2.7. Политический нейтралитет государства

Организация и проведение выборов является функцией специально создаваемых избирательных органов. При этом само государство обязано соблюдать политический нейтралитет, предоставляя всем участникам выборов равные возможности. Так, пункт 2 статьи 10 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах–участниках Содружества Независимых Государств требует, чтобы при проведении выборов обеспечивалась «организация избирательного процесса беспристрастными избирательными органами, работающими открыто и гласно под действенным общественным и международным наблюдением». В пункте 2 раздела 4 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов говорится о необходимости «установления нейтрального, беспристрастного и сбалансированного механизма организации и проведения выборов». При этом государству вменяется в обязанность «обеспечить подготовку и беспристрастность всех лиц, ответственных за различные аспекты выборов». Требование о нейтралитете государства вытекает и из пунктов 7.6–7.8 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ.

Российское законодательство предусматривает, что выборы организуют и проводят избирательные комиссии – коллегиальные органы, формируемые на основании закона. В России сложилась иерархическая система избирательных комиссий, в вершине которой находится Центральная избирательная комиссия Российской Федерации; в каждом субъекте Федерации существует избирательная комиссия субъекта РФ, в административных единицах – территориальные избирательные комиссии, в муниципальных образованиях – избирательные комиссии муниципальных образований (полномочия территориальных комиссий могут возлагаться на комиссии муниципальных образований и наоборот). На время проведения выборов создаются также окружные избирательные комиссии (главной функцией которых является регистрация кандидатов и определение результатов выборов по округу) и участковые избирательные комиссии (организующие голосование и производящие подсчет голосов на избирательном участке).

Согласно закону, комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается.

Однако на практике система избирательных комиссий находится в сильной зависимости от исполнительных органов власти. При этом сама исполнительная власть не является беспристрастной. Все последние годы большинство руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ были связаны с определенными федеральными или региональными общественно-политическими организациями и оказывались заинтересованными участниками любых выборов. В настоящее время большинство глав субъектов РФ являются членами партии «Единая Россия». Фактически в России есть все предпосылки для слияния правящей партии и государства, запрещенное пунктом 5.4 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ.

Управляемость избирательных комиссий со стороны исполнительной власти особенно явно прослеживается на уровне территориальных избирательных комиссий, хотя степень управляемости зависит от местных условий. Тем не менее, в той или иной степени зависимость избирательных комиссий от исполнительной власти ощущается на всех уровнях. Такая зависимость обусловлена, в основном, двумя факторами:

персональным составом избирательных комиссий, формирование которых в значительной степени осуществляется исполнительной властью;

хозяйственной несамостоятельностью  избирательных комиссий.

Финансовое и материальное обеспечение избирательных комиссий оставляет желать лучшего. Если Центральная избирательная комиссия РФ и избирательные комиссии субъектов РФ имеют как минимум несколько членов, работающих на постоянной основе, а также собственный штат сотрудников, обслуживающих работу комиссии, соответствующую технику и пр., то уже территориальные комиссии обычно не имеют своего штатного аппарата и плохо обеспечены техникой. Еще хуже положение окружных комиссий (притом, что их полномочия довольно велики): они формируются на короткий срок и не имеют практически ничего. Поэтому на практике комиссии уровня ниже комиссий субъектов РФ вынуждены по любому вопросу материально-технического плана обращаться в исполнительные органы и даже выполнение значительной части собственных функций «делегировать» этим органам.

Порядок формирования избирательных комиссий менялся в течение всего обсуждаемого периода, однако при любом порядке формирования исполнительной власти обычно удавалось сохранять контрольный пакет голосов в любой избирательной комиссии.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации состоит из 15 членов, которые в равных долях назначаются Президентом РФ и каждой палатой Федерального Собрания. При этом право Президента назначать 5 членов комиссии ничем не ограничено и не обусловлено, таким образом, одна треть комиссии, организующей, в том числе, президентские выборы, заведомо является зависимой от Президента. В нынешних условиях, когда половина состава Совета Федерации становится назначенцами назначенцев Президента, а в Государственной Думе большинство составляет пропрезидентская фракция, возникают предпосылки полной зависимости ЦИК РФ от администрации Президента РФ.

Аналогичная ситуация складывается и с избирательной комиссией субъекта РФ, половина состава которой назначается высшим должностным лицом субъекта РФ, а вторая половина – региональным законодательным органом, который зачастую находится под сильным влиянием высшего должностного лица. При этом избирательные комиссии субъектов РФ играют значительную роль при формировании нижестоящих комиссий: они формируют окружные комиссии по выборам в государственные органы власти и территориальные избирательные комиссии. Более того, они являются ключевыми комиссиями на выборах в органы государственной власти, и, следовательно, имеют право принимать решения по существу вопросов, касающихся этих выборов. Несмотря на то, что комиссии субъектов Федерации являются постоянно действующими государственными органами, их обеспечение, в том числе социальное обеспечение членов комиссий, практически полностью зависит от исполнительной власти региона.

