2.8.3. Равные условия состязания кандидатов и политических партий

Вопросам обеспечения равных условий состязания кандидатов и политических партий в российском избирательном законодательстве уделяется значительное внимание. По существу, этим вопросам посвящены три главы избирательных законов: о статусе кандидатов, о предвыборной агитации и о финансировании выборов.

Глава «рамочного» закона, посвященная статусу кандидатов, открывается фразой: «Все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом».

Наиболее существенные нормы этой главы касаются ограничений, связанных с должностным или служебным положением. В частности, закон требует, чтобы зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации, на время их участия в выборах освобождались от выполнения должностных или служебных обязанностей.

Эта мера призвана предотвратить использование высокопоставленными кандидатами административного и медийного ресурсов. С одной стороны, будучи в отпуске, они лишаются властных рычагов. С другой стороны, они не должны принимать участие в связанных с осуществлением ими властных полномочий мероприятиях, которые становятся информационным поводом для освещения их деятельности в средствах массовой информации.

Однако практика показывает, что, даже уйдя в отпуск, многие руководители продолжают осуществлять некоторые должностные функции, особенно те, которые дают информационный повод для освещения их деятельности. Ярким примером может служить широко освещавшаяся в средствах массовой информации встреча с Президентом РФ В.И. Матвиенко, замещавшей должность полномочного представителя Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе и являвшейся зарегистрированным кандидатом на должность губернатора Санкт-Петербурга. В ходе избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы многие губернаторы, включенные в список «Единой России», принимали участие в заседании Государственного Совета и в ряде других аналогичных мероприятий. В своих регионах эти губернаторы продолжали проводить совещания, «рабочие встречи» и т.п., которые подробно освещались средствами массовой информации.

Как отмечалось в параграфе 2.8.2, использование преимуществ должностного или служебного положения может служить основанием для отказа в регистрации кандидата, для отмены его регистрации, а также для отмены результатов выборов. Практика показывает, что указанные нормы применяются весьма избирательно. Они лишь дважды применялись к высшим должностным лицам субъектов РФ (А.В. Руцкому и Ю.Е. Лодкину).

Гораздо чаще жертвами этой нормы становились депутаты, возможности которых по злоупотреблению служебным положением неизмеримо ниже, чем у руководителей органов исполнительной власти. Так, на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. было отказано в регистрации депутату Государственной Думы В.Н. Бондарю и депутату Тюменской областной Думы А.К. Черепанову на том основании, что они привлекли в качестве уполномоченных по финансовым вопросам своих помощников, осуществлявших эту деятельность в служебное время. Тогда же была отменена регистрация депутата Государственной Думы В.В. Крутовой за использование ею служебной машины для поездок по округу. А на выборах мэра г. Владивостока в 2004 г. была отменена регистрация депутата Государственной Думы В.И. Черепкова лишь на том основании, что он в целях предвыборной агитации использовал депутатские бланки и депутатское служебное помещение.

В то же время известно немало случаев использования преимуществ должностного положения руководителями органов исполнительной власти. Так, на выборах Мэра Москвы в 2003 г. действующий Мэр Ю.М. Лужков после своего выдвижения в качестве кандидата провел в стенах Мэрии пресс-конференцию, на которой излагал свою предвыборную программу. Он же за неделю до выборов выступил на телеканале «ТВ Центр–Москва» (ОАО «ТВ Центр» учреждено Правительством Москвы) в программе «Постскриптум», где в течение примерно 25 минут также излагал свою предвыборную программу.

На выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. встречи кандидата в депутаты по Кабардино-Балкарскому одномандатному избирательному округу № 14 З.А. Нахушева с избирателями организовывались главами районных администраций. Агитацию за З.А.Нахушева осуществляли многие лица, замещающие государственные и муниципальные должности или находящиеся на государственной и муниципальной службе.

Однако эти и многие аналогичные факты не получили должной оценки со стороны избирательных комиссий и судов.

Российское избирательное законодательство подробно регламентирует вопросы, связанные с информированием избирателей и предвыборной агитацией, уделяя серьезное внимание обеспечению равенства кандидатов и политических партий. Однако не все проблемы удается решить с помощью закона, а недостатки законодательства активно используются для нарушения принципа равенства.

