2.3. Прямые выборы

В отличие от принципов всеобщего и равного избирательного права, принцип прямых выборов не является универсальным. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств (статья 4) и Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (пункт 7.2) требуют только, чтобы все мандаты, по крайней мере в одной палате национального законодательного органа, были объектом свободной состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов. По сути это означает прямые выборы депутатов одной из палат национального парламента, т.е. выборы, при которых граждане непосредственно голосуют за кандидатов или списки кандидатов.

В Российской Федерации начиная с 1993 г. одна из палат национального законодательного органа (Федерального Собрания), Государственная Дума, избирается путем прямых выборов. Также путем прямых выборов избираются все законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. В подавляющем большинстве они являются однопалатными, но и в тех субъектах РФ, где существуют или ранее существовали двухпалатные законодательные органы, обе палаты формировались путем прямых выборов.

До 2003 г. исключительно прямые выборы были предусмотрены и для избрания представительных органов местного самоуправления. Однако новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность формирования представительного органа муниципального района не только путем прямых выборов, но также из глав входящих в состав района поселений или из депутатов представительных органов этих поселений, делегированных этими органами. Как отмечалось разработчиками законопроекта, это было сделано для того, чтобы муниципальный район не получился главенствующим над входящими в его состав поселениями, а был бы обслуживающим по отношению к ним. Такой вариант можно было бы считать логичным, если бы так же решался и вопрос о полномочиях, то есть если бы полномочия органов власти района делегировались бы поселениями. Однако, в законе четко разделены предметы ведения поселений и муниципального района, а значит, формирование представительного органа муниципального района путем делегирования не соответствует, по нашему мнению, принципу народовластия.

Что касается верхней палаты Федерального Собрания, Совета Федерации, то лишь его первый созыв, в соответствии с переходными положениями Конституции РФ, формировался путем прямых выборов. Согласно части 2 статьи 95 Конституции РФ, «в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти». В связи с этим среди правоведов в течение всего времени после принятия Конституции ведутся споры: согласно одной точке зрения, данная формулировка исключает возможность прямых выборов членов Совета Федерации; другие специалисты считают, что такая возможность допускается.

В соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в состав верхней палаты входили по должности глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти. Федеральный закон с тем же названием от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ изменил порядок формирования Совета Федерации. Теперь представитель от законодательного (представительного) органа избирается этим органом, а представитель исполнительного органа назначается высшим должностным лицом субъекта РФ.

С 1991 г. путем прямых выборов избирается Президент РФ, что отражено и в Конституции РФ (часть 1 статьи 81). С 1991 г. началось и распространение принципа прямого избирательного права на избрание руководителей исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: 12 июня 1991 г. непосредственно населением были избраны Президент Республики Татарстан, мэры Москвы и Санкт-Петербурга (тогда еще именовавшегося Ленинградом). В октябре 1991 г. был принят Закон РСФСР «О выборах главы администрации», предусматривавший прямые выборы как глав администраций субъектов Федерации, так и глав местных администраций. Однако применение этого закона было отложено сначала на год, а затем он применялся лишь выборочно. За период 1991–1994 гг. путем прямых выборов были избраны главы администраций 25 субъектов РФ, в том числе в 14 республиках, одном крае, 8 областях и двух городах федерального значения. В большинстве остальных субъектов РФ главы администраций были назначены Президентом РФ, хотя такой порядок считался временным.

Согласно части 2 статьи 11 Конституции РФ, «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». До недавнего времени не подвергалась сомнению трактовка этого положения, согласно которой органы исполнительной власти субъекта РФ формируются им самостоятельно, без участия федеральных органов власти.

Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривал, что выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть завершены не позднее декабря 1996 г. Это положение должно было обеспечить вхождение в Совет Федерации представителей субъектов РФ, а не назначенцев Президента.

В большинстве региональных конституций и уставов, принятых в 1994–1995 гг. предусматривались прямые выборы главы администрации субъекта РФ. Систематические выборы этих должностных лиц начались во второй половине 1995 г.; с августа 1995 г. по март 1997 г. выборы прошли в 70 регионах.

В то же время в конституциях и уставах некоторых субъектов РФ предусматривалось избрание главы исполнительной власти законодательным органом государственной власти субъекта РФ. 18 января 1996 г. Конституционный Суд РФ принял Постановление № 2-П о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, в котором отметил, что такой порядок избрания главы администрации не соответствует Конституции РФ, поскольку из смысла статьи 3 в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции «вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно».

После этого решения прямые выборы высшего должностного лица были введены практически во всех субъектах РФ. Последними республиками, перешедшими к прямым выборам, стали Республика Алтай (декабрь 1997 г.), Республика Мордовия (февраль 1998 г.), Карачаево-Черкесская Республика (апрель 1999 г.) и Удмуртская Республика (октябрь 2000 г.).

Единственным исключением оставалась Республика Дагестан, где основные функции главы республики фактически выполняет коллегиальный орган – Государственный Совет, председатель которого избирался Конституционным Собранием (состоящим из депутатов республиканского парламента и делегатов, избираемых представительными органами местного самоуправления). Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» сделал специальную оговорку для Дагестана. Тем не менее, 10 июля 2003 г. в республике была принята новая конституция, предусматривающая прямые выборы президента. Первые выборы должны были пройти в 2006 г.

Однако в конце 2004 г. по инициативе Президента РФ произошло кардинальное изменение порядка замещения должности руководителей исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Их прямые выборы были заменены на особый порядок «наделения полномочиями». Решение о наделении гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ принимается законодательным (представительным) органом государственной власти данного субъекта РФ по представлению Президента РФ. При этом по смыслу закона и сложившейся практике Президент РФ предлагает только одну кандидатуру, так что у законодательного органа нет возможности реального выбора. Более того, в случае двукратного отклонения предложенной кандидатуры Президент РФ вправе распустить законодательный орган и назначить исполняющего обязанности высшего должностного лица.

Таким образом, законодательный орган власти оказывается лишенным возможности отстаивать свою точку зрения по кандидатурам на должность руководителя субъекта РФ. Фактически речь идет о назначении высшего должностного лица субъекта РФ Президентом страны. Это подтверждает и практика. За период с января по август 2005 г. процедуру наделения полномочиями прошли 30 руководителей субъектов РФ, из них 23 действовавших на тот момент руководителей, один исполняющий обязанности, один руководитель законодательного органа того же региона и пять совершенно новых для органов государственной власти субъекта РФ лиц. Во всех случаях за кандидатуру, предложенную Президентом РФ, голосовало подавляющее большинство депутатов (в 19 случаях не было ни одного голоса «против», наибольшее число голосов «против», 7 – при 21 «за», зафиксировано в Амурской области). Обычно между внесением кандидатуры в законодательный орган и голосованием по этой кандидатуре проходит всего несколько дней, в том числе и в случае внесения малоизвестной кандидатуры, так что депутаты не имеют возможности детально с ней ознакомиться. Так, кандидатура В.П. Шанцева, не имевшего до этого никакого отношения к Нижегородской области, была внесена в Законодательное Собрание области 3 августа, а уже 8 августа он был наделен полномочиями областного губернатора.

Таким образом, были не только отменены прямые выборы всех высших должностных лиц субъектов РФ, но и ограничено участие граждан в формировании исполнительного органа власти региона. Это, на наш взгляд, не соответствует не только принципам федерализма, но и принципам народовластия, в том числе и выраженным в цитированном выше постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П.

В связи с осуществленной реформой иную природу приобретает и Совет Федерации, который по-прежнему формируется наполовину из лиц, прямо назначаемых высшими должностными лицами субъектов РФ. Теперь верхняя палата российского парламента будет наполовину состоять из лиц, назначенных президентскими назначенцами. Тем самым Совет Федерации теряет свою самостоятельность как палата Федерального Собрания.

Важно также отметить, что, например, в Москве (являющейся субъектом РФ, причем самым большим по населению) выборы мэра были введены на основании народного волеизъявления. 17 марта 1991 г. в столице был проведено голосование по вопросу: «Считаете ли вы необходимым провести прямые выборы мэра Москвы жителями города?». На это вопрос положительно ответили 81,1% принявших участие в голосовании, или 54,8% всех зарегистрированных избирателей Москвы. И это мнение большинства москвичей было проигнорировано при принятии федерального закона, отменившего прямые выборы высших должностных лиц субъектов РФ.

Отдельно следует отметить начавшийся процесс отмены прямых выборов глав муниципальных образований. Формально вопрос о порядке их избрания остается в юрисдикции самих муниципальных образований. По данным Центральной избирательной комиссии РФ в 1995–1998 гг. непосредственно населением избирались 66% глав муниципальных образований.

В последние годы в ряде регионов (Республика Марий Эл, Калужская область и др.) под нажимом исполнительных органов власти субъектов РФ были повсеместно или в значительной части отменены прямые выборы глав муниципальных образований. В частности, 11 января 2005 г. такое решение приняло городское собрание Обнинска, несмотря на то, что вопрос о введении прямых выборов мэра города был решен на местном референдуме в 1995 г. Городской суд 8 февраля 2005 г. признал отмену незаконной, однако Калужский областной суд 14 марта отменил решение городского суда.

По нашему мнению, отмена прямых выборов там, где они уже неоднократно проводились, противоречит статье 55 российской Конституции, которая запрещает отменять права граждан.