2.11.1. Участие национальных наблюдателей

Нормы российского избирательного законодательства, регулирующие порядок назначения и полномочия национальных наблюдателей, развиваются противоречиво. С одной стороны, в основном видна тенденция к расширению прав наблюдателей. Так, последние изменения, внесенные в избирательное законодательство в 2005 г., дополнили их полномочия правом знакомиться с реестром выдачи открепительных удостоверений, находящимися в комиссии открепительными удостоверениями, реестром заявлений (обращений) о голосовании вне помещения для голосования. В то же время этими же изменениями наблюдатели были лишены права самостоятельно изготовлять копии протоколов избирательных комиссий и приложенных к ним документов, которые комиссия обязана была заверить; осталось лишь их право получать от комиссии заверенные копии протоколов (но не приложенных к ним документов).

С другой стороны, налицо тенденция к сокращению круга лиц и организаций, имеющих право назначать наблюдателей. Если «рамочный» закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ предоставлял это право, помимо кандидатов и избирательных объединений, любым общественным объединениям, то уже «рамочный» закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ определил, что наблюдателей вправе назначать только те общественные объединения, которые созданы и зарегистрированы на уровне выборов, или более высоком уровне. Тем самым региональные и местные общественные объединения лишались права направлять наблюдателей на выборах федерального уровня, что сузило возможности общественного наблюдения.

В то же время «рамочный» закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ разрешал в законодательстве субъектов РФ предусматривать возможность назначения наблюдателей на муниципальных выборах группами избирателей. В «рамочном» законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ этой нормы уже не было.

Федеральные законы от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ и от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ пошли значительно дальше, полностью отменив право любых общественных объединений назначать наблюдателей на выборах федерального уровня. Субъектам РФ оставлена возможность предоставлять своим законом право назначения наблюдателей общественным объединениям. Однако реально это приводит к тому, что субъекты РФ начинают отменять институт общественных наблюдателей и в своих законах. Например, наблюдатели от общественных организаций уже не предусмотрены в Избирательном кодексе города Москвы, принятом в 2005 г.

Лишение общественных объединений права назначать наблюдателей противоречит пункту 1 статьи 14 Кишиневской конвенции и является существенным отступлением от принципа открытости выборов. В стране существует ряд общественных объединений, которые носят неполитический характер (т.е. не претендуют на представительство в органах власти), но одной из своих целей считают борьбу за честные и справедливые выборы. Наблюдатели, направляемые этими организациями, оказываются зачастую более квалифицированными и неравнодушными, чем наблюдатели от политических партий, и отчеты этих организаций более доступны широкой общественности.

Отмена института независимого общественного наблюдения особенно опасна в связи с отмеченной в параграфе 2.8.2 тенденцией недопущения к выборам нежелательных для власти кандидатов, что обычно приводит к бойкоту выборов и (или) голосованию «против всех». В условиях, когда такие кандидаты отстранены и, соответственно, не могут назначать наблюдателей, а наблюдателей от общественных объединений тоже нет, у власти и подконтрольных ей избирательных комиссий отсутствуют препятствия для фальсификаций с целью завышения явки и занижения числа избирателей, голосующих «против всех».

Отметим, что в странах Восточной Европы заметна противоположная тенденция: в ряде стран в избирательном законодательстве появился институт внутренних наблюдателей – представителей неполитических общественных объединений, которые имеют право в течение всей избирательной кампании наблюдать за выборами.