Понятие коррупции. Формы проявления в сфере государственного управления.

В юридической литературе можно встретить различные определения понятия «коррупция», которые делают акцент на той или иной стороне этого явления. Более того, содержание дефиниции «коррупция» в юридической, политологической и экономической литературе неоднозначно. Трудности исследования феномена коррупции связаны с его многогранностью и проникновением в различные сферы, традиционно являющиеся объектами изучения различных общественных наук, применяющих различный инструментарий и использующих собственную терминологию, но исторически первое определение коррупции относится именно к области права.

С юридической точки зрения коррупцию следует понимать так, как описано в уголовном кодексе той или иной страны. Фактически коррупция — это то, что запрещается кодексом профессиональной этики. Зафиксированные в законе разрешения и запреты в принципе определяют поведенческие ориентиры как для общества в целом, так и для отдельного индивида (гражданина и государственного служащего), компенсируя таким образом отсутствие индивидуальной или коллективной этики.

Термин «коррупция» от латинского происхождения (corruptio) и означает «подкуп, порча, упадок». Такое определение коррупции в системе государственной службы наиболее приемлемо, поскольку точно выражает основную закономерность ее происхождения и развития: сначала происходит подкуп обладающих соответствующими полномочиями государственных служащих, затем — умышленное нарушение этими лицами нормативно урегулированных общественных отношений, что в итоге порождает нравственный упадок общества. Современное представление о коррупции основывается на накопленном за последние десятилетия опыте и значительно шире по своему содержанию, нежели предложенное выше определение, содержащееся в словарях. Оно не сводится к отражению только лишь преступных проявлений коррупции, таких, как подкуп, продажность и т.п. Уже не вызывает сомнений существование иных коррупционных проявлений, не относимых к преступным, но неправомерных по своей природе. Правовые нормы не охватывают всего спектра конкретных проявлений коррупции. Обвинения в коррупции часто соседствуют с обвинениями в других, связанных с ней преступлениях, и их трудно отделить друг от друга, а в некоторых делах элемент коррупции только присутствует, но не является определяющим. Из изложенного можно сделать вывод, что коррупция представляет собой чрезвычайно сложное и многогранное социальное явление, в связи с чем не имеет никакого всеохватывающего определения, поэтому обобщение в настоящей статье различных точек зрения, существующих в научной литературе, будет представлять определенный компромисс. Чтобы правильно определить роль и место правовых средств противодействия коррупции, необходимо рассмотреть эту проблему в нескольких аспектах: как социальное явление — в широком смысле и как явление правовое — в узком, социально-правовом понимании. С учетом соединяющихся в ней социальных и правовых элементов можно сформулировать два определения коррупции. Изучение юридической, экономической и социологической литературы, а также документальных материалов показывает, что социальный феномен коррупции — не новое явление. Коррупция появилась вместе с рождением первого государства и с разной степенью интенсивности поражала госаппараты различных стран мира. Она с древних времен является одним из наиболее устойчивых видов отклоняющегося поведения. Возникает в тех «членах общественного организма», где интересы частных лиц, групп, предпринимательских структур пересекаются с властными функциями государственного аппарата и представляющих его должностных лиц. Рассматриваемая в этом аспекте коррупция возникла задолго до того как получила свое латинское название.

Первые попытки поставить коррупцию под контроль общества и разработать действенный механизм ее предупреждения и пресечения предпринимались еще в Римской империи, где явление, обозначенное термином «коррупция» и заключавшееся в подкупе лица, облеченного публичной властью, было наказуемым деянием. В юридическом смысле это означало склонение должностного лица к нарушению своих обязанностей путем подкупа, который ввиду распространенности существенно подрывал устои римского общества.

О коррупции в разное время писали Платон, Аристотель, Макиавелли, Монтескье, и, тем не менее, эта проблема не имела должного теоретического осмысления вплоть до второй половины двадцатого столетия, когда с ростом масштабов вмешательства государства в экономику и другие сферы жизни общества был критически переосмыслен курс, который привел к росту бюрократии, стремившейся в своей деятельности к бесконтрольности, что являлось (да и является) питательной средой для развития коррупции.

