2.8.2. Процедуры выдвижения и регистрации кандидатов

Процедуры выдвижения и регистрации кандидатов играют важнейшую роль в избирательном процессе: от этих процедур зависит, какой выбор будет у избирателя. Таким образом, от них зависит реализация не только пассивного, но и активного избирательного права.

Главная задача указанных процедур – обеспечить возможность выдвижения и регистрации тех кандидатов, которые пользуются поддержкой избирателей и имеют шансы на избрание. С другой стороны, целесообразно отсечь от избирательной гонки несерьезных кандидатов, тех, которые не имеют и не смогут получить ощутимой поддержки со стороны избирательного корпуса. Большое количество таких кандидатов затрудняет выбор избирателя, засоряет информационное пространство и сужает агитационные возможности основных кандидатов.

К сожалению, за 15 лет, прошедших с первых альтернативных выборов, так и не удалось выработать действенные процедуры, позволяющие решить обе задачи.

Начиная с декабрьских выборов 1993 г. и до 1999 г. универсальным и единственным способом поддержки выдвижения кандидата или списка кандидатов являлся сбор подписей избирателей. Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» определил предельное количество подписей, которое может устанавливаться специальными законами: 2% от числа зарегистрированных избирателей. Для кандидатов в депутаты Государственной Думы, баллотирующихся по одномандатным округам, во всех четырех прошедших кампаниях необходимое число подписей составляло 1% от числа зарегистрированных в округе избирателей. Этот уровень (1% от числа зарегистрированных избирателей) стал неким стандартом, который был скопирован и во многих региональных законах. Для федеральных списков кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы начиная с 1995 г. установлено более низкое относительное количество – 200 тысяч (что составляет около 0,2% от числа избирателей в федеральном округе). Для выборов Президента РФ законы 1995 и 1999 гг. предусматривали сбор одного миллиона подписей (около 1% от числа избирателей в федеральном округе), закон 2003 г. – два миллиона подписей (около 2% от числа избирателей в федеральном округе).

Практика свидетельствует, что нормы, устанавливающие такое количество подписей, обычно позволяют обеспечить альтернативность выборов. Так, на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. на основании подписей избирателей были зарегистрированы 22 федеральных списка. На выборах депутатов Государственной Думы 1999 г. только на основании подписей избирателей были зарегистрированы 1512 кандидатов (более 6 кандидатов на один мандат). На выборах Президента РФ 2000 г. на основании подписей избирателей было зарегистрировано 12 кандидатов, на выборах 2004 г. (после увеличения вдвое необходимого числа подписей) – 5 кандидатов.

В то же время в некоторых регионах сбор даже 1% подписей оказывается затруднительным. Так, на выборах Мэра Москвы в 1999 г. на основании подписей избирателей были зарегистрированы всего два кандидата (один из них – действующий Мэр Ю.М. Лужков), а на выборах 2003 г. – только один кандидат (Ю.М. Лужков).

Но главное – процедуры сбора подписей и их проверки не обеспечивают решение основной задачи – регистрации именно тех кандидатов, которые пользуются поддержкой избирателей. С одной стороны, значительная часть кандидатов и списков кандидатов получают на выборах даже меньше голосов избирателей, чем количество представленных ими подписей. Например, на выборах депутатов Государственной Думы 1995 г. таких списков было 16 (из 43), на выборах 2003 г. – 7 (из 22). Среди экспертов постоянно обсуждается тема массовой подделки подписей избирателей. Еще в 1997 г. отмечалось, что «такой подход без должной ответственности лиц, собирающих подписи избирателей, действенного механизма проверки представленных в избирательные комиссии подписных листов привел к криминализации этого процесса, массовым фальсификациям подписных листов».

С другой стороны, по результатам проверки подписей отказ в регистрации получают кандидаты, явно пользующиеся поддержкой избирателей. Например, на выборах депутатов Государственной Думы 1999 г. не смог зарегистрироваться на основании собранных подписей депутат Государственной Думы Э.А. Воробьев. На выборах губернатора Ростовской области 2001 г. из-за «забракованных» подписей не был зарегистрирован депутат Государственной Думы Л.А. Иванченко (получивший на предыдущих губернаторских выборах 31,6% голосов). На выборах Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа 2004 г. по результатам проверки подписных листов в регистрации было отказано списку окружного отделения Аграрной партии России – за два месяца до этого список данной партии на выборах в Государственную Думу занял на территории автономного округа второе место, получив 13,0% голосов.

Эти проблемы до сих пор не нашли адекватного решения, несмотря на то, что законодатели уделяли им много внимания и значительно обогатили закон подробными нормами.