В отношении деятельности средств массовой информации на выборах закон пытается обеспечить равенство кандидатов тремя путями. Во-первых, им на равных условиях предоставляется бесплатное эфирное время на каналах государственных и (или) муниципальных организаций телерадиовещания и бесплатная печатная площадь в государственных и (или) муниципальных газетах. Во-вторых, все средства массовой информации (кроме учрежденных кандидатами и партиями) могут предоставлять кандидатам и партиям свои эфирное время и печатные площади за плату только на равных условиях. В-третьих, от средств массовой информации требуется объективность и достоверность в информационных материалах, при этом представителям средств массовой информации запрещено проводить предвыборную агитацию при осуществлении ими профессиональной деятельности.

Предоставление бесплатного эфирного времени и бесплатных печатных площадей является серьезной гарантией подлинных выборов. На выборах федерального уровня объем предоставляемого бесплатного эфира довольно значителен: один час в будний день на трех телевизионных и пяти радиоканалах в течение месяца. На выборах более низкого уровня, особенно на муниципальном уровне, кандидатам зачастую предоставляется ничтожный объем бесплатной печатной площади, а бесплатного эфира может вообще не быть. В ряде регионов требования закона о выделении бесплатных площадей и эфира не выполняются, хотя для этого есть все возможности. Так, на выборах Президента Республики Калмыкия в 2002 г. государственное телевидение просто проигнорировало требование закона о предоставлении бесплатного эфирного времени кандидатам.

Следует также отметить, что в некоторых случаях бесплатность является условной. Так, партия, список которой на выборах в Государственную Думу получил менее 2% голосов, обязана в полном объеме возместить средствам массовой информации стоимость предоставленных ими «бесплатного» эфира или «бесплатной» площади. С учетом довольно высоких расценок на федеральных телеканалах такая норма приводит, с одной стороны, к отказу ряда партий от «бесплатного» эфира, с другой стороны, к разорению партий, воспользовавшихся таким эфиром и не преодолевших 2%-ный барьер.

До 2002 г. никто не подвергал сомнению равные права всех кандидатов на бесплатный эфир и бесплатную печатную площадь. Однако в «рамочный» закон от 12 июня 2002 г. была внесена диспозитивная норма, позволяющая нарушать равенство. Эта норма была конкретно реализована в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. Закон предусмотрел выделение партиям, выдвинувшим кандидатов на должность Президента РФ (т.е. фактически кандидатам, выдвинутым этими партиями), дополнительных объемов бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади сверх объемов, которые всем кандидатам предоставляются на равных условиях. В результате на выборах 2004 г. кандидаты, выдвинутые партиями (О.А. Малышкин, С.М. Миронов и Н.М. Харитонов), получили на федеральных телеканалах в 5–7 раз больше бесплатного эфирного времени, чем независимые кандидаты.

Что касается объективности и беспристрастности средств массовой информации при освещении избирательной кампании, то эта проблема является одним из наиболее серьезных факторов, из-за которых российские выборы трудно признать справедливыми.

В первую очередь это связано с тем, что в Российской Федерации не удалось создать подлинно независимые средства массовой информации. Более того, в последние годы наблюдается движение в сторону еще большей зависимости медийного пространства от органов власти. Наиболее мощные по охвату аудитории федеральные телекомпании принадлежат государству или ассоциированным с ним структурам. То же самое происходит и на региональном и муниципальном уровнях.

Следует отметить и несовершенство законодательства. Так, одной из распространенных избирательных технологий, которой успешно пользуются поддерживаемые властью кандидаты, стала интенсивная реклама будущих кандидатов до начала избирательной кампании. На эти материалы не распространяются нормы избирательного законодательства, а закона, регулирующего политическую рекламу, до сих пор не существует.

Одной из главных проблем является различение информационных и агитационных материалов. Повсеместной практикой стала публикация под видом информационных материалов заказных статей, создающих положительный имидж одних кандидатов и отрицательный – других. Такой возможностью активно пользуются, во-первых, кандидаты, обладающие властью, и кандидаты, поддерживаемые властью, – в средствах массовой информации, подчиненных власти или просто так или иначе от власти зависящих, во-вторых, кандидаты, обладающие большими финансовыми ресурсами. Подобная практика существенно нарушает равенство прав кандидатов и препятствует осознанному выбору избирателя.

В качестве реакции законодателя в «рамочный» закон от 12 июня 2002 г. был включен перечень признаков предвыборной агитации. Перечень был открытым и в сочетании с определением агитации, содержащимся в статье 2 («деятельность, ... имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата ...»), позволял, при определенной пристрастности, признать агитационным практически любой материал. В то же время этот перечень давал некоторые возможности для борьбы с использованием административного ресурса, хотя реализация этих возможностей в значительной степени блокировалась этим же административным ресурсом.