Вечность коррупции, ее наличие в любом обществе свидетельствует о ее функциональности, то есть о том, что она удовлетворяет определенные требования общественной системы, играет специфическую роль в ее подержании как целого. С этой точки зрения коррупция связана не только с пороками общества, несовершенством человеческой природы, низкими моральными качествами носителей коррупционных отношений. Она обусловлена и тем, что одни лишь формальные, закрепленные в законодательстве отношения между государственными и частными структурами не могут обеспечить полноценного функционирования системы и объективно в любом обществе дополняются неформальными отношениями. Специфическим видом этих отношений и является коррупция. Поэтому трудности в предупреждении и пресечении коррупции в государственном аппарате и в системе госслужбы, помимо прочего, связаны с противоречивым отношением к коррупции в обществе.

Попытки определить понятие коррупции были предприняты разработчиками Проекта Федерального закона «О борьбе с коррупцией». В проекте закона, внесенного в Государственную Думу РФ Президентом РФ, под правонарушением, связанным с коррупцией, понимается противоправное деяние, совершенное лицом, обеспечивающим исполнение полномочий государственного органа или полномочий органа местного самоуправления, либо приравненных к нему лицом, заключающееся в незаконном получении материальных благ и преимуществ с использованием своего должностного положения или статуса органа (учреждения), в котором оно замещает государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, выборную муниципальную должность, должность государственной или муниципальной службы, либо статуса иных органов (учреждений) (ст. 2). В проекте закона, разработанным рабочей группой Комитета Государственной Думы РФ по безопасности, коррупция определяется как не предусмотренное законом принятие материальных и нематериальных благ и преимуществ специально оговоренными в этом законе субъектами с использованием их официального статуса и связанных с ним возможностей, а также подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ (ст. 2). Как известно, Федеральный закон «О борьбе с коррупции» в настоящее время еще не принят.

Осуждая коррупцию в принципе, наше общественное сознание рассматривает многие ее проявления в повседневной жизни как естественные человеческие отношения, что находит свое выражение в языке: о взяточнике говорят, что он «помог человеку», а о взяткодателе — что «отблагодарил» за оказанную помощь. Коррупция также гармонизирует новые социальные отношения, смягчает отношения с администрацией, не способной ответить на требования новых социальных групп. Экономические функции коррупции, по крайней мере, в определенные периоды экономического развития, сводятся к стимулированию инвестиций и предпринимательства за счет устранения или снижения бюрократических препятствий.

Иными словами, интенсивность и скорость происходящих в обществе изменений делают необходимым «подмазывания» системы; на практике коррупция может уничтожить некоторые неэффективные монополии, создавая столь же неэффективные новые.

В связи с этим в повседневной жизни коррупция является не столько правонарушением, сколько «нормой» поведения. Поэтому вполне логичны вопросы, которые ставятся сейчас в юридической литературе: насколько может быть продуктивной прямая борьба с устоявшимися общественными отношениями? имеет ли смысл законодательно регламентировать личные, по существу, человеческие отношения, которые в принципе не поддаются эффективному контролю? не стоит ли сместить центр тяжести борьбы с коррупцией в сторону предупреждения подобных правонарушений и продумать систему мер, которая сделала бы коррупцию не только опасным, но и невыгодным в материальном и моральном плане делом?

Таким образом, при разработке форм и методов предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы нашей страны необходимо учитывать социальную природу этого явления. В этом смысле вполне справедливыми являются выводы, сформулированные В.Л. Романовым, который отмечает, что коррупция в России сегодня представляет собой системное социально-патологическое явление, порождаемое рыночными отношениями государства и формирующегося предпринимательства в процессе беспорядочной передачи государственных средств и имущества в частные руки. В связи с этим неотложные меры, по его мнению, необходимо сосредоточить на повышении противокоррупционного иммунитета политической элиты государства и государственной службы, что возможно за счет социально-продуктивной ориентации государственной деятельности и усиления социально-правового контроля ее осуществления.

Обращаясь к социальному аспекту коррупции, следует отметить, что он достаточно хорошо освещен в современной социологии и политологии, где под коррупцией понимается отклоняющееся поведение социально привилегированных групп (элиты), чем объясняется множество ее форм. Как и всякое социальное явление, она обладает рядом признаков, характерных только для нее. К ним относятся:

• отклоняемость поведения коррумпированной элиты по отношению к интересам общества;

• использование коррумпированной элитой метода принуждения для достижения властного, экономического господства;

• неформальный характер деятельности участников коррупционных отношений;

• нелегитимность использования участниками коррупционных отношений материальных и нематериальных благ, принадлежащих обществу и государству, а также средств их достижения.