В качестве одного из путей были предложены альтернативные способы поддержки выдвижения кандидатов. В 1999 г. году в «рамочный» федеральный закон была внесена диспозитивная норма, позволяющая в специальных законах устанавливать избирательный залог в качестве замены сбору подписей. В новом законе от 12 июня 2002 г. было уже императивно разрешено кандидатам и избирательным объединениям на выборах любого уровня (кроме выборов Президента РФ) заменять сбор подписей залогом.

Однако эта разумная мера была в значительной степени обесценена непродуманными нормами, касающимися размера залога. Если по закону от 30 марта 1999 г. залог мог устанавливаться в размере не более 15% от предельной суммы расходов средств избирательного фонда, то закон от 12 июня 2002 г. жестко привязал залог к этой предельной сумме – 15%, не больше и не меньше. Элементарные расчеты показывают, что размер залога получается слишком высоким для того, чтобы для кандидатов он был предпочтительнее сбора подписей. Не случайно на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. число кандидатов, зарегистрированных на основании залога, составило лишь 8,6% от общего числа кандидатов, зарегистрированных по одномандатным округам.

Изменения, внесенные в избирательное законодательство Федеральным законом № 93-ФЗ от 21 июля 2005 г., позволяют субъектам РФ снижать размер залога до 10% от предельной суммы расходов средств избирательного фонда, однако это послабление принципиально не решает проблему.

Еще одной альтернативной мерой стала введенная в 2002 г. норма, освобождающая от сбора подписей (и внесения залога) партии, представленные в Государственной Думе, и выдвинутых ими кандидатов. В какой-то мере это справедливо, поскольку факт прохождения в Государственную Думу уже является подтверждением серьезности партии и ее кандидатов. Однако опыт последних лет показал, что, обеспечив себе льготный режим выдвижения, думские партии начали усложнять процедуру выдвижения для других субъектов избирательного процесса – своих потенциальных конкурентов.

Одной из главных задач было создание действенных процедур проверки подписных листов. Однако результатом всех нововведений стало то, что «забраковать» действительно фальсифицированные подписи стало значительно труднее, чем подписи, честно собранные путем тяжелой и неблагодарной работы.

Принципиальным недостатком системы проверки подписных листов является то, что совершенно разные по своей природе недостатки имеют одинаковые юридические последствия. Российское законодательство различает недостоверные и недействительные подписи. По определению, которое дано в законе, недостоверная подпись – это «подпись, выполненная от имени одного лица другим лицом», или, иными словами, подделанная (фальсифицированная) подпись. Недействительная подпись – это «подпись, собранная с нарушением порядка сбора подписей избирателей и (или) оформления подписного листа». Перечень оснований для признания подписи недействительной обширен, но большинство из этих оснований связаны с ошибками и неточностями (иногда незначительными) со стороны избирателей, сборщиков подписей или уполномоченных инициативной группы.

Очевидно, что закон не должен предусматривать одинаковые правовые последствия для недействительных и недостоверных подписей, приравнивая, таким образом, уголовное преступление к мелкой ошибке при заполнении документа. Однако закон их приравнивает. В результате основная масса отказов в регистрации по итогам проверки подписных листов связана не с выявленными фальсификациями подписей, а с мелкими недостатками, неизбежными при честном сборе подписей в условиях избирательного цейтнота.

То, что основная масса подписей «бракуется» избирательными комиссиями не по причине их фальсификации, легко видеть на примере работы ЦИК РФ на федеральных выборах. Так, на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. основными причинами «выбраковки» подписей стали:

неполные, неверные данные документов сборщика, не оговорены исправления – 22,35%;

неполный адрес места жительства сборщика – 17,06%;

дата внесения подписи выполнена не избирателем – 13,71%;

нет даты подписи сборщика, не оговорены исправления в дате – 6,57%;

неполный адрес места жительства избирателя – 6,42%;

иные нарушения данных уполномоченного, не оговорены исправления – 6,28%.

В совокупности по этим основаниям были «забракованы» 72,4% подписей. В то же время по единственному основанию для признания подписи недостоверной (т.е. фальсифицированной) – подписи избирателя выполнены другим лицом – отвергнуто всего 0,47% из всех «забракованных» подписей. И это не удивительно, поскольку выявление поддельных подписей – трудоемкая и дорогостоящая процедура, требующая привлечения квалифицированного эксперта–почерковеда.

Закон разрешает не проверять все представленные подписи, а производить выборочную проверку не менее 20% от необходимого числа подписей. При этом до 2005 г. основанием для отказа в регистрации служило обнаружение при выборочной проверке 25 и более процентов недействительных и недостоверных подписей. Допустимое превышение числа представляемых подписей по сравнению с необходимым количеством также составляло 25%.