Перед началом думской избирательной кампании 2003 г. ряд норм «рамочного» закона, связанных с информированием избирателей и предвыборной агитацией (в том числе и перечень признаков предвыборной агитации), был оспорен в Конституционном Суде РФ тремя журналистами и группой депутатов Государственной Думы. Конституционный Суд принял решение 30 октября 2003 г., уже в ходе кампании, но до начала разрешенной законом агитации в средствах массовой информации.

Постановление Конституционного Суда № 15–П признало не соответствующим Конституции РФ только один из подпунктов закона – тот, который делал перечень признаков предвыборной агитации открытым. В то же время Конституционный Суд дал собственное толкование понятия предвыборной агитации. По существу судом была отвергнута формулировка «или побуждающая избирателей» и определено, что «критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели».

Таким образом, постановление Конституционного Суда защитило журналистов от необоснованных обвинений в ведении незаконной агитации. Но это постановление не защитило и не могло защитить избирателей и кандидатов от незаконной агитации со стороны подконтрольных власти или подкупленных другими кандидатами средств массовой информации. В постановлении отмечается, что журналисты должны действовать «на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналистским сообществом норм саморегуляции». Очевидно, однако, что ни того, ни другого в настоящее время по существу нет.

В связи с этим следует обратить внимание на то, что нормы закона не содержат четкого указания, относятся ли они к отдельным опубликованным материалам или к совокупности материалов, опубликованных в одном средстве массовой информации за определенный период. Логично считать, что вывод о неравном освещении предвыборной деятельности кандидатов, о явном преобладании сведений о каком-либо кандидате, о создании положительного или отрицательного отношения избирателей к какому-либо кандидату может быть сделан только на основании совокупности материалов. Однако существует и иная точка зрения, которую отстаивали, в частности, представители Центральной избирательной комиссии РФ при рассмотрении в Верховном Суде РФ заявления об отмене результатов выборов в Государственную Думу. По их мнению, требования закона о равном времени освещения предвыборной деятельности отдельных кандидатов или партий действуют только в пределах одного информационного блока и не могут относиться к совокупности телепередач. Такой подход полностью выхолащивает смысл норм о равноправии кандидатов.

В отзыве Центризбиркома и в решении Верховного Суда РФ была также высказана позиция, согласно которой объем освещения предвыборных мероприятий партий и блоков зависит от количества таких мероприятий, а последнее зависит исключительно от самих партий и блоков. Тем самым дано обоснование любому нарушению равенства партий в процессе освещения их предвыборной деятельности.

Ярким примером неравного информирования о партиях и блоках является кампания по выборам депутатов Государственной Думы в 2003 г. Анализ этой кампании проводился независимо несколькими группами, и все они пришли к единому выводу о преимуществах, которые имела на выборах партия «Единая Россия». Так, мониторинг, проведенный миссией ОБСЕ/БДИПЧ в период с 7 ноября до 6 декабря, дал следующие результаты. Первый канал отвел 19% своих информационных политических и выборных программ освещению программы «Единой России», причем все они были положительные либо нейтральные; КПРФ получила 13% преимущественно негативного освещения. «РТВ» посвятила 16% своих информационных программ в вечернее время «Единой России», выдержанных в подавляющем своем большинстве в положительном тоне, в противовес этому, хотя КПРФ и получила значительное количество времени, тон освещения ее программы был в основном негативный. «ТВ–Центр», телевидение, контролируемое администрацией г. Москвы, отвело 22% своих информационных программ в вечернее время представлению «Единой России», причем в подавляющем своем большинстве они были выдержаны в заискивающе-положительном тоне, тогда как КПРФ получила 14% в основном отрицательного представления этой партии. Аналогичная ситуация была и на государственном радио, а также в «Российской газете», учрежденной Правительством РФ. Частные радиотелевизионные станции и частные газеты были более объективны.

Анализ информационных передач федеральных телеканалов на протяжении всей кампании (с 3 сентября по 7 декабря), легший в основу заявления о признании недействительными результатов выборов по федеральному округу, дал похожие результаты. Информации об «Единой России» на государственных каналах в новостных и информационных программах было уделено 561 мин, в то время как КПРФ – 272 мин, ЛДПР – 114 мин, СПС – 135 мин, партии «Яблоко» – 121 мин, блоку «Родина» – 91 мин, Народной партии – 8 мин, Аграрной партии – 27 мин, а 8 партиям – ни одной минуты. Еще больший контраст виден при анализе освещения на телевидении идентичных по своему характеру предвыборных мероприятий – съездов, на которых происходило выдвижение списков кандидатов. Съезд «Единой России» освещался в совокупности в течение 49 мин, съезд КПРФ – 14 мин, ЛДПР – 7 мин, СПС – 11 мин, партии «Яблоко» – 9 мин, блока «Родина» – 14 мин, Народной партии – 3 мин, Аграрной партии – 7 мин, а о съездах 7 партий не сообщалось ничего. Кроме того, анализ показал, что в отношении «Единой России» преобладала информация позитивной направленности (392 мин) при отсутствии негативной, в то время как в отношении КПРФ ситуация была противоположной: информация позитивной направленности – 7 мин, информация негативной направленности – 264 мин.

Вывод о преобладании на государственных телеканалах позитивной информации об «Единой России» и негативной – о КПРФ был сделан и по результатам мониторинга, проводимого Центром антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл–Р».

Центральная избирательная комиссия РФ, а затем и Верховный Суд РФ не дали должной оценки такому нарушению принципа равного доступа партий к средствам массовой информации. Интересно, что по ряду жалоб представителей КПРФ рабочая группа Центризбиркома подготовила 31 октября 2003 г. два решения, в которых признавала, что со стороны двух федеральных государственных телекомпаний («Первый канал» и ВГТРК) существует тенденция систематического целенаправленного распространения в информационных программах информации о различных оцениваемых нейтрально либо положительно событиях в деятельности политической партии «Единая Россия» и в основном негативной либо с негативными комментариями информации о событиях, связанных с деятельностью политической партии КПРФ. Рабочая группа отметила, что рассмотренные ею материалы свидетельствуют о нарушении телеканалами норм закона и принципа справедливого, сбалансированного и беспристрастного освещения избирательной кампании. Однако Центризбирком, вопреки рекомендациям своей рабочей группы, в которую входили квалифицированные специалисты, решил направить руководителям телеканалов «мягкое» письмо, в котором утверждалось, что нарушения законодательства с их стороны не выявлено. Неудивительно, что после этого письма неравномерность в освещении избирательной кампании только усилилась.

Подобные же явления наблюдаются и в региональных кампаниях, часто в еще более выраженном виде. Так, на выборах Президента Республики Калмыкия в 2002 г. соотношение печатных площадей,  содержащих материалы, освещающие деятельность кандидата К.Н. Илюмжинова (действующего Президента республики), и других десяти кандидатов вместе взятых составило приблизительно  17:1 (!), а соотношение телевизионного эфирного времени – приблизительно 6:1. Суд, как обычно, отказал в удовлетворении жалобы на преимущественный доступ к средствам массовой информации.

Таким образом, необъективность избирательных комиссий и судов не позволяет пресекать нарушения равенства кандидатов в процессе предвыборной агитации и тем самым приводит к существенным нарушениям принципа свободной конкуренции.

В отношении предвыборной агитации путем распространения печатных агитационных материалов (листовок и т.п.) в последние годы в законодательстве появилась новелла, которая формально направлена на обеспечение равенства кандидатов, но на деле может привести к обратному результату. Речь идет о норме, разрешающей изготавливать агитационные материалы только тем полиграфическим организациям, которые опубликовали в течение 30 дней после публикации решения о назначении выборов свои расценки и в тот же срок представили их в соответствующую избирательную комиссию.

По нашему мнению, эта норма существенно ограничивает права кандидатов и избирательных объединений и может привести к нарушению их равенства. Количество полиграфических организаций огромно, и, несомненно, большая часть из них хочет в период избирательной кампании иметь заказы от кандидатов и партий. Полиграфические услуги весьма разнообразны и расценки на них зависят от размера, тиража, цветности, качества бумаги, срочности и многого другого – так что публикация расценок должна занять большой объем газетной площади. Может ли хватить ее у газет с учетом, что все это должно быть опубликовано в течение месяца?

Кроме того, данная норма не содержит (и, в принципе, по изложенным выше причинам – не может содержать) гарантий того, что вовремя поданное объявление о расценках будет в нужный срок опубликовано. Это дает неограниченные возможности для административного ресурса. Учитывая, что в регионах газеты часто зависят от власти, нетрудно предвидеть, что власть может воспрепятствовать всего лишь своевременной публикации расценок независимых от нее полиграфических организаций и тем самым лишит нежелательных для нее кандидатов возможности печатать агитационные материалы (в зависимых от власти типографиях все мощности будут заранее забронированы желательными кандидатами).