Таким образом, коррупция как социальное явление представляет собой отклоняющееся, неформальное поведение правящих кругов («элиты»), направленное на нелегитимное использование принадлежащих обществу и государству материальных и нематериальных благ и средств их достижения.

Как уже отмечалось, исследование коррупции в госаппарате и в системе госслужбы не должно ограничиваться только изучением ее социального феномена. Двойственность ее природы предполагает необходимость исследования и правового аспекта.

Термин «коррупция» впервые был введен в отечественную юридическую литературу А.Я. Эстриным в работе «Взяточничество». Появление данной дефиниции в научном обороте было обусловлено тем, что применение термина «взяточничество» соответствовало уголовно-правовому подходу. А он все более оценивался как ограниченный и недостаточный. Изменение подходов к теоретическому определению коррупционных проявлений в значительной мере обусловливалось развитием капиталистических отношений. В законодательстве и юридической литературе отражались новые коррупционные деликты: участие служащих в коммерческой деятельности, подкуп служащих коммерческих предприятий. А появление подкупа-продажности с административным, гражданско-правовым характером нашло свое отражение в теории уголовного пра­ва начала прошлого столетия при определении коррупции.

Как уже говорилось, в отечественной юридической литературе не выработано единого понятия коррупции, несмотря на то что это слово все чаще и чаще стало встречаться в названиях и в текстах нормативных правовых актов. В качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 04.04.92 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» (в ред. от 16.11.92 г.), Указ Президента РФ от 08.04.97 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» и др. Однако в названных указах не содержится определения коррупции. В поисках оного обратимся к анализу международно-правовых актов.

Так, в ст. 7 принятого Генеральной Ассамблеей ООН Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка отмечается, что должностные лица по поддержанию правопорядка не совершают каких-либо актов коррупции. Они также всемерно препятствуют любым таким актам и борются с ними. В комментарии к данной статье отмечается, что: а) любой акт коррупции, как и любое злоупотребление властью, несовместимы со служебным статусом должностного лица по поддержанию правопорядка. К любому должностному лицу по поддержанию правопорядка, совершившему акт коррупции, закон должен применяться в полной мере, поскольку правительства не могут ожидать от граждан соблюдения ими правопорядка, если те не могут или не хотят обеспечивать соблюдения законности их собственными должностными лицами и в рамках их собственных учреждений; б) хотя понятие коррупции должно определяться в соответствии с национальным правом, следует понимать, что оно охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей по причине требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место быть такое действие или бездействие; с) выражение «акт коррупции», о котором говорится выше, следует понимать и как подразумевающее попытку коррумпирования.

Данное определение нельзя отнести к разряду универсальных. Во-первых, потому, что из всего многообразия подверженных коррупции публичных должностных лиц здесь имеются в виду лишь должностные лица, участвующие в поддержании правопорядка. Во-вторых, из определения выпала целая группа участников коррупции, без которых это деяние вообще не может состояться, то есть лица, осуществляющие подкуп либо пытающиеся подкупить.

Похожее понимание коррупции существует и в отечественной юридической науке. Например, она определяется как «социальное явление, характеризующееся подкупом-продажностью государственных или иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных или в узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей». В подкупе одних лиц другими усматривает коррупцию Н.Ф. Кузнецова, которая отмечает, что коррупция охватывает три поведенческие подсистемы: криминальную, правонарушительную и аморальную. Первая охватывает два вида терминологически и содержательно различающихся подкупов, а именно взяточничество и подкуп. В.А. Шабалин ввел в оборот термин «государственная коррупция», которую он определяет как нелегитимное или в большей части незаконное использование государственных ресурсов в частных целях, в том числе для личного обогащения. В связи с этим механизм коррупции представляет собой неофициальный бесконтрольный обмен ресурсами между властными органами и другими структурами общества, среди которых, прежде всего, выделяются структуры, связанные с бизнесом.