Законы 2005 г. уменьшили допустимый процент брака и допустимое превышение числа представленных подписей для федеральных выборов до 5%, а для региональных и местных выборов – до 10%. Однако, по изложенным выше причинам, эти новеллы мало помогут борьбе с фальсификациями подписей. В то же время очевидно, что они приведут усилению административного произвола при регистрации кандидатов и, в конечном счете, к снижению конкуренции на выборах.

Кроме того, полагаем принципиально неверным саму возможность отказа в регистрации на основании того, что при выборочной проверке выявлен большой процент недействительных подписей. Такая возможность допустима в случае недостоверных (т.е. фальсифицированных) подписей, поскольку фальсификация подписей избирателей представляет угрозу основам конституционного строя и законным интересам граждан РФ. Отказ же в регистрации в случае обнаружения в подписных листах недействительных подписей не может быть оправдан до тех пор, пока не будет доказано, что общее количество представленных достоверных и действительных подписей менее требуемого количества.

Законы 2005 г. также исключили возможность для кандидатов и партий одновременно представлять подписи избирателей и вносить избирательный залог. Такая возможность предоставлялась законами 1999 и 2002 гг. и являлась гарантией реализации пассивного избирательного права. Ликвидация этой возможности в совокупности с отмеченным выше ужесточением требований к подписным листам и тенденцией к росту размера избирательного залога (в связи с ростом предельных размеров избирательных фондов) неизбежно приведет к снижению конкуренции на выборах, к усилению отсева оппозиционных кандидатов.

Велика доля отказов в регистрации кандидатов и списков кандидатов и по иным причинам, не связанным с «выбраковкой» подписей избирателей. Масса отказов связана с оформлением документов. При этом закон не дает возможность кандидатам и партиям исправить допущенные неточности.

В период 1999–2002 гг. значительное число случаев отказа в регистрации или отмены регистрации кандидатов было связано с неточностями в их декларациях о доходах и имуществе. В 2002 г. недостоверность сведений о доходах и имуществе была исключена из оснований для отказа в регистрации и отмены регистрации. Однако в числе таких оснований оставалась, например, недостоверность сведений о работе кандидата. Так, на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. в регистрации было отказано бывшему Генеральному прокурору РФ Ю.И. Скуратову из-за неточно указанной должности: Скуратов указал, что он является исполняющим обязанности заведующего кафедрой в Московском государственном социальном университете, в то время как формально он занимал должность профессора той же кафедры. Законы 2005 г. исключили и это основание для отказа в регистрации, однако многие другие возможности для отстранения от выборов оппозиционных кандидатов остаются.

Еще большую тенденцию к пренебрежению избирательными правами граждан демонстрирует практика отмены или аннулирования регистрации кандидатов и списков кандидатов. Хотя институт отмены регистрации существует с 1990 г., угрожающие формы он приобрел после принятия Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г., в котором был установлен широкий, расплывчатый и открытый перечень оснований для отмены регистрации. Впоследствии (в 2002 г.) этот перечень был уточнен и сделан закрытым, однако переломить тенденцию уже не удалось.

Наиболее скандальными случаями отмены регистрации в период 1998–2002 гг. стали:

В.И. Черепкова на выборах мэра Владивостока (сентябрь 1998 г.);

А.М. Макашова в Промышленном одномандатном округе № 152 (Самарская область) на выборах депутатов Государственной Думы (декабрь 1999 г.);

А.Х. Амирханова на дополнительных выборах депутата Государственной Думы по Ингушскому одномандатному округу № 12 (июль 2000 г.);

А.В. Руцкого на выборах губернатора Курской области (октябрь 2000 г.);

А.И. Саурина (набравшего в первом туре 49,6% голосов) перед вторым туром на выборах главы Балаковского муниципального образования (Саратовская область, январь 2001 г.);

В.И. Черепкова между двумя турами на выборах губернатора Приморского края (июнь 2001 г.);

В.А. Штырова на выборах Президента Республики Саха (Якутии) – решение Верховного Суда республики об отмене регистрации было отменено Верховным Судом РФ, и В.А.Штыров был избран Президентом (декабрь 2001 г.);

А.А. Климентьева на выборах мэра Нижнего Новгорода (сентябрь 2002 г.).

Снятия В.И.Черепкова в 1998 г., А.Х.Амирханова в 2000 г. и А.И.Саурина в 2001 г. привели к срыву выборов. Снятие А.М.Макашова было уже после выборов признано незаконным, после чего областной суд отменил результаты выборов по данному округу, но это решение было отменено Верховным Судом РФ.