2.9. Право граждан добиваться государственных постов в личном качестве

Согласно пункту 7.5 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, государства–участники «уважают право граждан добиваться политических или государственных постов в личном качестве или в качестве представителей политических партий или организаций без дискриминации».

Российское избирательное законодательство предусматривает два способа выдвижения кандидатов на выборах: выдвижение избирательными объединениями и самовыдвижение. Каждый гражданин РФ, обладающий пассивным избирательным правом (которое имеет минимальные ограничения), вправе самостоятельно выдвинуть свою кандидатуру. Для регистрации в качестве кандидата он должен либо представить установленное законом количество подписей избирателей соответствующего избирательного округа, либо внести избирательный залог (который возвращается, если кандидат получает на выборах не менее 5% голосов).

Такой порядок, реально позволяющий гражданам добиваться государственных постов в личном качестве, действовал до 2005 г. Например, на выборах депутатов Государственной Думы в 2003 г. право на самовыдвижение реализовали 1338 граждан, из них 757 были зарегистрированы в качестве кандидатов, и 67 из них были избраны депутатами Государственной Думы.

В 2005 г. был принят новый Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Этот закон предусматривает избрание всего состава Государственной Думы по партийным спискам. Таким образом, на выборах депутатов Государственной Думы следующего созыва граждане РФ лишаются права на самовыдвижение.

В качестве смягчающей меры российский законодатель ввел в указанный закон статью 37, названную «Гарантии реализации пассивного избирательного права граждан». Согласно этой статье, каждый гражданин РФ, обладающий пассивным избирательным правом, вправе не позднее чем через 3 дня со дня опубликования решения о назначении выборов в Государственную Думу обратиться в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный список этой партии. В случае поддержки этой кандидатуры не менее чем 10 членами партии она должна быть рассмотрена на конференции (общем собрании) регионального отделения.

Очевидно, что данная норма не содержит реальных гарантий реализации гражданином его пассивного избирательного права. Никто не может навязать партии включение того или иного гражданина в ее список. В любом случае реализация гражданином пассивного избирательного права будет зависеть от партий, а не от самого гражданина и (или) избирателей, как это было до сих пор.

Следует отметить, что право партии включать в свой список граждан, не являющихся членами этой партии, существовало с самых первых выборов по партийным спискам 1993 г. и было подтверждено Конституционным Судом, отметившим, что это соответствует конституционному принципу равенства прав граждан независимо от их принадлежности к общественному объединениям.

Однако, как нам представляется, граждане, баллотирующиеся в составе партийного списка (в том числе и беспартийные), претендуют на депутатские мандаты не в личном качестве, а именно как представители данной политической партии. Это в еще большей степени усиливается введенной недавно (Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ) нормой, согласно которой депутат, избранный по партийному списку, обязан войти во фракцию, образованную этой партией, а в случае его добровольного выхода из этой фракции он лишается мандата.

Переход на полностью пропорциональную систему на выборах депутатов Государственной Думы стимулировал аналогичные процессы на региональном и местном уровнях. В Санкт-Петербурге принят закон, согласно которому очередные выборы Законодательного Собрания города также будут проводится полностью по пропорциональной системе. В г. Волжский Волгоградской области выборы депутатов городской Думы, назначены на 9 октября 2005 г., уже проводятся полностью по пропорциональной системе.

Новая редакция «рамочного» федерального закона требует, чтобы в таких случаях закон субъекта РФ предусматривал гарантии реализации прав граждан РФ, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами. Как следует из заключения Центризбиркома РФ, закон Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» таких гарантий не содержит. Не содержатся требуемые гарантии и в Законе Волгоградской области «О выборах в органы местного самоуправления Волгоградской области». Однако, если считать образцом гарантий цитированную выше норму Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», то введение подобных норм в законы субъектов РФ принципиально ничего не изменит. Какие-либо иные гарантии придумать, вероятно, не удастся.

Смешанная система формирования Государственной Думы (точнее, сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательных систем), действовавшая до сих пор, в большей степени отвечала и условиям России (где еще относительно слабы политические партии), и международным стандартам (обеспечивая возможность граждан добиваться государственных постов как в личном качестве, так и в качестве представителей политических партий), и основным тенденциям мирового развития избирательных систем. Переход на полностью пропорциональную систему выборов, по нашему мнению, приведет к ухудшению ситуации с реализацией пассивного избирательного права.