Существуют иные точки зрения относительно понятия и содержания коррупции, которые сложились под влиянием специалистов-практиков. Под коррупцией они подразумевают связь должностных лиц с организованным преступным сообществом из корыстных побуждений либо вообще подкуп служащих государственного аппарата извне. Это приводит к пресечению лишь одной разновидности коррупции — взяточничества. Сторонник данной позиции А.Н. Волобуев утверждал, что понятие «коррупция» не является синонимом понятия «взяточничество», и даже предлагал выделить специальный состав, предусматривающий самую строгую ответственность должностных лиц за установление контактов с организованным преступным сообществом в корыстных целях, то есть за коррупцию. Такая позиция не нашла дальнейшей поддержки в юридической литературе.

В настоящее время уже ни у кого не вызывает сомнения, что коррупция не ограничивается только получением взятки. Взяточничество является одной из форм коррупции и соотносится с ней как часть и целое. Коррупционное поведение включает в себя весь комплекс злоупотреблений должностных лиц и иных служащих органов государственной власти, органов местного самоуправления, негосударственных формирований, а также международных организаций. По мнению Н.А. Лопашенко, злоупотребления должностных лиц и иных служащих, даже носящие корыстный характер, с подкупом не связанные, не могут расцениваться как коррупционные. Коррупционные деяния не сравнимы по степени общественной опасности с должностными и служебными правонарушениями; они гораздо опаснее как раз потому, что всегда представляют собой сделку между должностным или служебным лицом, заинтересованным в его определенном поведении. Повышенная общественная опасность коррупционных деяний продиктована не только и не столько тем, что, совершая их, должностное лицо или служащий руководствуется своими, часто корыстными интересами, а не интересами службы; она заключается в возможности третьим организациям и лицам произвольно, в зависимости только от назначенной цены и своих интересов, формировать поведение указанного субъекта. Совершенно точно подчеркивает В.В. Лунеев: «Коррупция имеет не только скрытый, но и согласительный характер совершения. Она, как правило, не влечет за собой жалоб, так как виновные стороны получают выгоду от незаконной сделки». Сведение же коррупционных деяний к должностным и служебным правонарушениям или преступлениям, делает вообще нецелесообразным выделение их в качестве самостоятельной категории.

Так, в проведенном социологическом исследовании, на вопрос: «На ваш взгляд, в чем проявляется коррупция в милиции?» - 34% (68) респондентов Кабардино-Балкарской Республики считают, что коррупция проявляется в злоупотреблении должностными полномочиями, 23% (45) - подкуп, 11% (22) - общее покровительство («крышевание»), 7 % (13) - подкуп, злоупотребление служебными полномочиями, общее покровительство, 0,5 (1)% - не ответили на вопрос, 6% (7)- злоупотребление служебными полномочиями и «крышевание», 9% (18) - в подкупе и злоупотреблении служебными полномочиями, а оставшиеся 2 % (4) -подкуп и «крышевание» (см. Диаграмму 1.).

Жители г. Саратова имеют свою точку зрения по отношению к этому вопросу. Так, 37 % (75) респондентов считают, что коррупция в милиции проявляется в злоупотреблении должностными полномочиями, 22 % (45) – подкуп, 17 % (35) – общее покровительство («крышевание»), 8 % (15) – злоупотребление и общее покровительство, 8 % (15) – подкуп и злоупотребление, 8% (15) – иное (см. Диаграмму 2).

Граждане двух субъектов, можно сказать, однозначно ответили на данный вопрос. А именно они считают, что коррупция в их субъектах проявляется в основном в злоупотреблении должностными полномочиями.

Коррупционное поведение может проявляться при нарушении уголовного, административного, гражданского и трудового законодательства. Сопоставляя признаки коррупционных деяний, подпадающих под действие уголовно-правовых норм, с юридическими признаками (которые свойственны коррупционным деяниям), подпадающими под действие административного законодательства и дисциплинарных положений, следует отметить, что основные признаки совпадают, в связи с чем можно сделать вывод: при определении содержания данного явления нельзя ограничиваться понятиями, присущими только уголовному праву.

Поэтому можно говорить о том, что коррупция — это социально-правовое явление, поражающее аппарат государственного управления с различных сторон и связанное с его разложением, когда представители данного аппарата незаконно используют служебное положение вопреки интересам службы, для получения выгоды в личных целях, в целях третьих лиц или групп. Хотя коррупционное правонарушение может быть и не связано с получением благ и преимуществ.

