1941 г. имели в Поволжье крупное национальное образование - Автономную республику немцев Поволжья. На них полностью распространяется принятый ВС России Закон о реабилитации репрессированных народов, однако воссоздание немецкой автономии столкнулось с непреодолимым сопротивлением местных властей и в настоящее время считается нереалистичным. Меры, предпринимаемые для улучшения положения немцев в местах их нынешнего расселения (создание немецких районов в Алтайском крае и Омской области), не в состоянии уменьшить массовую эмиграцию российских немцев, которая ведет к фактическому исчезновению этой национальной группы в России.

 Следует иметь в виду, что проблема российских немцев затрагивает не только Россию и Германию, но и такие страны СНГ, как Казахстан (957,5 тыс. человек немецкого населения по данным на 1989 г.), Киргизию (101,3 тыс.), некоторые другие республики Средней Азии, а также Украину (37,8 тыс.).

 Подобно российским немцам, греки также имеют давнюю историю проживания в России и отличаются от основного этического массива в этнокультурном, а частично и в языковом отношении. Основные группы российских греков сосредоточены в Краснодарском (29,9 тыс.) и Ставропольском (28,5 тыс.) краях. В отличие от немцев, греки никогда не имели территориальной автономии, однако сейчас встает задача возрождения культурной автономии, которую они имели до 1937 г.

Дисперсные меньшинства, не имеющие своей этнической территории

 К этой специфической группе меньшинств относятся в России цыгане (152,9 тыс.) и ассирийцы (9,6 тыс.).

 Цыгане в России, как и в других странах мира, слабо интегрируются в окружающую этносоциальную среду прежде всего из-за традиционной специфики своего образа жизни. В СССР давно уже развивались профессиональные формы цыганской культуры, однако существует определенный социально-культурный разрыв между цыганской интеллигенцией в городах (Москва и др.) и основной массой цыганского населения. В результате зачаточные формы цыганской культурной автономии (в виде культурных ассоциаций), на наш взгляд, не имеют потенциала для становления полноценной культурной автономии цыганского народа. Очевидно, самобытность цыган будет сохраняться преимущественно в силу их этносоциальной специфики.

Интеграция цыган в российское общество вероятна в каких-то особых формах, учитывающих их полукочевой образ жизни, профессиональную специализацию и традиции. Усилия, направленные на достижение этой интеграции, должны быть осторожными и тактичными. Проявления антицыганских настроений в России (погромы цыган в Ярославле и других городах) провоцируются бытующим у некоторых представителей власти взглядом на цыган как на антисоциальную группу, что не только несправедливо, но и недопустимо. Необходима разработка специальных мер по борьбе с ангицыганскими предрассудками, в том числе и в средствах массовой информации.

Иммигрантские группы

 Эти группы, еще недавно не характерные для России, представлены главным образом вьетнамцами, временно работающими на крупных промышленных предприятиях в ряде городов страны, а также корейцами из КНДР, занятыми в специальных леспромхозах, и китайцами, занятыми в сельском хозяйстве ряда районов Сибири и Дальнего Востока. Положение этих своеобразных национальных меньшинств мало освещается, однако есть основания полагать, что их представители подвергаются дискриминации и находятся в тяжелом положении, а значит, нуждаются в защите своих законных прав от произвола со стороны администрации предприятий, а также со стороны представителей своих стран.

 В последние годы в России увеличилось число беженцев, коммерсантов и прочих групп иммигрантов из стран "дальнего зарубежья", особенно Ближнего, Среднего и Дальнего Востока. Есть основания предполагать, что рост этой группы меньшинств, не являющихся гражданами России, будет возрастать.

Субэтнические, языковые и конфессиональные группы в составе отдельных народов

 Такие группы обычно не рассматриваются в качестве национальных меньшинств, однако Итоговый документ Венской встречи обязывает страны - участницы ОБСЕ (а значит, и Россию) обеспечивать культурные права лиц, принадлежащих не только к национальным меньшинствам, но и к "региональным культурам".

 Данные переписей населения не содержат сведений о номенклатуре, численности и расселении этой группы меньшинств, однако состав их весьма разнообразен. Приведем некоторые примеры ворское, кубанское, терско-гребенское, уральское, уссурийское казачество; старообрядческие группы; старожильческое население Сибири; молокане, духоборцы, некрасовцы - в составе русского народа; горные и луговые марийцы; этнолингвистические группы эрзя и мокша в составе мордвы; православные группы (кряшены) в составе татар; племенные и субэтнические группы у алтайцев ,и хакасов; диалектные группы саами, вепсов и карет, меннониты, относимые в России к немцам; береговые и оленные чукчи и т.д. Проблемы этих меньшинств требуют внимания, тем более что они в некоторых регионах уже стоят весьма остро. Об этом свидетельствуют в частности - возрождение традиционных институтов казачества, признание двух диалектов (горного и лугового) в качестве равноправных языков Марийской республики, а также требование шапсугов (субэтническая группа в составе адыгейцев) о восстановлении своего национального района в Краснодарском крае (существовал до 1945 г.).

 Противоречивость современной ситуации заключается в том, что процессы национальной консолидации иногда отодвигают на задний план внутриэтническое разнообразие. Национальная политика любой с грани должна исходить из равной ценности всех элементов культурно-исторического наследия как свойственных народам в целом, так и характерных для отдельных частей народов. Зарубежной опыт показывает, что культурное самоуправление должно развиваться не только на национальной, но и на региональной основе, что позволит сохранить и развить многообразие народной культуры во всех ее аспектах и проявлениях.

Право любой этнической группы на национальную самоидентификацию часто игнорировалось по политическим мотивам (так, с 1944 по 1987 г. крымские татары произвольно включались статистическими службами в общее число татар), а также в результате искусственного поощрения этнической консолидации народов, сохраняющих традиционное территориально-племенное деление (алтайцы, тувинцы, хакасы и др.). Необходимо, чтобы переписи населения по меньшей мере содержали сведения о самоназваниях всех этнических групп независимо от их численности.

 В заключение в качестве примеров ситуаций с правами меньшинств, складывающихся на территориях некоторых республик в составе РФ, рассмотрим положение меньшинств в республиках Калмыкия, Карелия и Тува.

Положение этнических меньшинств в некоторых республиках РФ Республика Калмыкия

История

 По материалам переписи 1897 г. в 8 губерниях юго-востока европейской части России проживало около 190 тыс. калмыков, 88 % которых находились в границах востока европейской Астраханской губернии, в Калмыцкой степи. В составе советской России Калмыкия была образована в 1920 г. Республика Калмыкия состоит из 13 районов и г.Элисты в качестве самостоятельной административной единицы - столицы республики.

 За советские годы численность ее населения возросла на 188,4 %, причем наиболее интенсивный прирост происходил в 1920-1937 гг. и в 1959-1970 гг. за счет миграции. Доля калмыцкого народа в населении Калмыкии, однако, значительно понизилась - с 75,6 % в 1926 г. до 45,4 % в 1989 г., что было связано как с миграцией на территорию республики, так и с депортацией калмыцкого народа в 1940-х гг. Следует отметить рост доли калмыков в населении Калмыкии за последнее десятилетие (на 3,9 %) - благодаря приостановлению миграционного притока и более высокому естественному приросту.

 В 1926 г на территории республики проживало 82,7 % калмыков, а в 1989 г. - 83,9 %. Рост компактности расселения калмыцкого народа может объясняться как переселением части калмыков в Калмыкию, так и ассимиляцией диаспоризованных групп этого народа.

Демография

 По материалам Переписи 1989 г. в Калмыкии проживало всего 322579 чел., из них: