2.4. Обязательность и периодичность проведения выборов

Обязательность и периодичность проведения выборов является одним из главных принципов, закрепленных в международных документах. Так, в статье 21 Всеобщей декларации прав человека говорится о том, что воля народа «должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах»; в статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах говорится о праве граждан «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах». Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ в пункте 5.1 требует, чтобы свободные выборы проводились «через разумные промежутки времени»; в пункте 6 также говорит о том, что воля народа должна выражаться «в ходе периодических и подлинных выборов»; в пункте 7.1 содержит обязательства проводить «свободные выборы с разумной периодичностью, как это установлено законом». В Декларации о критериях свободных и справедливых выборов в части 1 говорится, что подлинные свободные и справедливые выборы должны быть организованы «через регулярные периоды».

Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств посвятила периодичности и обязательности выборов отдельную статью, в которой, в частности, отмечается, что «срок полномочий избираемых органов и выборных должностных лиц устанавливается конституцией и законами и может изменяться только в предусмотренном ими порядке», а также «не должны предприниматься действия или распространяться призывы, побуждающие или имеющие своей целью побуждение к срыву или отмене, или переносу срока выборов, избирательных действий и процедур, назначенных в соответствии с конституцией, законами».

Проблема обеспечения обязательности и периодичности проведения выборов особенно остро стояла в Российской Федерации в 1994–1996 годы. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» не содержал соответствующих норм. В этих условиях законодательные органы в 42 субъектах Федерации, стимулированные Указом Президента РФ от 17 сентября 1995 г. № 951, продлили срок полномочий, на которые они были избраны. Кроме того, во многих регионах искусственно затягивалось проведение выборов в органы местного самоуправления – и в течение нескольких лет в этих регионах не существовало выборных органов местного самоуправления.

Эти проблемы удалось в основном решить в 1996–1997 годах. В 1996 г. был принят Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», который предусматривал возможность назначения муниципальных выборов судом по заявлению прокурора, жалобе гражданина, проживающего на территории муниципального образования, или жалобе общественного объединения. Для того, чтобы выборы могли быть проведены в отсутствие регионального закона, данным федеральным законом утверждалось «Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Принятый в 1997 г. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установил четкие нормы, обеспечивающие обязательность и периодичность проведения выборов. Одной из важнейших норм закона стало положение о том, что любое изменение срока полномочий избираемого органа вступает в силу после истечения срока полномочий действующего органа (в случае досрочного прекращения полномочий – после прекращения полномочий).

Закон предусмотрел, что в случае, если уполномоченный законом орган не назначит выборы в установленный срок, выборы проводятся по решению соответствующей избирательной комиссии. Если же избирательная комиссия не примет такого решения или она отсутствует, выборы назначаются соответствующим судом общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления или прокурора.

Закон также установил в качестве максимального пятилетний срок полномочий для органов государственной власти и местного самоуправления. Этот же закон, как и принятый ранее Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», запретил выносить на референдум вопрос о продлении полномочий избранных органов власти. Тем самым исключена возможность использования референдумов для подмены выборов и торпедирования принципа периодичности проведения выборов.

Однако, приняв эти правильные и соответствующие международным стандартам нормы, российские законодатели позже стали вводить в федеральные законы положения, позволяющие отступать от принципа периодичности выборов.

В Федеральном законе от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» впервые появилась норма, разрешающая в целях совмещения с другими выборами единовременное продление или сокращение не более чем на 9 месяцев срока полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Срок действия этой нормы был ограничен 1 мая 2001 г. Однако в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» вновь появилась аналогичная норма – со сроком действия до 1 мая 2004 г., разрешающая продление и сокращение сроков уже не более чем на год.

Федеральный закон от 12 августа 2004 г. № 99-ФЗ разрешил в целях совмещения дня голосования продление или сокращение не более чем на один год сроков полномочий широкого круга органов местного самоуправления. Разрешение действует для одних муниципальных образований до 1 ноября 2005 г., для других – до 1 января 2006 г.

По нашему мнению, хотя совмещение выборов имеет ряд несомненных достоинств (впрочем, оно имеет и ряд несомненных недостатков), все эти достоинства не оправдывают такого серьезного отступления от фундаментального принципа периодичности проведения выборов. Особенно в том случае, когда срок полномочий изменяется на целый год (при том, что обычный срок полномочий – 4 года).

Во-вторых, сомнение вызывает симметрия данной нормы: и продление, и сокращение срока полномочий имеют одинаковые рамки. Представляется, что для продления сроков полномочий должны быть более жесткие ограничения.

Правоприменительная практика неоднократно демонстрировала некорректное использование данной нормы. Так, Абаканский городской Совет депутатов, четырехлетний срок полномочий которого истекал 25 апреля 2003 г., принял 17 февраля 2003 г. решение о продлении своих полномочий и полномочий главы города Абакана до 14 марта 2004 г. (т.е. почти на 11 месяцев) «в целях совмещения с выборами Президента РФ». При этом Совет имел возможность совместить муниципальные выборы с выборами депутатов Государственной Думы 7 декабря 2003 г., для чего потребовалось бы продлить срок полномочий Совета и мэра всего на 7,5 месяцев.

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ предусматривает или допускает продление сроков полномочий значительной части избираемых органов государственной власти и органов местного самоуправления. В частности, для:

органов государственной власти субъектов Федерации, избранных в ноябре – на 4 месяца (пункт 1);

органов государственной власти субъектов Федерации, избранных в апреле – на 6 месяцев, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы – на 8 месяцев (пункт 3);

органов местного самоуправления, избранных в ноябре – на 11 месяцев, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы – на 13 месяцев (пункт 4);

органов местного самоуправления, избранных в апреле – на 11 месяцев (пункт 4).

Так, Калининградская областная Дума была избрана 5 ноября 2000 г. сроком на 5 лет. На ноябрь 2005 г. в соответствии с областным законом должны были быть назначены очередные выборы. Однако областная Дума на основании нового федерального закона приняла решение о продлении срока своих полномочий до марта 2006 г.; таким образом, полномочия текущего созыва областной Думы будут длится 5 лет и 4 месяца, что выходит за рамки максимально допустимого пятилетнего срока.

В апреле 2007 г. истекают сроки полномочий Государственного Совета Удмуртской Республики и Законодательного Собрания Пензенской области, а в мае 2007 г. – Парламента Республики Северная Осетия – Алания и Смоленской областной Думы. В соответствии с новым федеральным законом выборы в эти органы должны пройти одновременно с очередными выборами депутатов Государственной Думы, т.е. в декабре 2007 г. Таким образом, полномочия этих законодательных органов государственной власти продлеваются на 7–8 месяцев. При этом Законодательное Собрание Пензенской области и Смоленская областная Дума избирались на пятилетний срок, и в результате такого продления их полномочия будут длится более 5,5 лет.

Еще одну проблему в обеспечении обязательности и периодичности проведения выборов вызывает вопрос о возможном отсутствии средств на финансирование избирательной кампании. Пункт 4 статьи 46 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и пункт 4 статьи 57 федерального закона с тем же названием от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в первоначальной редакции) предусматривали, что, в случае если финансирование выборов не осуществляется за счет средств соответствующего бюджета, а также в случае несвоевременного перечисления средств, подготовка и проведение выборов осуществляются за счет кредитов банков. Однако действие этого положения закона было сначала приостановлено с 1 января 2003 г., а затем Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ данный пункт был признан утратившим силу.

Таким образом, в ситуации, когда соответствующий бюджет не принят (например, в связи с неправомочностью состава соответствующего представительного органа или с отсутствием кворума на его заседаниях) или не исполняется, финансирование подготовки и проведения выборов оказывается невозможным, и тем самым проведение выборов в установленный законом срок также становится невозможным.