В этот период решения об отмене регистрации кандидата в качестве санкции за допущенные нарушения стали непременным атрибутом выборов, превратились в одну из избирательных технологий. Так, на выборах депутатов Московской городской Думы в декабре 2001 г. в последние две недели перед выборами Мосгорсуд отменил регистрацию восьми кандидатов, большинство из которых имело хорошие шансы на победу.

После изменений в 2002 г. законодательства данная тенденция лишь усилилась. В качестве примера можно привести выборы глав исполнительной власти субъектов РФ, состоявшиеся в ноябре–декабре 2004 г. Из 11 избирательных кампаний в 5 возникли скандалы, связанные с отменой регистрации или отказом в регистрации кандидатов, имеющих шансы на победу. От участия в выборах были отстранены:

в Брянской области – действующий губернатор Ю.Е. Лодкин;

в Волгоградской области – мэр Волгограда Е.П. Ищенко;

в Курганской области – депутат Законодательного Собрания Свердловской области С.А. Капчук;

в Псковской области – мэр Пскова М.Я. Хоронен;

в Ульяновской области – генеральный директор ОАО «Ульяновский хладокомбинат» С.А. Герасимов (перед вторым туром).

Особо следует отметить практику отмены регистрации кандидата, вышедшего во второй тур выборов. Конституционный Суд РФ уже высказывал свою позицию по этому поводу. В Постановлении № 10-П от 11 июня 2002 г. было сказано: «Если отменена регистрация кандидата, который на общих выборах получил весьма значительный по сравнению с другими кандидатами процент голосов избирателей, то проведение повторного голосования ставит под сомнение легитимность выборов. Поэтому федеральному законодателю надлежит применительно к таким случаям урегулировать вопрос о назначении новых выборов, исходя из указанного конституционно-правового критерия».

Эта правовая позиция Конституционного Суда была попросту проигнорирована законодателями. При этом ряд депутатов дважды безуспешно пытался ввести в законодательство нормы, рекомендованные Конституционным Судом. В июне 2002 г. – сразу же после принятия указанного постановления – депутаты Государственной Думы В.Н. Лысенко, С.С. Митрохин и Б.Б. Надеждин внесли соответствующий законопроект. Этот проект был рассмотрен Государственной Думой только в мае 2004 г. и был отклонен, при этом тот пункт законопроекта, который был связан с отмеченной выше позицией Конституционного Суда, вообще не обсуждался. В ходе работы над проектом Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» группа депутатов подала соответствующую поправку, но она также была отвергнута.

При этом практика отмены регистрации кандидата, вышедшего во второй тур выборов, продолжается. В апреле 2003 г. Норильский городской суд отменил регистрацию кандидата на должность Главы «Единого муниципального образования город Норильск» профсоюзного лидера В.В. Мельникова, набравшего в первом туре 47% голосов и опередившего основного соперника на 15%. После этого все остальные кандидаты сняли свои кандидатуры, и городская избирательная комиссия вынуждена была признать выборы несостоявшимися.

На выборах мэра Владивостока, прошедших в июле 2004 г., во второй тур вышли два кандидата: депутат Законодательного Собрания Приморского края В.В. Николаев (26,8%) и депутат Государственной Думы В.И. Черепков (26,4%). Однако после первого тура регистрация В.И.Черепкова была отменена Ленинским районным судом Владивостока. Депутату инкриминировали «использование преимуществ своего должностного положения», а именно: использование служебного помещения – общественной приемной депутата и бланков депутата Государственной Думы в целях своей предвыборной агитации.

На выборах Главы Администрации Ульяновской области в декабре 2004 г., как уже упоминалось выше, после первого тура была отменена регистрация генерального директора ОАО «Ульяновский хладокомбинат» С.А. Герасимова, набравшего в первом туре 20,9% голосов избирателей.

Отметим, что высшие судебные инстанции Российской Федерации изредка высказывают правовую позицию, которая контрастирует со сложившейся судебной практикой. Так, в определении Кассационной коллегии Верховного Суда РФ 6 марта 2000 г. (по делу об отказе в регистрации В.В. Жириновского на выборах Президента РФ) отмечается, что «согласно общему правилу, какая-либо ответственность может возникать при наличии вины лица, не исполнившего обязанность, либо исполнившего ее ненадлежащим образом (отступления от этого правила допускаются лишь в случаях, специально установленных законом)... Без наличия вины кандидата ... права избирателей ... не могут быть защищены за счет необоснованного ограничения права и возможности кандидата быть избранным на должность Президента РФ, каковым является обжалованный заявителем отказ в регистрации кандидата».