Так в социологическом исследовании, респондентами которого были сотрудники органов внутренних дел Кабардино-Балкарской Республики и Саратовской области, был задан вопрос, что они понимают под словом «коррупция». У них сформировалось свое мнение по отношению к данному термину. Учитывая, что точно нельзя определить это понятие, варианты ответов были свободными, то есть не ограничивались количеством «галочек», которыми можно отметить ответы. Таким образом, сотрудники милиции Кабардино-Балкарской Республики под словом «коррупция» 45 % понимают, как взяточничество должностных лиц и 40 % - связь власти с криминальными структурами, 39 % - продажность должностных лиц, 27 % - как воровство во властных структурах и 26 % - аферы, махинации должностных лиц, 20 % - беззаконие, беспредел и 2 % - иное (см. Диаграмму 3 и 4).

Большинство сотрудников органов внутренних дел под коррупцией понимают взяточничество должностных лиц и связь власти с криминальными структурами.

Отметим также, что заслуживает внимания определение коррупции, сформулированное С.В. Максимовым: «это использование государственными, муниципальными служащими (в том числе депутатами и судьями) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера) либо предоставление названным лицом имущества, прав на него, услуг или льгот». Такое развернутое определение учитывает традиции отечественного законодательства и международного опыта.

Заметим, что степень вреда, причиненного коррупционными действиями, к примеру, секретаря, переводчика, программиста, может превышать уровень вреда от действий должностного лица. Поэтому субъектом коррупции может быть любое лицо, которое имеет возможность незаконно использовать свои должность или положение в том или ином органе госвласти, госучреждении или предприятии, общественном объединении для получения выгоды в корыстных личных целях или в целях третьих лиц (групп).

Анализируя явления антисоциальных деяний государственных служащих и функционеров общественных объединений, являющиеся конкретными формами проявления коррупционного поведения, Б.В. Волженкин полагает, что данные деяния обладают следующими юридическими признаками: субъект — должностное лицо; деяние осуществляется вопреки интересам службы с использованием служебного положения; наличие конкретного умысла; нацеленность деяния на достижение корыстной цели. Относительно корыстной цели необходимо заметить, что это не всегда так: например, должностное лицо использует свой статус в целях уберечь от привлечения к юридической ответственности родственников или знакомых, не получая при этом материального вознаграждения.

Несколько иной точки зрения придерживается Г.М. Миньковский, считающий, что субъектом данных деяний может быть любой служащий органов власти, управления, правосудия, а не только должностное лицо, и что обязательно коррупционное поведение сводится к злоупотреблению служебным положением, а тем более к характеру действий в пределах служебных полномочий. Н.Ф. Кузнецова также отмечает, что для понимания коррупции имеет значение правильное определение ее субъекта. Так, субъектами коррупции, или так называемыми коррупционерами, могут быть: должностные лица, государственные служащие без статуса должностных лиц, должностные лица и служащие негосударственных хозяйственных структур.

Р.Ф. Гараев и Н.В. Селихов отмечают, что правовая природа коррупции характеризуется следующими особенностями: спецификой публично-правового статуса коррупционеров; искажением содержания правоотношений; неправильностью действий участников коррупционных отношений, связанных с использованием ресурсов общества и государства; высокой латентностью и многообразием форм проявления.

Что касается последней особенности необходимо сказать, что формы проявления коррупции весьма разнообразны. Под ними следует понимать различные нарушения этических, конституционных, административных, уголовных, уголовно-процессуальных и иных правовых норм лицами, осуществляющими властно-распорядительные полномочия. Характерными проявлениями коррупции в госаппарате, получившими распространение среди должностных лиц органов государственной власти, государственных учреждений, являются участие в предпринимательской деятельности; вознаграждение за получение выгодных контрактов; установление непомерно высоких гонораров за публикации или лекции; создание органами исполнительной власти коммерческих структур, различных фондов; использование служебного положения в процессе приватизации государственной и муниципальной собственности; служебное мошенничество и иные формы хищения; поездки в заграничные командировки, на отдых, лечение за счет заинтересованных третьих лиц; устройство на работу родственников, друзей, знакомых; предоставление предпринимателям конфиденциальной информации. К сожалению, список этот далеко не исчерпывающий, и со временем к нему, вероятно, прибавятся новые виды проявления коррупции.