Следует отметить упорное нежелание российского законодателя лишить глав региональных администраций (которые теперь не избираются, а фактически назначаются) полномочий по назначению половины состава избирательных комиссий субъектов РФ.

Закон до недавнего времени разрешал включать в избирательные комиссии не более трети государственных и муниципальных служащих. Это требование закона обычно соблюдалось, хотя известны случаи его нарушения. Однако среди членов окружных и территориальных избирательных комиссий часто высока доля работников государственных и муниципальных предприятий и учреждений, которые также находятся в сильной зависимости от органов исполнительной власти.

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ увеличил минимальную долю государственных и муниципальных служащих в избирательных комиссиях до половины. Тем самым эта законодательная новелла позволяет еще больше усилить зависимость избирательных комиссий от исполнительной власти.

Председателем избирательной комиссии часто становится сотрудник исполнительного органа (либо сотрудник государственного или муниципального учреждения). Но даже тогда, когда сотрудник исполнительного органа формально является рядовым членом комиссии, он зачастую фактически руководит ее работой. Это может наблюдаться даже в комиссиях субъектов РФ.

Что касается участковых избирательных комиссий, то обычной практикой является формирование их из членов одного трудового коллектива. При этом часто члены комиссии по своей трудовой деятельности оказываются в непосредственном подчинении председателя комиссии. Тем самым председатель, по сути, становится не руководителем коллегиального органа, а начальником, которому члены комиссии вынуждены беспрекословно подчиняться. Нередки также случаи, когда работой участковых комиссий фактически руководят сотрудники местных органов власти, не являющиеся членами этих комиссий.

До 1997 г. российское законодательство не предусматривало обязательного включения в состав избирательных комиссий с правом решающего голоса представителей политических общественных объединений, и в этот период представительство в комиссиях политических партий (особенно оппозиционных) было минимальным. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» обязал включать во все комиссии (кроме Центральной) не менее одной трети представителей избирательных объединений и блоков, имеющих фракции в Государственной Думе и в законодательном органе субъекта РФ. При этом закон запретил включать более одного представителя от каждого избирательного объединения или блока. Однако в этот период в Государственной Думе было всего 4 фракции, а в большинстве законодательных органов субъектов РФ фракций не было; поэтому для комиссий численностью более 12 человек трети все равно не получалось.

Федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ, принятые в 1999 г., предусматривали, что если предложений от представленных в Думе избирательных объединений и блоков окажется недостаточно, квота в одну треть должна быть заполнена иными политическими общественными объединениями. Но это требование не всегда выполнялось.

Федеральные законы, принятые в 2002 г., увеличили квоту для партий и блоков, представленных в законодательных органах, до одной второй. Однако при этом была исключена норма об обязательности заполнения квоты иными партиями – если она не заполнена партиями, представленными в Думе. Поскольку в Думе четвертого созыва вновь оказались лишь четыре фракции, при формировании больших комиссий квота не может быть заполнена.

В тех случаях, когда количество предложений от партий и блоков, имеющих преимущественное право на включение в состав комиссии, превышает квоту, формирующий комиссию орган часто использует квоту как верхний предел, отказываясь включать в комиссию всех представителей данных партий.

Из общественных объединений, не имеющих квоты, преимущества при формировании избирательных комиссий имеют объединения, тесно связанные с исполнительной властью.

При формировании избирательных комиссий в 2002–2003 гг. широко использовался следующий прием. К этому времени самостоятельно прошедшие в Государственную Думу избирательные блоки «Единство» и «Отечество – Вся Россия» объединились в политическую партию «Единство и Отечество – Единая Россия». При этом формально «Единая Россия» считалась новым образованием, а блоки «Единство» и «Отечество – Вся Россия» сохраняли свои квоты в избирательных комиссиях. В результате во многие комиссии были включены фактически по три представителя «Единой России»: по одному от «Единства», «Отечества» и самой «Единой России». Формально запрет на включение в комиссию более одного представителя от партии не был нарушен, но реально (с точки зрения духа закона) нарушение имело место.

Следует отметить, что официальные данные о представительстве партий в составе избирательных комиссий не вполне отражают реальное положение дел. Известно много случаев, когда лица, формально выдвинутые в состав комиссии от партий, на деле не имели к ним никакого отношения, но были предложены этим партиям со стороны сотрудников исполнительной власти, реально занимающихся формированием комиссий. Сформированные таким образом избирательные комиссии не являются беспристрастными организаторами выборов и не обеспечивают равенство кандидатов в процессе предвыборной борьбы.