Не менее важный вывод был сделан в уже цитированном Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 июня 2002 г.: «Отмена регистрации кандидата, выступающая в качестве санкции за совершенное правонарушение, как связанная с ограничением избирательных прав, должна осуществляться на основе вытекающего из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа соразмерности. Поэтому суд, принимая соответствующее решение, не вправе исходить из одних лишь формальных оснований отмены регистрации».

К сожалению, судебная практика и после принятия указанных решений продолжает игнорировать эти важнейшие принципы соразмерности вины и санкции и презумпции невиновности кандидата. Наиболее наглядными примерами являются описанные выше случаи Ю.И. Скуратова и В.И. Черепкова, а также кандидатов в депутаты муниципальных Собраний Москвы в 2004 г.

Отдельного упоминания заслуживает практика аннулирования регистрации списка кандидатов (или отказа в регистрации) из-за выбытия из него более 25% кандидатов. Эта практика получила распространение на региональных выборах, где списки включают небольшое число кандидатов, и 25% иногда составляет всего 2 человека.

Такие случаи имели место:

в Брянской области – в отношении возглавляемого депутатом Государственной Думы С.Ю. Глазьевым избирательного блока «За достойную жизнь»;

во Владимирской области – в отношении партии «Родина»;

в Магаданской области – в отношении избирательного блока «Наша Родина – Колыма»;

в Свердловской области – в отношении Российской партии пенсионеров;

в Ямало-Ненецком автономном округе – в отношении ЛДПР и избирательного блока «Наш Ямал – в защиту прав и гарантий северян».

В ряде случаев было доказано, что выбытие кандидатов было обусловлено давлением, которое на них оказывали представители власти. Таким образом, «выбивание» из списка кандидатов с целью аннулирования регистрации списка также превратилось в элемент административной избирательной технологии. В 2005 г. в избирательное законодательство было внесено изменение, увеличившее с 25 до 50% долю выбывших кандидатов, при которой аннулируется список. Однако эта новелла лишь затруднит, но не исключит возможность использования указанной технологии. Кроме того, законодатели отказались признать давление на кандидата обстоятельством, вынуждающим его снять свою кандидатуру. Одновременно в качестве основания для отказа в регистрации списка кандидатов добавлено «выбытие кандидатов, в результате чего число региональных групп в списке кандидатов оказалось меньше установленного законом» – в результате этой новеллы данная технология может получить новое развитие.

В целом изменения, внесенные в избирательное законодательство в 2005 г., расширяют возможности для отмены регистрации кандидатов. Так, в пункт 1 статьи 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» добавлен запрет агитации, нарушающей законодательство РФ об интеллектуальной собственности. Сам по себе такой запрет справедлив, однако нарушение пункта 1 данной статьи является основанием для отмены регистрации кандидата. Таким образом, к основаниям для отмены регистрации добавляется нарушение довольно запутанного и плохо исполняемого законодательства об интеллектуальной собственности.

Кроме того, запрет на использование преимуществ должностного или служебного положения, относящийся ранее только к лицам, занимающим государственные должности, и журналистам, распространен на «членов органов управления организаций независимо от формы собственности». К тому же соответствующие нормы сформулированы столь нечетко, что позволяют их трактовать весьма широко. При этом использование преимуществ должностного или служебного положения является одним из оснований для отказа в регистрации или отмены регистрации, и это основание уже начало использоваться в борьбе с оппозиционными кандидатами (выше приводился пример В.И. Черепкова). С введением данной новеллы это основание (изначально придуманное для борьбы с административным ресурсом) может стать основным способом, с помощью которого власть будут устраняться неугодные кандидаты.

Таким образом, новеллы избирательного законодательства в основном будут способствовать снижению конкуренции на российских выборах.

Следует отметить, что, если на федеральных выборах уровень конкуренции пока достаточно высок, то на региональных выборах в ряде субъектов РФ он и сейчас довольно низок. На прошедших в 2003 г. – первой половине 2005 г. выборах по партийным спискам в пяти регионах (Республика Мордовия, Магаданская область, Корякский, Таймырский и Ямало-Ненецкий автономные округа) в выборах участвовало всего 4 списка, а в одном регионе (Усть-Ордынский Бурятский автономный округ) – всего 3 списка.

Низкая степень конкуренции часто наблюдается и в одномандатных округах. Так, на выборах депутатов Государственного Собрания Республики Мордовия 2003 г. в день голосования баллотировалось всего 77 кандидатов на 23 мандата (в среднем 3,3 кандидата на один мандат), в четырех округах было лишь по два кандидата.